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摘要:對欠發達地區環境治理的制約因素進行分析，得出環境治理主體的缺失、政府職能的缺陷、資金投入低和環境治理成本高，共同約束欠發達地區的環境治理進展。針對欠發達地區環境治理中的財務難題制定適宜的應對策略，通過平衡和優化政府的財政支出、優化財政支出結構、建立污染稅費制度、抑制污染轉移和促進房產市場開發等策略，諸多因素共同應對財政缺陷導致的欠發達地區環境治理效果差問題，提高欠發達地區居民的生活水平。

關鍵詞:環境治理;欠發達地區;財務困境;財政政策;資金投入

前言

經濟欠發達的偏遠地區作為城市生態環境的支持力量，一直以來都是城市污染的接收方。工業化、城鎮化進程加快在東部、西部欠發達等地的環境問題尤為突出，欠發達地區環境的惡化不僅對數億的欠發達地區的農民健康造成威脅，還通過大氣和水污染等影響到城市人口的健康。切實關心欠發達地區農民的自身利益、保持欠發達地區環境的可持續發展和人們生活的和諧穩定，造福所有地區的共同發展，進入21世紀以來黨和人民政府對欠發達地區的環境治理問題十分重視，頒布大量的環境治理政策［1］，由于地域幅員遼闊對欠發達地區的環境治理問題從根部不能得到消除，需要切實加大對欠發達地區環境治理資金的投入，加強對欠發達地區環境的治理和保護。

1環境治理中欠發達地區財務困境分析

1．1欠發達地區環境治理的財務制約因素分析

要解決落后的欠發達地區環境治理中存在的財務困境問題，首先從制約財政的因素展開，對幾種不同的財務制約因素進行分析。

1．1．1環境治理主體的缺位

欠發達地區環境治理的主體通常為政府部門、企業單位和個人。通常環境治理的主體以政府部門為主體，企業單位和個人為輔助力量。國家對環境治理的主要手段以行政力量為控制措施的管制性環境政策，這種管制性的環境政策需要可以與之匹配的人員和資金配置，但對大多數的政府而言建立環境治理機構缺少大量的資金支持，且多數政府目前都在負債經營，因此多數處于偏遠地區的政府未設立環保治理機構。目前處于最低層的環境治理機構在縣級行政機關，很少或不存在環保治理部門、環保治理問題處理人員，對欠發達地區農業生活和生產環境的保護較少，各部門間的利益協調不善，出現問題通常是解決不了或互相推諉，對環境治理不能及時到位［2］;若企業單位成為環境治理的主體，在中國現行的市場經濟體制下，絕大多數企業是以利益為驅動，以追求利益最大化為目標，而對欠發達地區進行環境治理屬于社會公益支出，企業投資的資金不會全部收回，導致企業不會向無利可圖的社會公益項目投資;而個人對環保治理意識較差，且只關注眼前利益對未來的環境治理的動力和意識較低。環境治理主體的缺失是致使欠發達地區環境治理出現財務困境的關鍵難題。

1．1．2環境治理中政府存在的缺陷

在對欠發達地區環境治理中出現的財務困境政府應作為主要職能部門發揮其主導作用，但由于政府自身存在缺陷，在解決財務困境方面會出現低效的情況。

1．1．2．1追求短期利益

由于中國當前的國家體制仍然是自上而下的政績考核制度，這種考核制度一定程度上限制了政府官員的主觀工作能動性，只是追求在任期的短期利益，著重追求經濟增長數量的同時忽略了環境的治理。城市環境治理的結果有目共睹，屬于可視的政績，而對一些偏遠地區環境治理成本高［3］，財政支出壓力較大、政績效果體現不明顯，多數官員都會將環境治理的重點放在城市環境建設而不是欠發達的農村地區。

1．1．2．2約束機制不健全

其一在于政府部門在公共物品的供給領域屬于完全壟斷，沒有競爭壓力，即使生產效率低也不會對其壟斷地位造成威脅;其二政府部門的運行費用可以通過財政稅收進行補償，對政府部門的約束力較差，而且政府員工沒有工作壓力，工作效率較低;其三，其壟斷地位就導致民眾對其監督的作用被架空，大量的公共資源被浪費，多數欠發達地區處于財務窘困的狀態［4］。造成結果表明:政府財政短缺導致對偏遠地區的資金投入不足，且在政府部門消耗著大量的財務資源。

1．1．2．3政府決策受到相關利益影響

首先偏遠地區民眾的力量較低，不僅是環境治理問題，許多其它方面的問題也得不到很好的解決。主要是因為偏遠地區民眾處于弱勢地位，而政府總是以自身的利益為首要，總是為城市爭取較多的資金，對偏遠地區的資金投入較少;此外文化程度不高也成為欠發達地區環境治理出現財務困境的主要原因;其次政府與一些當地的利益集團在關鍵產業的盈利上達成一致，由于存在這種利益鏈，致使地方政府在進行關鍵決策時有所保留，有很大的幾率去維護那些對環境治理造成嚴重污染但可以為政府帶來巨大受益的企業。

1．1．3環境治理資金投入不足

當前從已經完成工業化進程的國家的環境治理經驗可以總結得出，對偏遠地區的環境治理主要是依靠國家財政資金投入和先進的環境治理經驗，從發達國家環境治理經驗可得出，當政府對偏遠地區財政資金的投入占GDP的百分之1至1.5時，對嚴重污染的環境治理基本實現可控狀態，環境治理效果明顯。而發達國家如美國和日本早在上世紀70年代在環境治理上的投資就達到了2%，因此要提高資金投入在環境治理方面。中國從全國整體環境治理投資能夠肯出，目前主要是以當地部門政府為主要負責人對環境治理和污染負責，企業和個人為輔助，中央政府的資金投入為主要資金來源［5］。政府在經濟發展的同時，欠發達地區的環境治理資金投入較低，雖然中國在環境治理方面的資金投入比重逐年在增加，但從總體上看資金投入比重仍不足1%，遠不及發達國家在上世紀的資金投入，一些落后欠發達地區的環境治理投資更是幾乎沒有，甚至呈現空白狀態。

1．1．4地域寬廣且環境治理成本較高

由于城市居民的居住地較集中，且生活習慣較衛生對環境造成的污染較低，政府部門在對城市的環境治理時通常會形成一條完整的規模經濟，利用較低的人力和物力資源即可構建一個良好的生活環境。而處于像農村等欠發達地區由于地域范圍廣且民眾居住距離較遠，對這種環境進行治理時，需要投入大量的物力、財力無法形成一條完整的產業經濟［6］;此外欠發達地區民眾容易造成生活垃圾和污水的隨意排放，環境治理的成本較高。

1．2欠發達地區環境治理財政政策扶持的必要性

1．2．1環境治理的公共性和外部性

欠發達地區的環境保護具有外部性的特點，其通常表示某種消費行為或生產活動在與其不同的消費行為或生產活動在市場價格的影響下不會出現一種直接的反應，外部性特點包括正外部和負外部兩種特點。通常意義來講外部經濟即為該社會主體帶來經濟利益的同時，對其它的社會團體也帶來經濟上的效益，但社會主體對其它團體帶來的經濟效益不會作用到主體自身為其帶來經濟效益，此時社會主體的受益會大于個人利益;欠發達地區環境保護的正外部特點表現為:生產制造企業通過不斷的改進生產工藝、購買環保處理裝備遵循政府開展的各種環境保護工程，提高對欠發達地區環境治理的水平［7］。負外部性即社會主體帶來的經濟活動對其它社會團體造成危害，而社會主體卻不必為該后果付出責任，此時存在社會主體成本高于個人成本。環境治理的外部不經濟性表現為:政府部門對排污企業在監管和懲罰的效果比企業排放污染物獲得的經濟受益高，說明這些排污的企業就可能不顧政府的懲罰，在經濟受益的驅動下繼續排放污染物，而由此造成的環境污染問題的后果只能是由居民自己承擔。任由此現象發生會對欠發達地區的環境治理造成更大的障礙。正外部體現為企業對環境治理作出巨大的投資但資金的投入得不到任何收益，長此以往企業對環境治理的資金投入會減少;負外部體現在政府對污染企業的監管力度和懲罰強度較差，企業對環境治理不用承擔責任，企業則會繼續以消費環境為代價進行生產，獲得更多的經濟收益。不管是正外部和負外部性經濟，企業為了提高企業效益都會減少在環境治理的資金投資、不加節制的排放污染物。政府部門需根據不同地區的發展需要制定相應的財政政策來降低邊際成本，提高社會效益。環境問題的治理屬于社會公共產品，每一個公民都應參與到環境治理中。保護社會生態環境不僅是政府職能的具體體現，也是減少環境污染，吸引企業進行環保投資的重要力量。合理利用財政支出，引導全社會共同參與治理環境問題。

1．2．2財政政策對欠發達地區環境治理的導向作用

偏遠的欠發達地區由于環境治理的基礎較薄弱，對其進行環境治理的難度較高，中國偏遠山區面積在664萬平方公里，占國家領土面積的69.16%，很大一部分的地區均為貧困山區，生態環境治理難度較高，由于缺乏合理的規劃和資金投入對環保問題工作的開展不利，此外由于欠發達地區的生產力水平低下、對環境治理的常識了解較低，大量的未經污染處理的廢物直接排放，使環境污染問題加重。另外環境治理資金投入較低。很長一段時間以來，政府通過“剪刀差”利用欠發達地區的不平衡發展為城市的健康發展積累大量的資金，這種不公平的發展形式最終導致了一種二元的結構經濟。國家大力倡導工業輔助農業。城市輔助鄉村的發展模式，對欠發達地區環境治理中資金的窘困問題進行調整，提高對環保治理資金的投放，總體結果表明城市的環境治理成果還是比較顯著。據有關數據表明，國家于2008年政府財政資金投資4490億元在中東西部的環境治理，其中大部分資金都使用在城市環境的治理中，對欠發達地區的環境治理的投資有待提高。

1．2．3欠發達地區農民對政府行為規范的影響

欠發達地區民眾對環保知識的了解較少，日常生活中無意識中會對環境造成一定的影響，政府部門應該對民眾的行為進行具體規范，明確那些行為會對環境造成污染，一些農民在進行勞務時為消滅棉鈴蟲，在噴灑大量的農藥為對環境采取對應的防護，對田地附近的農作物造成污染的同時為身體健康埋下隱患。隨處可見的家庭垃圾包括塑料等一些幾百年不會分解的塑料制品，家庭廢物的不及時處理，易造成有害生物的正常且污染居住地附近的水資源;過量的化肥除被植物吸收，多余的部分會隨著雨水沖刷進入居民飲用水中。由于欠發達地區居民對環保意識的缺乏和文化知識較少，很多的污染行為是可以避免的，針對該種現狀，必須增強政府對居民環境污染行為的教導、提高環境保護意識，減少同類污染行為的再次發生。一些居民自發組織的環境治理行為需要在政府的政策指引下進行，居民在以維護居住環境的最優化基礎上自發的進行環境保護，包括對家庭生活垃圾的處理、池塘和河水中的淤泥垃圾以及道路兩旁的垃圾進行清掃，居民以自己的主觀能動性進行環境治理，缺乏一種正確觀念的引導，對各種垃圾的分類處理無法做到各盡其用，政府可以投入資金設立一些分類回收垃圾設備以及設立經濟鼓勵措施，將居民的自發環境治理行為寫入制度條款，將其規范化、法制化。

2環境治理中欠發達地區財務困境解決策略

為創新在欠發達地區環境治理中存在的財務困境問題，其具體創新機制在于對國家的財政支出結構實施調整，擴大對偏遠欠發達地區環境處理財政轉移支付力度。

2．1平衡和優化政府的財政支出對落后欠發達地區的財政支出結構實施調整，增強對欠發達地區環境治理的資金投入。農村地區相較于城市來說，對環境治理的資金需求更為迫切。對落后的欠發達地區的環境治理是一個較大的系統工程，環保治理工作涉及到各個部門的方方面面，只有抓住關鍵問題從根本解決才能解決環境污染問題，當前政府針對欠發達地區環境治理的現狀應做到以下幾點:(1)完善經濟欠發達地區垃圾處理以及水利設施的構建:(2)大力推廣環境保護技術:(3)調整和優化經濟欠發達地區生產力的布局，使污染企業遠離居民居住地。從地域面積來講，落后不發達的農村地區的地域寬廣，對環境治理資金的需求就較多，因此環境治理資金的投入應較多劃分給落后的欠發達地區，讓農村地區享有更干凈的自然環境;從經濟發展角度而言，欠發達的區域在經濟狀況完全不能與城市相比，人民生活質量低、工業化程度發展也不高，政府有限的財政力量也用在當地的醫療、衛生等重要部門，用于環境治理的資金較少，因此，對環境治理資金的投放還要加強。政府財政支出的結構進行優化，對環保產業應該保持其以平穩較快的速度發展。無需多言環境的重要性，其為人們提供清新的空氣、干凈的水資源和生活必備的生存物質，是人們賴以生存的生活保障。環境的健康發展對經濟發展過程中造成的環境污染問題起到很好的緩解作用，對各區域環境問題的治理得到很好的推進，是區域經濟快速穩定發展的基石。因此，政府相關部門可將環境治理問題放在與醫療、教育相同的同等地位，著重關注環保治理問題。

2．2完善政府財政支出結構

調整國家的財政支出結構，提高國家對欠發達地區環境治理問題的專項資金。為解決國家對環境治理資金投入較低的現狀，其一是擴大各級地方政府的財權、提高各級地方政府對如增值稅、企業所得稅和中央地方共享稅的留存率，以此降低地方政府財政緊張的問題，根除政府的財政短缺問題，提高對欠發達地區環境治理資金投放。對于一些像車船稅等小稅種其分布范圍較廣、稅收體制老舊，創新和完善稅收征收體制，提高稅務征收人員的稅務征收技能，加強政府的稅務征收能力。其二是削弱地方政府的事權，轉變政府的職能，人們生活水平的提高讓人們享受到更加優厚的物質生活條件，生活在更加溫馨健康的環境。

2．3建立污染稅費制度且抑制污染轉移

各種污染源造成欠發達地區的環境治理難題，按照“誰污染、誰治理”的原則建立欠發達地區環境治理稅費制度，即以一定的標準向排污者征收一定費用，實現污染負責的外部性內部化，提高企業排污的成本，促使其向生態環保的企業轉型。監測和制定統一的稅率征收標準:對于由農藥、化肥用量過度造成的水資源污染，可對其進行征收化學品使用費，以法律制度來規范化學藥品的最大使用量，超出指定標準的則向其征收稅費;對于一些無法以個體形式進行控制的污染源，如生活廢水、固體垃圾等，可采取費用分攤的方式進行收費。就當前中央政府關于減輕農民負擔的政治背景下，對環境污染治理征收的稅費制定標準都在農民的承擔范圍之內。

2．4促進房產市場開發及提高居民收入

開發經濟欠發達地區的房地長市場，實現農民的有序展開，促進房產市場開發能夠實現欠發達地區土地的有償流轉，一般可將耕地分為耕地、宅基地和公共用地。在保證土地的使用性質合理的情況下，對耕地進行有效的開發。確保宅基地的土地所有權，是促進房產市場開發的重要手段。城市化進程速度的加快，導致大量人口都轉移到農村等地，農村宅基地逐漸成為房產開發的熱點，城市房地產是“大產權”，房產擁有者可對其隨意處置，包括將不動產轉變為動產，而經濟欠發達的農村地區則是“小產權”，“一地兩策”就限制了居民的收入。嚴格規劃公共用地的使用標準，及時清理公共用地情況，對違規的不合法的公共用地行為進行抵制，規范公共用地的分配制度。政府加強對農村危房的改造工作，對貧困的家庭進行住房補貼，對無房的家庭在首次建房時發放建房補貼，對危房家庭進行改建補貼。

3結論

分析了環境治理中欠發達地區財務困境，研究欠發達地區環境治理的制約因素，通過有效的方案解決欠發達地區環境治理中的財務難題，實現環境有效治理，提高欠發達地區居民收益。

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作者：雷蕾 單位：陜西廣播電視大學