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【案例摘要】

2014年11月，重慶綠色志愿者聯合會就湖北省建始縣磺廠坪礦業有限責任公司違規傾倒工業廢水致使重慶巫山縣一級飲用水水源地千丈巖水庫出現大面積污染事件對其提起訴訟，要求停止侵害并恢復原狀。這是全國首例跨省環境公益訴訟案。

【關鍵詞】

千丈巖水庫；環境損害評估；跨界環境治理

基本案情概述

2014年8月13日，重慶市巫山縣廟宇鎮報告稱千丈巖水庫居民用水出現顏色異常。重慶市并湖北省環保部門通過聯合排查，確認千丈巖水庫水質變化是受到湖北省恩施自治州建始磺廠坪礦業有限公司磺廠坪硫鐵礦選礦廠（以下簡稱“磺廠坪硫鐵礦選礦廠”）污染所致。千丈巖水庫位于重慶市巫山縣、奉節縣和湖北省建始縣交界地帶，是巫山縣紅椿鄉、廟宇鎮、銅鼓鎮和奉節縣長安鄉的飲用水水源地。磺廠坪硫鐵礦選礦廠位于恩施自治州建始縣境內，該企業于2014年8月9日違法進行帶料試生產，將產生的含有浮選藥劑的約1390噸硫鐵礦尾礦漿直接排放至廠區周邊有溶洞漏斗發育的自然洼地，后經洼地泄漏至地下暗河，由人工引水隧洞流入千丈巖水庫，導致飲用水水源地水體污染。事件共造成區域內4個鄉鎮約5萬人飲水困難。千丈巖水庫突發環境事件發生后，湖北省恩施自治州建始縣委托環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心對本次事件作出了環境損害評估。評估認定了本次環境污染的污染物及其排放量，并給出了環境事件造成的直接經濟損失，但并未對土壤、地下水等的污染后果及修復費用作出評估。2014年11月13日，重慶綠色志愿者聯合會就磺廠坪硫鐵礦選礦廠水污染責任糾紛一案，向重慶市萬州區法院提起環境民事公益訴訟。訴訟請求中提出了由被告恢復原狀，并依法承擔直接、間接損失的訴訟請求。根據訴訟要求，需要對磺廠坪硫鐵礦選礦廠致重慶市巫山縣紅椿鄉千丈巖水庫污染的生態環境損害進行鑒定評估。2015年10月23日，該案在萬州區法院一審公開開庭審理并作出判決，判令被告立即停止對巫山縣千丈巖水庫飲用水水源的侵害，重新進行環境影響評價，未經批復和環境保護設施未經驗收，不得生產；被告在判決生效后180日內對位于湖北省建始縣業州鎮郭家淌國有高巖子林場選礦廠洼地土壤制定修復方案并進行生態修復；逾期不履行修復義務或修復不合格，由被告承擔修復費用991000元；被告在國家級媒體上賠禮道歉；被告支付鑒定費、律師費、為訴訟產生的其他合理費用共計32萬余元。

經驗啟示

構建完善的環境損害評估法律體系

隨著經濟社會的不斷發展，環境污染侵害公私權益的事件不斷發生，而依靠懲處環境污染行為并不能真正衡量并彌補由環境污染造成的損害，環境損害評估制度應運而生。而總體上來看，我國現階段關于環境損害評估制度的法律體系并不完善，相關立法中，在環境私益損害的評估與賠償方面仍有不足，而關于環境公益損害的相關內容則比較缺乏。我國并未在法律層面上強制要求污染者恢復受損的自然資源及生態環境，而僅要求了罰款或其他懲罰措施，因此無法保證受損的環境資源得到及時恢復，無法保障環境公益。我國雖然具有關于環境損害的上位法的規定，但缺少系統性的立法，大多數表現為原則性規定多、可執行性差，往往沒有具體的操作要求，因此應當增強具體可操作的實體法和程序法建設，完善環境損害治理法律體系。法律體系的不健全嚴重制約環境損害評估工作的開展。我國應當通過立法明確環境損害管理部門、評估機構、評估程序及資金來源。歐美發達國家在法律中對環境損害管理部門和評估機構做出了明確的規定。而目前我國環境資源管理采用分散式管理體制，職能分散在多個部門如國土、環保、水利、農業、海洋等中，十分不利于協調解決由環境污染導致的健康、財產和資源環境損害這一綜合性問題。指定環境損害管理部門能夠避免環境損害事件發生多頭管理或無人管理的狀況，使環境污染者難逃法律的制裁，私益受損者得到應有的賠償，保證自然環境能夠得到治理與恢復，并且管理權力的明確有利于環境保護的綜合協調與監督，可以降低環境損害事件的發生率。在評估機構方面，環境保護部環境規劃院于2010年在環境保護部的支持下成立環境風險與損害鑒定評估研究中心，各級政府部門、法院和公安機關在事件定級、損害賠償、污染修復和刑事案件立案及審判中均采信其損失鑒定評估意見。隨后，全國部分省市及部門先后設立了相應的試點評估機構。但由于目前資質管理依據不足，各評估機構資質參差不齊，嚴重損害司法鑒定意見的公信力和客觀性，民事審判執行工作亦受到妨礙。國家應在法律層面上指定環境損害評估機構，統一評估資質頒發標準，對評估機構的資質進行嚴格審查，從而確保評估質量，避免出現評估結果無效的現象，使評估結果具有高度的可信性及客觀性，能夠切實保障環境私益和公益損害具得到補償。在評估技術方面，我國尚未建立統一的環境損害評估技術體系和鑒定流程。環境損害評估的相關法律是編撰評估技術導則的重要基礎。在法律中明確規定環境損害評估技術標準，有利于準確界定并量化環境污染造成的損失，使得評估結果適用于當前的環境發展階段，同時使得該評估流程具有高度的執行力，有利于推進環境損害管理的發展。在資金保障方面，我國環境損害相關資金的來源保障尚未完善。資金是確保環境損害相關法規能夠切實實施的重要基礎，應當以法律明確規定資金的出處，保證資金的來源。環境損害對應的資金一般可以分為開展環境損害評估工作的費用和進行環境損害賠償或自然資源環境恢復的資金。充足的運作資金可以保證受到污染的環境得到及時、充分地治理與恢復。資金保障是環境損害得到切實賠償和自然環境得到完全恢復的重要基礎。我國應建立專門的法律法規，從資金來源到資金利用，從損害評估費用、損害賠償金額到環境損害恢復費用等各方面予以詳細的規定，逐步完善環境損害資金保障機制。我國應當結合本國社會、經濟、文化、環境發展的階段和特征，基于污染者付費原則，逐步完善環境損害評估體系，形成中國特色的環境損害責任制度，并結合環境形勢的變化和環境損害評估的實踐經驗不斷進行改進，始終保證與國情發展相符合。形成有效的環境損害評估方法環境保護部2011年頒布實施的《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環發[2011]60號）、《環境污染損害數額計算推薦方法（第Ⅰ版）》以及2014年更新的《環境污染損害數額計算推測方法（第Ⅱ版）》是我國目前開展環境損害鑒定評估與賠償的主要依據，并能夠有效支撐新《環境保護法》的實施?！董h境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》結合新《環境保護法》以及相關司法解釋，對環境損害做出了更準確的定義，明確了判定環境損害因果關系的原則，提出了因污染環境或破壞生態行為（包括突發環境事件）導致的人身、財產、生態環境損害和其他事務性費用的評估方法，重點闡釋了評估生態環境損害的步驟與方法。通過明確“生態環境損害”定義，體現了生態環境的直接、間接使用價值和非使用價值，一定程度地實現了對于環境整體價值的認定。在兩部環境損害鑒定評估推薦方法中均推薦使用的虛擬治理成本法是目前我國環境損害評估中較為常用的方法，即通過計算對環境污染的虛擬治理成本來估計環境退化價值。2014年12月30日，江蘇省高級人民法院對江蘇省泰州市環保聯合會訴常隆農化等6公司環境污染侵權賠償糾紛一案作出二審宣判，江蘇省高級人民法院根據虛擬治理成本法，最終判決常隆農化等六家企業賠付1.6億余元的環境修復費用，是我國環境公益訴訟迄今為止獲得的最高民事賠償。環境損害鑒定評估在我國屬于新興科學。環境損害鑒定評估推薦方法的編制是在學習了歐美國家的先進經驗基礎上，結合本國環境司法的需要以及我國的實際情況而完成的，推進了我國環境損害鑒定評估和賠償工作的開展。但推薦方法還需要通過各級環保監管部門與環境司法人員的實踐與應用，結合國家、社會的實際發展情況不斷進行完善和修訂。

建立地方政府間跨界合作解決跨界污染

本次關于湖北省磺廠坪硫鐵礦選礦廠污染重慶市千丈巖水庫事件所涉及的另外一個重要問題即環境污染出現跨界的問題。生態環境的整體性決定了環境污染并不受行政區劃的界限，當某一行政區內的污染突破行政區界時，污染事件則成為了跨界問題。各行政區地方政府屬于獨立利益主體，在面臨污染問題時，往往傾向于從自身利益出發，將難以界定的區域環境污染的治理成本轉嫁給他方，因而跨界環境治理意見難以協調一致，使事件的復雜程度大幅提升。這種只重視本地局部利益的行為往往會損害大區域上的環境整體利益，這也是目前跨界環境管理的極大障礙。我國的環境保護屬于地方環保部門對當地政府負責的屬地管理模式，因此地方政府對環保的認識和政策決定著當地環保工作的開展。要實現環境問題的跨區域管理，就必須建立地方政府間的跨區域合作，克服地方保護主義，打破行政區劃的束縛，強化“利益共同體”的概念，形成協作共治，在跨區域的整體利益觀念下，共同推進跨界環境管理工作的發展。法律是真正實現跨區域整體環境管理的關鍵。新《環境保護法》第二十條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決”。這一規定的執行模式主要為中央政府（即上級人民政府）主導下的地方政府合作管理的協調模式，由中央制定決策后直接頒布實施，強制要求各地方政府遵照執行。在整體的環境管理行為中，這些決策會極大地影響各地政府的利益，在這樣一種強制性的行政命令方式下難免會導致由地方利益驅動的陽奉陰違，難以達到理想的治理效果。因此，應當在法律中明確規范決策行為，保證決策有適當的民主程序，使決策符合大多數人的利益，這樣的決策才具有一定的可執行性。除決策外，法律同樣應該完善各級監督機制以及補償機制。在監督機制中，要實現政府內部監督和外部的權力制衡機制與公民權利的監督相結合。在補償機制中，可以使所有利益相關地區進行自愿、平等協商，以保證補償機制的公平。我國目前已經形成的環保法律體系中針對跨界環境問題的法律法規仍不完善?？梢酝ㄟ^制定專門的區域環境管理的法律法規，對區域環境管理從法律層面進行規范，從跨界環境管理的決策、監督到補償進行細致明確的規定，以保證區域環境管理的有效性和執行力。

主要參考文獻

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[5]環境保護部環境應急指揮領導小組辦公室.突發環境事件典型案例選編（第一輯）[M].北京:中國環境科學出版社,2011

作者：關鑫 王樹堂 郭昕 王金生 單位：北京師范大學水科學研究院 環境保護部環境保護對外合作中心