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摘要:伴隨著城中村的改造,城中村所在地域的管理組織和管理體制、經濟組織形式、土地所有制形式及農民群眾的身份都將發生根本性的變化。不過,城中村的改造并不是一帆風順的,在制度設計與實際執行過程中總會存在著諸多問題,這些不僅需要我們從理論上加以分析和把握,更要從現實過程中總結經驗。

關鍵詞:城中村;改造;轉變;問題

“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發展過程中,由于城市建設急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾所造成的,是我國大中城市中新生的特有現象。如其名稱所示,它仍然實行農村管理體制,在國家治理范疇上屬于農村地域,但是與一般農村地域不同的是,它被城市形態及地域包圍著,成為城市中的鄉村孤島。

城中村改造是指對城市中仍實行農村管理體制的村莊進行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農民居住的地域建立起城市社區居民委員會,替代原來的村民委員會,對本地域實行城市管理體制。當然,城中村改造不僅僅是一個管理體制改革的問題,主要還涉及到經濟組織從集體經濟向股份制經濟轉變,村莊集體所有土地向國有土地轉變,居民從農民身份向市民身份和股民身份轉變等方面。當然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說,這些改造預示著城中村改造的開端,許多問題還需要進一步探討和解決;而且,后續問題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。

一、管理機構:從村委會到居委會

城鄉二元社會體制自建國后已經經歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒有發生結構性的變革。今天的城中村雖然已經高度城市化了,但在管理體制上實行的依然是農村社會管理體制,即村民自治,通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務,實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。它包括三個與管理體制和治理相關的內容:(1)自治的主體是農村居民,更確切地說應該是戶籍在本村的農民。這對普遍意義上的村莊而言是一種常態,但對城中村來說則有點片面了。城中村因其地域區位和經濟實力優勢,一般都以二三產業為主,吸引了超過村莊戶籍人口數倍甚至十倍于村莊戶籍人口數的流動農民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動”意義上的,他們仍然沒有參與本地域公共生活的權利。(2)自治的地域范圍是農村社區。不過對城中村而言,這一農村社區則有新的含義。國家城市建設征用了農村社區的集體土地,城中村也就形象地演變為地域上的“插花地帶”,集體所有地域與國有地域“犬牙交錯”,因而城中村的自治就不是強地域原則意義上的,也不能實現一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內容是本村的公共事務和公益事業,即村務。這對城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進行的公共事業僅與其地域上的一小部分人密切相關,其從事公共事務的內容也只與這一小部分人緊密相關。本地域上絕大多數從業人口不享有參與公共事務的權利,不直接從村域公共機構那里獲得免費的公共福利和服務。

因此,從城中村的管理體制來看,公共治理和服務組織已經能適應其自身的發展和需要了,必須對城中村進行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區居民委員會,就近劃歸城市街道辦事處,或根據管理需要設立城市街道辦事處,對城中村地域進行城市化管理。相應地,這也主要表現在三個方面:(1)建立城市社區居民委員會,替代原地域上的村民委員會,由其對本地域進行按地域分區管理。這是城中村改造過程中最大的不同點。社區居民委員會的建立標志著,城中村區域已經改造成為城市管理區域,開始接受城市化的治理體制和規則,在街道辦事處的領導下,對本地域的居民實行城市化管理,使城市社區管理開始走上良性循環的軌道。作為社區居委會的上級政府也贏得了管理社會的主動權,為城市社區的統一規劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區域和范圍,增容城市管理的相關內容。在這一過程中,可能會出現原屬同一個村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會管理的情況;并且,社區居民委員會的職責相較于村民委員會的職責而言也有很大的不同,如實施新城發展規劃、加強計劃生育管理、強化社會治安綜合治理、增強道路和公共設施等基礎建設,等等。(3)改革戶籍制度,將農村居民戶口改為城市居民戶口,并統一進入社區自治的主體范圍。它不僅使原屬農民的勞動群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當家人和管理者。他們成為社區自治的主人。

在城中村改造過程中,雖然建立居民委員會簡單易行,但村改居任務的完成難度則相當大。主要原因是,僅僅通過一個自上而下設立的組織機構用來取代與資源及體制結合在一起的農村地域管理形態很難;且從現實情況來看,城市社區居民委員會建制的地域基礎仍然沿襲著農村管理體制時期的地域。雖然建立了城市社區居民委員會,雖然農民身份已經變成了市民或居民,但他們的生活區域仍然是農村時代的,他們的交往對象也主要局限于原來的熟人社會。這是歷史原因使然,同時也是村改居過程中不得不重視的一個方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區域仍然會在城市社會中形成一個自我封閉的小社會,仍然成為城市社會管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會形態。要解決地域因素在改造過程中的消極影響,方法也是簡單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規劃的基礎上,重新劃分居民區范圍,盡可能地分割原來的村莊地域范圍,將一個村莊分解為幾個居民區域,從地域上破解城中村改造過程中的地域或歷史因素。

另外一個問題是,城中村改造為城市社區后,是否應當將外來人口納入到管理內容之中?答案是肯定的。在原村民委員會管理體制下,外來人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區管理體制下,外來人口管理就成為一個必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區特征從農村封閉性向城市開放性轉變,而且還反映出區域的城市形態。

二、經濟組織:從集體經濟到股份制經濟

城中村在未改造之前的經濟組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進行股份制改造的集團公司形式,仍然隸屬于村民委員會管理,對村民委員會和農民群眾負責。第二種形式是進行了改造但只有一個集合式股東的股份制公司。其特點是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財產的所有權與占有權發生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現代股份制公司邁進了一步,即曾經進行過股份分割或是增量擴股過程的股份制公司。其特點有三個:一是在公司股東結構中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會中一般設有獨立董事,代表中小股東的利益,監督公司的資產運營、規范運作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進行區分,小股東依據其所有股票直接獲得體現其生存和社會保障權利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產品提供。這三種集體經濟組織形式依據市場開放程度和地域差異呈現出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經濟發達地區,第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應地推延到中西部剛剛開始城市化的城郊村莊。

雖然集體經濟組織形式在不同的地區表現出不同的現代化程度,但都有一個共同的特點,那就是,其形成的根源和演進的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產權制度。我們知道,我國的集體土地產權制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會結構意義上的。集體土地作為一項財產,其不僅承擔了經營和保值增值的經濟功能,還承擔了社會保障功能。

雖然城中村的經濟組織有不同的表現形式,但其財產權利結構都沿襲同一的結構性制度規定。城中村經過幾十年的變遷,雖然已經失去了地域強制性意義上的社區屬性,但政治結構、社會結構和法律制度規定仍然使得這一財產權利結構得以延續下來。現在進行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區,就是使地域上的分離成為一種事實;并且,由于現在城中村改造后的社區居民委員會設置不再僅僅源于原來的農村地域劃分,而是一般遵循“規劃先行”和“便于管理”的原則,這會導致農民集體的分散,并通過一種全新的城市化管理體制將農民個體與其原先歸屬的農民集體割裂開來。

與其相伴隨的是兩個彼此相依的分裂過程:一是村民個體與農民集體的分裂過程。農民個體就不再天然歸屬于農民集體,農民集體也就不再呈現出變動性的特征,而是必須固定下來,即在城中村改造過程中必須對村民“一刀切”,實行“生不增、死不減、進不增、出不減”。以現存的村民數為財產分割意義上的農民集體,其目的是固化村民并實現公司股份的固化。二是農民集體資產的分割過程。由于村民個體與農民集體的天然歸屬關系被割裂開來,就必須重新確定原子式村民個體在村莊集體資產中的份額。這就是鄉村企業股份制改造中的資產量化和個人化分配過程。它使村民都成了村集體經濟的股東,過去看得見但摸不著的集體資產這回可實實在在地落到了村民的手中。在這一過程中,農民個體與原屬農民集體財產的關系發生了顯著的變化。在集體產權結構下,雖然農民自身是農民集體中的原子式個體,然而由于集體財產權利的不可分割性和不可轉讓性,每個農民個體還是無法說出他擁有多少資產,他可以對多少份額的資產進行個人經濟理性上的處置。經過資產量化和股份化分配過程,每個勞動者不僅能夠明白說出他擁有多少資產的份額——股票,而且還知道他所擁有的股票在整個資產中占多少比例;并且,如果他覺得資產經營效益不理想的話,他還可以在市場上拋出他所擁有的公司股票,公司改造后的經營和管理者不得干涉。這就是村民作為市場經濟人的“用腳投票”的權利。

當然,股票作為公司資產出資者的原始憑證,只能交易而不能夠抽回投資,且規模經濟效應也不容許公司的整體性資產被分割。如是,能夠將如此多的股東和如此細小的股份統籌起來的組織就是現代經濟和法律意義上的股份制公司了。雖然城中村在改造前的集體經濟組織有三種形式,但是在城中村改造過程中,另外兩種形式沒有生命力,只能被一種更符合社會發展和市場需要的形式所替代,這就是股份合作制公司。與城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一個資產量化和再分配的過程,除保留必要的公共管理和基礎建設、維持公眾福利的股票外(主要用于為未就業的原村民辦理社會保險和其他集體福利事業),它將集體資產量化的大部分股票都分配給村民,作為其基本生存和生活的保障。這時,公司的產權才真正明晰化了,公司股本結構也發生了變化,勞動群眾參與公司的投票和的利益緊密相關。

不過,仍然有三個問題值得我們進一步去關注:第一,經歷了股份制改造之后,是否仍然還有集體經濟存在?如果沒有集體經濟或資金注入的話,過渡階段的公共管理和公共服務如何進行?如何進行村莊改造的后續問題特別是舊村灣改造問題?在實際改造和管理過程中,不論是上級政府、村級組織還是普通村民,都對新時期集體經濟時代的好處記憶猶新。在改造后,他們念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否還能代表他們整體的利益?集體經濟是否還繼續存在?如果說,股改之前的股份制公司仍然能夠代表股民集體利益的話,那么,股份制改造后的公司就是純粹的企業,它不可能代表股份集體的利益,股民的利益只能以個體的形式表現出現。正因如此,在資產量化和再分配過程中,保留必要的公共管理和基礎建設、維持公眾福利的股票就顯得尤其重要。這也為下一步的社區管理、舊村灣改造、過渡管理等提供了先決條件。第二,股份制改造帶來了集體資產流失的危險。按規定,股權轉讓和交易應有兩個以上有資質的中介機構進行評估。而對村莊改造而言,股權轉讓一般不會經過專業機構的評估,溢價幅度是雙方談判的結果。如是,改造的資產究竟價值幾何?是否得到了真正體現?是否需要引入專業性的評估機構?如果引入專業性的評估機構,評估過程透明公開的話,是否又會打消外來公司或企業的積極性和主動性?也就是說,在城中村經濟改造過程中,仍然存在著一個公平與效益的問題,最終的結果就是要在這兩者之間尋找一個均衡點,既能夠讓改造過程有序順利進行,同時又能夠起到發展經濟和促進社會進步的雙重作用。這是一個兩難的選擇問題,仍然值得政府和研究機構對此探討出一條可行之路。第三,股份制改造也給社會治理帶來了不穩定因素。這主要表現在三個方面:一是在股份制改造過程中,出于穩定因素的考慮,原來的公司管理層特別是董事會一般都是由原村干部擔任或是由上級政府指定。經歷了一定時期之后,董事會屆滿,將重新舉行選舉。如果新董事會組成人員變化太大,原來的改制方案、成果可能被推倒重來,出現新的不穩定因素。二是未改造之前的村莊公司行使著村民委員會、社區和經濟組織的三重管理職責,在股份制改造后一般都下降為職能部門,不再承擔對老百姓的責任,原有各級組織也因集體經濟不存在而缺少抓手,削弱了基層組織和基層政權,而這些職責的履行則依賴于改造后的公司能否按協議和良心辦事,影響到人心穩定和社會安定。三是股份制改造過程同時也是一個集體資產分解為個體資產的過程,在這一過程中,享受權利的村民迅速致富,其他鄰近的村莊紛紛打算仿效,逼迫村委、街道辦等表態,態勢十分不穩定,可能會影響人心穩定和社會安定。此外,有些村莊改造后迅速兌現股權,原股民迅速轉向市場,在就業、投資等方面缺乏經驗,很可能產生新的社會矛盾。這些問題都需要上級政府在城中村綜合改造之前進行細致的規劃和預測,盡可能地把預防和疏通工作做在前面。

三、村莊土地:從集體所有到國家所有

從城中村地域的土地歸屬和性質來看,可以劃分為兩類:一類是辦理了國有土地使用證的土地,一類是尚未辦理國有土地使用證仍歸集體所有的土地。辦理了國有土地使用證的土地在城中村的改造中不存在著土地性質上的變更,因而,城中村改造過程中的土地性質的變更主要是指歸城中村集體所有但尚未辦理國有土地使用證的土地。這又可分為三類:第一類是宅基地,即村民居住地;第二類是進入社會化大生產和流通領域但尚未辦理國有土地使用證的土地,即主要用于第

二、三產業的用地;第三類是村莊公共用地,如學校、道路和公共基礎設施等占用的集體土地。毫無疑問,這三種類型的集體土地在城中村改造的過程中都會轉變其所屬性質,歸國家所有。然而,這三種類型的集體土地不會“一刀切”地轉歸國家所有。這里的關鍵問題是,在城中村的改造過程中,這三種類型的集體所有的土地如何轉變其性質。迄今為止,集體土地轉變其歸屬和性質的合法途徑只有一條,即集體土地經過土地征用轉變為國家所有。我國的土地征用制度是在20世紀50年代為了適應大規模的國家建設需要而建立起來的,它顯然不適用于城中村改造過程中土地性質的改變,但城中村改造的步伐不會因此而停止。現在的問題是,在沒有法律制度規定的前提下,如何對城中村的土地進行改造?

在城中村集體土地改造的過程中,廣東省廣州市無疑走在了全國的前列。他們對城中村集體所有土地實施的改造政策是,在農民建制轉為城市居民后,村集體所有的土地按《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定一次性轉為國有土地,其合法土地使用權人和用地功能性質不改變,對轉制后的土地使用權人核發國有土地使用證。按其規定來理解城中村土地改造的過程:(1)宅基地由政府核實合法使用權人后,直接發給國有土地使用證給個人。(2)進入社會化大生產和流通領域但尚未辦理國有土地使用證的土地按歷史用地辦理建設用地手續和土地登記手續,由政府核實合法使用權人后,直接發給國有土地使用證給改造后的股份制合作組織。如該土地進入市場或改變用途,發生擴、加、改建,則按規定補交國有土地使用權出讓金及有關稅費。(3)村莊公共用地一分為二。其中,原由村委會管理的學校轉由區教育主管部門管理,教育用地及校舍和教學設施設備,依照有關規定,不得挪作他用;公共道路、基礎設施等管理納入市政統一管理范圍,其規劃編制、實施管理的各項標準和控制指標按城市規劃標準執行。村莊已經開發和投資的公共用地如辦公設施等所占原集體用地轉歸國家所有,由政府核實合法使用權人后,直接發給國有土地使用證給改造后的股份合作制組織。

從已有的情況來看,土地性質變更是城中村改造中的最基礎內容,并且也是城中村改造能夠完成的關鍵。但是,它是建立在國家主動放棄土地權利的基礎上。并且,在這一改造過程中,它也蘊含著集體資產或國有資產流失的危險。對應著以上三種性質的土地,主要表現在三個方面:一是村民宅基地作為改制的零資產,其價值并不為零,在改造過程中將會變成有價資產,其增值只有改造建設完后才能體現出來。問題是,由于絕大多數股民已經不擁有股份,他們只能得到拆遷還建或貨幣補償的利益,整理出來的土地增值他們無法再享有,也無法主張他們的利益,他們還能享受將來溢價部分的價值嗎?二是沒有辦完國有建設用地手續的經營性集體用地,以后其利益代表方是誰?土地補償費、勞動力安置費付給誰?三是非經營性資產中的公用設施用地,是直接劃撥到相應的職能機構,還是要通過政府征用土地程序?如果是后者的話,其征地費用由誰來承擔?如果增值,其增值部分應該由誰享有?并且,誰享有分配的權利?享受多少?等等。另外,進入評估程序的土地資產價值與集體資產一樣,一般不會經過專業機構的評估,其最終定價仍然是雙方談判的結果。這公平或是合理或是科學嗎?

由此延伸出來的一個問題是,村民是否享有土地增值帶來的收益?從《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《民法通則》的內容及內在邏輯來看,無論是農民集體還是農民個體都不享有土地使用性質變更初始時的增值部分,而這一部分通過征地費用等形式轉移到了代表國家利益的政府身上。從改造過程援用的法律法規來看,資產量化和分配到個人整個過程雖然合乎法律程序,但從財產來源的角度看,這僅是過程的合法性,并沒有從來源上確定農民個體享有分配集體資產特別是土地資產的權利。如是,在城中村改造過程中,那些尚未辦理國有土地使用證的土地和宅基地在城市開發和土地資本運作過程中增值的部分,究竟由誰來享受就成為一個不得不關注的問題。從實際改造情況來看,農民個體已經無權享受,他們已經被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就極有可能由代表國家利益的政府和未來的房地產開發商共享了。在此,我們擔心的是,如果地產開發和預期的收益極其豐厚的話,就可能形成政府與開發商之間的共謀,這將會對私人財產權利造成潛在的威脅。

四、勞動群眾:從農民、村民到股民和市民

在城中村改造的過程中,農民群眾的身份必然要發生兩次根本性的變化:

其一,村民向股民轉變。由于村民職業的轉變,伴隨著城中村集體經濟組織的股份合作制改造,村民必然成為享有股份并參與公司決策的股東。由于村莊的城市化進程,村莊經濟結構由主要從事第一產業轉變為一般都從事第

二、三產業,村民也一般都在村屬公司和企業中任職,成為村莊企業的主人,參與村莊企業公司的生產,并直接從村屬公司那里獲得經濟收益作為其生存和發展的主要經濟來源。城中村改造后,村屬意義上的企業或公司實體由于地域的分割和原農民集體的解體,必然分化為由單個村民作為公司股東直接參與公司決策的股份合作制企業。村民作為農民集體的政治身份失去了村莊意義,異化為市場經濟大潮中的經濟人。作為公司的天然投資者,村民的稱謂是股民。由于村莊意義上的農民集體的解體,作為股民的村民的社會行為僅僅與其個人密切相關,它不再是公司的原子式個體,不必再受集體公共利益和結構性委托的約束。

其二,農民向市民轉變。由于戶籍制度的改革,村民由農業性質戶口轉變為城市居民戶口。戶籍制度不僅是一個農民居住地域的證明,更是其社會身份的證明。只要農村戶口的群眾,不論其走到哪里都脫不了農民身份的痕跡。在城鄉二元社會結構下,農民因其農業戶口不僅常常自我感覺低人一等,更主要的是,國家提供給城市市民諸多福利待遇和優惠政策無法惠及他們。即使他們“洗腳上岸”并在城市有一份令人羨慕的工作或收入,但他們的身份依然是農民,他們是“農民工”或者是“高級打工者”。他們不僅享受不到國家給予城市居民的公共福利和優惠政策,也不能夠參與本社區的公共事務和公益活動。他們仍然是城市生活的邊緣人。城中村的改造徹底改變這了一切,它不僅使原屬農民的勞動群眾正式成為城市的居民,與城里人一同選舉自己的當家人和管理者,他們成為社區自治的主人;而且,村民的思想觀念不斷更新,逐漸由過去的小農經濟思想向市場經濟意識轉變,村民的行為方式也開始由過去的封閉式、家庭式、地緣式向開放式、多樣化、現代性(法制化和制度化)等方向轉變。并且,隨著居民的城市化和城市文明社區的現代化建設,城中村在物質形態、社會形態、經濟形態和人的城市化等方面都將得到提升。城中村的農民群眾也開始邁上現代文明和生活的道路。

然而,問題仍然存在。在農民向股民轉變的過程中,股份制改造雖然打破了平均主義,但并沒有打破大鍋飯思想。原村民成為股東,但思想觀念沒有發生根本改變;對自己手上的股權并不珍惜,只關心每年分紅多少,而不關心公司的長遠發展;沒有工作崗位的股民對于有工作崗位的股民意見很大;對于公司管理層來說,壓力也很大,因為在股民頭腦中,手中的股份價值只能升不能降,否則就會來鬧事。這些問題制約著脫胎于鄉村企業的股份制公司的現代性轉型,還阻礙著股份制公司的資本運作和投資發展、經營層次和管理體制等。

五、四大改造的協調問題:政府主動和主導

城中村改造是一個綜合性的改革過程,以上四個轉變均是其中的一個方面。當然,這四個方面相互之間也不是絕然分離的,而是相互依存、相互制約的,任何一個方面的滯后或是不配套都將直接影響著城中村綜合改造的進程或成敗。這就要求我們在進行城中村改造的時候,應該在統籌兼顧、規劃先行原則的前提下,進行綜合性的、整體性的改革規劃,搞好管理體制、經濟和社會等方面改革方案和進程之間的協調工作。

在實際的改造過程中,也出現了

諸多問題,如上文提到的各種問題。應該說,這些問題的產生都有其根源,但是,現在已經不是追究原因的時候,而是到了解決具體實際問題的時候。這就要求我們,要從現實社會中找到解決這些問題的辦法或思路,或是尋找到一種可選擇的行為動力,運用實際力量來解決這些問題。綜觀這些問題的產生及發展,雖然有這樣的表現或那樣的態勢,但任何問題的解決最終都依賴于政府的力量和干預。這就給政府留下了很大的行為空間。這也是本文所要突出的主題。

我們的觀點是,在城中村改造過程中,各級政府應該把改造的主動權時刻抓在手里。這是因為,從現在城中村改造的進程來看,改造過程一般說來是分步推進,有序進行,但它存在著兩個難以克服的障礙:

一是把改造進程特別是經濟改造的主動權交給了村民集體。這是由村民自治的特性決定的。從現行的法律法規來看,賦予村民集體和村委會過多的自主決策權,他們不僅可以參與決定改造方案的制定、實施,還要參與到具體的改造過程之中。特別是經濟改造方案中,他們享有獨立自主的決策權。在這一點上,他們自行其是的結果往往是,將集體資產一分了之。雖然城中村改造的任務或目標可以完成,但留下的絕對是一個千瘡百孔的爛攤子,留給城市規劃和社區管理的絕對是一個一窮二白的沼澤地。如是,已經制定好的社區重建和城市規劃也就失去了經濟基礎,不得不退回到原始的出發點,不得不重新進行社區規劃和城市建設。這就要求我們在進行城中村改造時,既要深刻認識不同城中村的特點和問題,針對不同地區、不同類型城中村的具體情況,制定不同的改造目標和改造策略,分別采取全面改造或綜合整治等不同的改造方式,但是在任何時候,政府都不應該把城中村改造的規劃權和管理權放之任之,而是應該牢牢地抓在手里,以政府主導的改造方案或規劃為指導,對城中村進行改造。在這一方面,廣東省深圳特區的舊城改造工作做得非常好,而湖北省武漢市的改造進程則遭遇到了險灘,主要原因就在于區級政府失去了改造方案制定和規劃的主動權,到問題出現采取補救措施時已經悔之晚矣。

二是在改造過程中出現相互之間不配套的情況。這個問題與前一個問題密切相關,但主要表現在不同性質的改革方案之間。從城中村改造方案來看,既有城市規劃性質的,也有管理性的,還有經濟性質的、社會性質的。在這些改造方案中,必須執行的是城市規劃性質的改革方案,但整個改造方案的重心應該放在經濟改造方案上。這是因為,在城中村改造的各種性質的方案中,經濟性質方案的最大受益者是農民群眾,而法律也賦予了他們享受此項權利的權利,其他改造方案最終的最大受益者可能是政府,也可能是其他類型組織,但絕對不是農民群眾。因此,農民可以高度關注經濟改造方案,可以對其它改造方案漠不關心,但政府不能如此。作為政府,作為城市規劃和管理的主體,政府不僅應該尊重農民的自主權利,同時更應該考慮到城市規劃和城市公共利益,特別是城中村地域未來的規劃和發展問題。所以,在城中村改造過程中特別是經濟改造方案的制定和實施過程中,政府不應該聽之任之,不能因法律賦予農民自主決策權而不管,而是應該積極參與到城中村的各項改造方案制訂過程中,將公共利益和政府利益置于其中,為城中村地域今后的改造、規劃和發展奠定基礎。

具體地說,政府應該發揮主導和主動的作用,積極投入到城中村的改造過程中。一方面,政府不僅要對城中村的改造進行規劃,而且還要深入到城中村改造規劃的各個方面,充分發揮政府作為公共利益代表人的作用,站在城市發展和社區建設的角度,調控好城中村的規劃和改造過程。另一方面,政府必須站在城市發展和人民利益的角度,展現政府解決問題的能力,主動做好土地規劃、社區規劃、投資開發、企業發展特別是組織規劃(預防出現組織和權力真空),搞好農民生產和生活需要的基礎設施建設,先期搞好公共產品和公共服務(特別是日常生活需要的服務)的提供工作,做好社區安全保障工作,搞好農民的社會福利和保障工作,從解決后顧之憂的角度做好城中村改造的準備工作。