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一、政府對生態環境進行治理的必要性

中國作為世界上發展最快的發展中國家，體量巨大，導致煤和油這兩種化石能源的燃燒強度都很大，僅2014年，我國的化石能源燃燒就高出歐洲3~4倍。雖然我國自2000年9月實施《中華人民共和國大氣防治法》，2013年9月《大氣污染防治行動計劃》（簡稱大氣十條），但自開始實施至今，它們使用次數均為零。隨著霧霾等極端重度污染天數的增加，環境問題越來越受到公眾的關注，環境保護也越來越普遍地被認為是現代政府必須履行的幾項最基本的職能之一。說：“法律的尊嚴在于執行。”而對于以上兩項法律至今仍以零次使用率占據著以往歷史舞臺的情況，可見，在環境治理這方面，政府應承擔的還有很多。世界銀行在1997年的世界發展報告中指出，每一個政府的核心的五項基本責任中就包括保護環境和自然資源。

決定環境保護成為政府一項最基本職能的根本原因在于環境保護具有最廣泛的公共意義。盡管政府的機構由社會的個體所組成，但它的公共性決定了政府的一般功能在于維護社會的公共利益，解決社會的公共問題。一方面，環境保護代表了每一個公民的切身利益；另一方面，環境保護不僅是在考慮當代人的利益，還是為后代人的生存權益所著想。在政府的各項職能中,很少會有像環境保護代表的利益這樣普遍。市場經濟制度是人類解決稀缺資源配置問題的最有效方式。在市場經濟條件下，使用稀缺資源需要付費，稀缺資源最終由誰來使用，取決于誰愿意支付最高的費用。因此，市場機制可以促進人們珍惜資源，使資源得到有效利用。但傳統經濟學已經證明，市場機制實現資源有效配置是有條件的。這些條件包括市場的完全競爭性、完善的產權制度以及完全信息、體現價值的市場價格體系等。現實中，這些條件很難完全具備。比如，許多環境和資源的市場根本就不存在，不能通過市場行為進行交易，也沒有價格。有些資源、環境的產權不可能明確界定，如大氣、公海、臭氧層等；有些資源的產權可以界定，但要維護產權需要很大的交易成本。另外，環境與資源價格的定價因素非常復雜，要綜合考慮各種因素，要做到合理體現其價值非常困難。

在這種情況下，市場“失靈”是難以避免的。它表現為企業對環境污染等外部性的漠視、企業追求自身利潤最大化導致“公地的悲劇”、公共產品的供給不足等。環境公共物品市場供給的另一個重要障礙就是環境公共物品所具有的非排他性和非競爭性，致使收費變得不可能或者在經濟上不劃算。因此，通過市場方式提供環境保護是很困難的：一是每個人都想讓別人生產公共物品，讓別人為公共物品的生產付費，自己不付費，因此總有人希望不付費而享受收益，做“免費搭車者”。由于這種“最多數人的公共事務是最少受人照顧的事物”，加上個體的理性行動最終將導致集體的非理性結果。因此，個人具有“搭便車”動機的直接結果就是：私人難以生產和供給公共物品，公共部門或政府必須承擔公共物品供給的責任。二是“外部性”問題。

就環境問題而言，最嚴重的市場失靈是外部性。市場無法有效克服環境保護中的外部性，尤其是負的外部性。因為市場主體在決定生產、消費和投資時常常只從自身的角度考慮面臨各種選擇的成本和收益，而對經濟過程中的環境因素考慮不足，往往導致資源浪費和環境污染。另一方面，環境改善者對環境進行修復的過程中，又得不到環境改善的全部收益，這種收益為全社會所共享，即環境污染成本和環境改善效益具有雙重外部性。因此，政府為保證私人提供公共物品的高效，應對公共物品的產權予以明晰。而產權作為一種強制性的制度安排，只能由政府來界定。如果沒有政府干預，企業會從自身利益考慮，不會主動采取防治措施，公共利益將得不到有效地保護。20世紀60年代末70年代初，世界上許多國家通過立法明確了環境保護是國家的一項基本職責。20世紀80年代以來，西方國家公共管理體制改革的經驗和進程也說明，環境保護已經成為當代政府最基本的職責之一。

二、政府在生態環境治理中的角色與責任

生態環境問題的不斷惡化，將各國政府推上了生態環境治理的前臺，并成為近年來政府職能轉變的一項重要任務。但世界各國對環境管理情況越來越不滿。2000年的一項蓋洛普民意測驗發現：受調查的60個國家中，有55個國家的大多數人認為他們的政府在環境方面做得不夠。必須承認的是，改革開放以來，我國經濟獲得了持續高速地增長，綜合國力與人民生活水平也有了很大提高。然而，不容忽視的是生態環境狀況卻在不斷惡化，并日益成為制約經濟發展與影響人民生活質量的重要因素。為了提高政府生態環境治理的效能，目前政府在生態環境治理中主要扮演什么樣的職能角色還有待于進行系統地分析和梳理。

1.政府是公共物品的重要提供者。為公眾和企業提供包括污水處理、廢物和垃圾的收集與處理，保證水體、空氣、生活環境的清潔優美，保證生態環境的安全等等，是任何現代國家公共服務的基本職能。這些公共服務，通常是私人不愿意提供或經營，或者私人很難獨自承擔的，于是由政府直接提供或經營。由于“公共部門所提供的許多服務基本上具有市場的特質”，這為特定公共物品的市場化提供了可能，因此這些公共服務也可委托給私人企業、社區和非盈利組織直接經營。但市場化是有限度的。因為并非所有公共物品都可以市場化。特別是管制性公共物品，比如憲法、法律和法規、重要的宏觀公共政策甚至是基于維護市場秩序而必須設定的質量標準、安全標準和必要的價格標準，這些公共物品的供給需要通過憑借公共權力而采取強制的方式才能加以供給。只有政府才擁有這種合法的公共權力，其他行為主體如果不是在政府委托授權的情況下是很難進行供給的。許多環境問題，或因價格不合理、或因產權無法界定顯示的市場缺陷，就必須由非市場的政府行為來進行干預。政府的干預主要是提供制度或激勵性的“制度安排”。因此，環境治理必須要有一個好的制度。環境能否得到保護，關鍵在于制度設計者的環境理念，以及在這種理念指導下的制度安排。雖然市場途徑為解決環境問題提供了一條比行政干預更為有效率的出路，但市場機制的有效發揮又必須依靠制度方面的正確引導。因此，政府在環境治理中的主導作用體現在環境政策上的宏觀調控。傳統粗放型的發展模式導致了現在嚴重的生態環境危機，以致嚴重阻礙了人類的生存與發展，人類必須走可持續發展的道路。可持續發展戰略的實施要求對現行的發展模式進行改革，對經濟結構進行調整，對社會利益進行再分配，所有這一切都極大地依賴政府為主導來進行，包括制定符合可持續發展的政策、規劃和計劃;重新審視和修改現行的立法、法規和政策，改革現行的各項制度和措施，使之符合可持續發展的精神等。環境政策、制度的有效實施，需要政府在微觀環境管理領域實施環境監督和環境糾紛的公正裁決。因此，政府環境管理部門要集中力量重點抓好宏觀控制、綜合決策、集中力量保證環境監督執法到位和公平，真正起到“掌舵”和“導航”的作用，從而動員起社會和民間的巨大熱情和力量來為保護環境。

2.政府是公眾與企業合作參與環境治理的倡導者。擴大公眾參與，倡導企業和公眾采取環境保護的自覺行動，倡導政府和企業在環境保護方面建立伙伴關系是當前環境保護方面的一個重要趨勢。目前，嚴峻的環境形勢表明，在環境管理和環境保護方面，在實行“國家干預”和“經濟刺激”的同時,公眾參與也具有重要的意義。公眾是環境污染的最終承受者。公眾和社會團體通過環境決策、環境信訪、環境訴訟等法律途徑參與環境管理監督，是政府行為的一種補充。公眾和社會團體的監督為政府提供了環境管理實踐狀況和環境問題狀況的信息。實際上增強了政府管理部門監測環境問題和監督環境管理的能力，因而是政府環境管理行為的有益補充。公眾通過政治參與、社會輿論和市場消費選擇對政府和企業的環境管理進行監督，一定程度上糾正和避免了政府失靈和市場失靈。建立、完善公眾參與機制能培養公眾環境意識，公眾環境意識的提高，反過來又促進公眾自覺參與環境管理。加強環境宣傳力度，提高環境宣傳的廣度和深度，保護和扶持各類環境保護社會團體和群眾組織，是實現公眾參與的社會基礎。政府要從資金上保證、技術上支持，正確引導社會團體和群眾組織開展環保活動。因此，政府部門不能僅局限于管理者這一角色，還要起到收集、綜合、信息和引導、扶持并發揮公眾參與的作用。企業仍然是環境污染的重要源頭，但是解決這個問題單靠政府憑借法律、行政和經濟手段是不夠的，還必須充分調動企業自身進行環境管理的積極性和主動性。

3.中央政府應成為環境管理地方化及區域合作的積極推行者。由于利益所在，中央政府很少主動將環境管理權力下放給地方政府。環境管理地方化通常是中央政府迫于削減政府人員及開支的壓力而不得不采取的措施。正因如此，環境管理地方化的通常做法是只將管理自然資源的責任轉移至地方政府，但并未賦予地方政府決策及分配預算的權力。也就是說，地方政府僅僅成了執行決策的機構，而并不具有地方責任。不可否認的是，在玻利維亞、菲律賓、印度某些州及其他地區采取的更為真正意義上的環境管理地方化，取得了很好的結果，使人們相信如果執行得好，環境管理地方化可以使環境決策既能為地方人民所接受，又能達到環境管理目標。因此,中央政府應積極推行環境管理的地方化,將環境管理權適當下放,讓地方政府不僅要承擔環保的責任,同時也具有相應的治理權。除了環境管理地方化之外,還應建立區域性公共機構來管理跨邊境的生態系統,負責協調河流流經的各個國家的河流開發活動。在國際領域,許多環境問題超越了國界,全球氣候變化、臭氧層空洞擴大、危險污染物跨國界轉移、物種多樣性喪失都危及人類共同的未來,迫切要求世界各國采取一致行動來進行治理。各國政府在管理好各自所屬區域的同時,還應加強國際間的合作,與其他國家的政府、國際環境組織一起共同管理好全人類的自然環境。

要更好地建設生態文明，實現美麗中國和“兩型”社會的治理目標，關鍵在于政府的合理有效地治理行為。政府合理有效治理環境的前提是政府必須在其環境治理正確定位。當前，一些地方政府在環境治理中出現的一些角色錯位的現象，就其根本原因還是在于體制的束縛，而社會力量不夠強大和環保認知觀念出現偏差則是地方政府角色錯位的催化劑。我們都要嚴肅地的對待并重視，通過完善體制、更新觀念和發育社會來推動地方政府在環境治理中的合理定位，從而最終建立成一種加大市場、社會以及公民個體的參與力度的“多中心”協作的模式，共同治理環境和建設生態文明。

作者：王策 單位：西北師范大學社會發展與公共管理學院