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一、價值與理念轉向:建設低碳城市的法理背景

(一)發展理念———可持續發展觀替代傳統發展觀二戰結束至20世紀60年代后期，單純以追求經濟增長為目標的傳統發展觀一經提出，就受到國際組織以及各國學者的普遍贊同與支持。但是，這種單純以經濟增長為目標的發展觀，并未從真正意義上消滅貧困，相反各國為了達到經濟增長的目的不擇手段，從而衍生出環境污染、能源浪費、生態破壞等一系列發展難題，自然環境承受著不可承受之重。1987年，聯合國環境與發展委員會在《我們共同的未來》一書中正式提出“可持續發展”，此后傳統發展觀逐漸被摒棄，可持續發展觀日益成為關注的焦點。“可持續發展”最為流行的定義為:“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”《里約宣言》則將其進一步闡釋為:“人類應享有以與自然和諧的方式過健康而富有生產成果的生活權利，并公平地滿足今世后代在發展與環境方面的需要。”[4]可持續發展觀更加重視持續的、長久的經濟增長和社會發展，社會的發展與進步應當是一種整體的發展與全面的進步，既要滿足當代人的需求，又不損害后代人的利益，其核心應在于依據一定的法則確立一定的倫理規范去調節人類的社會經濟活動，以實現人與自然的和諧發展。

(二)環境正義———代內正義延伸至代際正義環境正義要求在享受良好環境上面做到人人平等。最初的環境正義運動源于美國，如反對有毒廢棄物運動和反對環境種族主義運動，[5]要求禁止把有害廢棄物丟棄在低收入人群以及有色人種和少數民族聚居地，實為代內正義。代內正義的問題關系到同一世代的人能否在一定的地域規模以及全球規模內共同享有良好的環境，美國的環境正義運動是典型的地域性環境正義問題。而全球規模內的環境正義問題最重要的一個問題就是糾正南北之間的環境不公平問題。例如:以2003年的化石燃料使用引起的CO2的人均排放量為標準，美國19．6噸、日本9．6噸、中國和印度分別只有3．2噸、1噸。[3]不僅如此，現今社會無論是可持續發展問題還是氣候危機、水危機和食物危機等問題，都關系到代際倫理和后代生存權，也即代際問題。因此，環境正義所包含的內容從代內正義延伸到代際正義，代際正義就是要為子孫后代留下良好的生存環境。

二、現實訴求:我國建設低碳城市的必要性

從理念變遷的追溯回到審視現實處境，目前我國正處于城市化的高速發展時期，氣候危機、能源短缺以及經濟轉型的國際國內雙重壓力已經成為城市發展的硬約束。建設低碳城市，實現經濟增長與環境保護的統一，在我國已經迫在眉睫。

(一)國際方面———面臨減排壓力放眼世界，面對能源安全和氣候變暖的威脅，全球在控制溫室氣體排放和應對氣候變化方面已經達成基本共識。在一系列的應對方案中，通過“低碳”發展模式實現降低人類活動造成的碳排放，成為普遍認同的目標。我國作為發展中國家，盡管目前在國際上還沒有強制減排的義務，但溫室氣體排放總量居于世界首位的現實，令我國面臨國際社會要求承擔溫室氣體強制減排的壓力，主動承諾到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右。[6]追本溯源，作為人口、工業、建筑、交通、物流的中樞，城市不僅是國家經濟與社會發展的主導者，同時還是能源的主要消耗者和二氧化碳的主要排放者，成為解決生態環境問題的關鍵，理應是國家實踐低碳發展的核心平臺。

(二)國內方面———面臨轉型困境反思國內，粗放式的經濟增長方式難以為繼，城市面臨著資源枯竭、環境惡化等問題，越來越凸顯于氣候變化與能源安全帶來的困局中。低碳城市作為嶄新的城市治理模式，不僅能突破我國城市發展中的瓶頸問題，而且為后金融危機時代城市的發展創造了嶄新的機遇，引領我國城市走向經濟、資源、環境的可持續發展之路。1．建設低碳城市能為城市綠色經濟的發展創造契機一方面，全球性金融危機造成經濟增長滯緩，以低碳城市建設為抓手推動產業整合、升級，能讓綠色產業搶占城市經濟的一席之地;另一方面，危機過后，在提振經濟、刺激復蘇的過程中，我國的城市還必須順應潮流面對減排義務。因此，建設低碳城市可以增強城市居民生活的低碳理念、嚴控碳排放、嚴格執行環保標準，給廢舊金屬、廢舊塑料加工回收以及新能源開發利用等新興綠色產業創造發展機遇。2．建設低碳城市能為能源使用效率的提高開辟新路目前我國能源效率總體仍然偏低。國內生產總值占全世界GDP9%左右。但是，能源消費翻了一番，達到了19%。我國單位GDP能耗是世界平均水平的2．5倍，美國的3．3倍，也高于巴西、墨西哥等發展中國家。[7]低碳城市的建設為大力發展諸如太陽能、風能、生物質能、核聚變能等低能耗產業開辟新道路，通過新能源、新技術的研發，能有效提高能源利用、資源利用以及可再生資源的利用效率。3．建設低碳城市能為改善城市環境提供解決途徑過去的高投入、高消耗和高排放的增長模式已經難以為繼，我國大多城市污染物排放總量早已超過環境所能承載的極限，固體垃圾的處理、機動車的尾氣、噪聲的干擾、塵埃或飄塵的空氣濃度等環境問題困擾著城市，嚴重影響了城市居民的生活質量。低碳城市的建設為突破上述城市發展的困境提供解決的途徑，城市發展低碳經濟、倡導綠色消費、踐行綠色生產，能有效改善城市的環境質量。

三、域外參考:國際低碳城市建設的有益經驗

迄今為止，國際上已經積累了建設低碳城市的有益經驗和應對氣候變化的重要措施。發達國家為實現碳減排目標做了積極的探索，從能源、交通、稅制、建筑等方面尋求低碳城市發展的路徑，對我國具有重要的參考價值與借鑒意義。

(一)國外低碳城市建設的行動計劃與法規政策作為低碳城市建設的先行者，英國率先實施碳減排規劃，成立碳信托基金會，負責聯合企業與公共部門，發展低碳技術，協助各種組織降低碳排放。[8]其低碳城市規劃與行動計劃包括共同認可的目標、碳排放記錄與減排方法，以及在產權和治理方面的制度安排。根據政府的碳減排承諾，城市在規劃目標里確立了碳減排指標并進行量化，作為制定措施的依據與實施、評估的標準。倫敦市在2007年頒布《市長應對氣候變化的行動計劃》，設定了倫敦2025年二氧化碳排放量降低至1990年基準水平60%的目標，通過改善現有建筑和新建建筑的能源效益、轉用低碳技術、倡導低碳生活方式、引進碳價格制度等措施，降低二氧化碳的排放。日本為實現溫室氣體減排，通過了《低碳社會行動計劃》，該計劃積極推動技術創新與推廣、設立碳排放交易制度、改革生態稅制、鼓勵因地制宜地制訂地方性的生產和消費政策。如東京市政府同樣在2007年發表了《東京氣候變化戰略———低碳東京十年計劃的基本政策》，設定了2020年溫室氣體減排25%的目標，其政策涵蓋使用低碳能源生產技術幫助企業減排、對家庭采取能效標簽制度、對大型商業機構采取強制減排與碳排放交易制度、減少居民生活浪費、政府設施與住宅的節能、減少交通二氧化碳排放等方面。[10]美國低碳城市建設的法律政策設計特別注重與應對能源危機立法的對接，頒布了兩部與低碳城市建設有關的能源法案，分別是2005年的《能源政策法》和2007年的《能源獨立安全保障法》。在此基礎上，2009年奧巴馬政府美國能源與環境計劃，提出在未來加大對綠色能源領域的投資，提高可再生能源的供應比例，對溫室氣體排放進行總量控制，減少交通排放，且實行碳排放權交易制度。具體到城市，最典型的為紐約在2006年啟動的《策劃紐約》行動，并于2007年了詳情，謀劃未來30年的發展。該計劃設定了在2005年的基礎水平上到2030年減少30%的溫室氣體排放的目標，采取的政策措施包括成立能源規劃部，撥款支持節能、節約能源，增加清潔能源的供應，減少交通排放。

(二)國外低碳城市建設的行動計劃與法規政策啟示沿著國外低碳城市建設的實踐軌跡，我們不難發現其中的共同特點:首先，各國十分重視與低碳城市發展相關的法制建設，通過頒布能源安全與保障立法、應對氣候變化立法或行動計劃以及生態稅制、碳排放權交易制度等等，將低碳城市建設目標、過程等進行詳細規范，并借助于法律規則形成對政府、企業、公民的約束和激勵機制。比如:各國的法規行動計劃中對低碳城市建設均有明確的目標，具體列出了溫室氣體減排的量化指標和時間進度表。其次，各國在低碳城市建設過程中均注重與法律相配套的政策設計，即通過設計有效的低碳政策工具，調動政府、企業與公眾的積極性，引導企業的生產行為和居民的消費行為，這些政策工具包括政府管制、財政投入、能源供應、推廣新能源技術、低碳交通以及建筑節能等。同時兼顧對多種政策工具的組合運用，彌補市場失靈的不足，讓政府發揮主導作用。

四、法律回應:架構我國低碳城市建設的法規政策體系

低碳城市、綠色發展已經成為當今時代的主旋律。低碳城市的建設從宏圖成為現實，需要借助法律政策工具保障其有效推行。架構與之相適應的法規政策體系，為低碳發展提供法律上、制度上的支持，亦是對時代命題的積極回應。

(一)修訂環境立法我國現行環境立法體系主要由《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》等組成，囿于立法時社會經濟發展程度、立法技術以及認知的限制，并未在“低碳發展”的理念下制訂，因此，難覓碳減排規定之蹤影。即便是2014年4月新修訂的《環境保護法》，其條文具體內容仍然過于側重規制污染防治，而二氧化碳尚不屬于法定污染物的范圍。可見，二氧化碳過度排放引起的氣候變暖并未涵益在立法時考量的環境問題之內。筆者建議今后的環境立法修訂應當融入低碳理念，將碳減排考慮進去。

(二)優化能源立法在化石能源逐漸枯竭、國際油價居高不下、生態破壞日趨嚴重的今天，能源結構的調整能從源頭上遏制二氧化碳排放，解決環境污染問題。因此，構建我國低碳城市建設的法律體系，首先應當從能源法入手。建議我國制訂能源法時充分借鑒美國經驗，將能源安全和能源效率與應對氣候變化和低碳經濟發展結合起來。策應低碳城市建設的需要，我國應出臺《能源法》，修訂《可再生能源法》、《煤炭法》、《礦產資源法》等現行立法，調整能源結構，降低煤炭能源的比例，提高清潔優質能源的比例，尤其是可再生能源的比例，積極發展太陽能、風能、水能、生物質能。盡管這些可再生能源在我國現有的能源結構中所占的比例很低，也不可能成為我國主耗能源，但其幾乎不釋放二氧化碳的優點，可以成為今后著力發展的輔助能源。

(三)推進低碳城市立法或應對氣候變化立法法律是最有約束力的手段，將幾經探索得到的經驗用法律的形式鞏固下來，能更好地指引低碳城市建設，實現可持續發展。已是全球最大碳排放國的中國制訂《低碳城市促進法》，并將其納入環境法的體系中，是明智而理性的選擇。低碳城市促進法涉及生產、流通、消費等各個領域，既要有國家層面全局性、戰略性的規劃，又要有地方層面靈活性、現實性的考量。筆者建議由國家制定低碳城市建設總體規劃，作為綱領性法律文件，明確低碳城市建設總體目標、減排任務、產業規劃，設立全國統一的碳排放交易市場、完善交易規則，建立減排激勵制度和評價、考核制度，授權地方政府因地制宜地編制本地區低碳城市建設的發展規劃、減排目標及配套措施，圍繞土地、交通、建筑、市政設施等方面促進低碳城市的發展。作為替代性選擇，中國還可以制訂《應對氣候變化法》。此前，我國已經頒布了《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化科技專向行動》、《節能減排綜合性工作方案》、《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》等指導性文件，雖然是政策指引，但已經為立法奠定了堅實的基礎。不失時機地推出《應對氣候變化法》可以將二氧化碳的減排從政策層面上升至法律層面，賦予法定義務與強制效力。

(四)創新配套政策低碳城市的建設不僅需要立法上的創新，還需要政策上的創新。首先，改革稅收政策。政府以稅收優惠的形式鼓勵低碳企業的生產與投資;增收碳稅，由高碳排放企業承擔生態補償義務。其次，提供財政支持。對國家或地方的重大低碳投資項目直接進行財政補貼;設立專項資金，支持關鍵性低碳技術的研發及技術、產品的推廣;資助低碳社區的重點改造與示范工程。最后，優化服務職能。合理規劃城市交通;切實加強碳排放的統計工作，建立完整的數據收集和核算系統;信息公開，提高相關信息的服務能力。

作者：熊彬吳新明單位：江西科技師范大學法學院副教授中國人民公安大學國際警務執法學院講師