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[摘要]

土地流轉能充分利用土地資源，促進土地規模化經營，提高土地利用率。但是，后發地區農村發展經濟基礎較為薄弱，國情、法律制度、管理政策等方面的障礙，導致諸如農村土地流轉相關法律法規不完善、缺乏制度約束和依法監管等問題，容易造成后發地區土地流轉失范、隨意等現象。須以依法維護農民的合法權益為中心任務，健全土地流轉法律法規，完善土地確權登記、監管制度，加強土地流轉的司法保護，確保后發地區農村土地流轉有利于可持續發展。

[關鍵詞]

后發地區；土地流轉；確權登記；土地監管

后發地區農村發展經濟基礎較為薄弱，在市場經濟條件下其土地流轉現狀堪憂，急需完善后發地區農村集體土地流轉的相關機制，解決土地流轉過程中出現的種種問題，合理配置農村集體土地資源，提高土地利用率，實現農村集體土地流轉的可持續性發展。

一、后發地區農村土地流轉的現狀

后發地區農村集體用地流轉形式以出租為主，即集體土地所有者或使用者收取一定的費用將土地使用權出租給第三人使用。集體土地流轉主體包括村集體經濟組織土地所有者、村民委員會、村民小組，以及鄉鎮、村集體企業和個人等土地使用者；土地使用權受讓方或承租方包括集體經濟組織內部成員、其他經濟組織和其他社會成員如民營企業、個體工商戶等等[1]。此外，流轉的形式還有個別群眾私下進行的土地轉讓，甚至以轉讓房產連帶轉讓土地使用權的形式進行非法的土地流轉，如貴陽、南寧等市城中村的部分農民將個人宅基地建好房子后轉讓，但未到土地管理部門登記備案。流轉形式還有作價入股、聯營聯建等流轉形式，即以集體建設用地使用權作價出資或入股、聯營形式興辦企業等，流轉的地址位置大部分為城郊結合部及縣城、鄉鎮所在地或集鎮地。一般情況下，經濟發達、城鎮化水平越高的縣、區、鎮，其集體土地流轉越活躍；而經濟較落后的地區，集體土地流轉則比較少見。從貴陽、南寧等市來看，集體土地流轉多的大多發生在城鄉結合部和鄉鎮周邊，且經濟發展較快的地方農村集體土地流轉量越多。如經濟發展較快、商品經濟意識較強的南寧市賓陽縣，集體土地流轉較多，流轉后主要用作工業用地和住宅用地。總體而言，土地流轉充分利用土地資源，對實現農業規模化經濟意義重大，極大地促進了土地規模化經營，推動了地方農業產業化發展，提高了土地利用率。但是，后發地區農村集體土地流轉實踐過程中，也存在著需要正視的問題。如相當部分屬私下流轉，一般不到國土部門申報，甚至有部分是非法占用農村農用地搞非農建設，當地政府并未對農村集體土地流轉進行規范管理。

二、后發地區農村集體土地流轉存在的問題

盡管后發地區集體土地流轉的規模日趨增大，但從當前集體土地流轉的實際情況看，存在的問題也不少。究其原因，不外乎國情、法律制度、管理政策等方面的障礙影響著流轉的整個過程。中國在集體土地所有制下土地權利主體多元化，土地所有權、使用權、管理權分屬農村集體組織、農民、政府三方主體[2]；同時，因城鄉一體化進程加快，土地快速增值形成利益驅動。在政績考核的背景下，村集體、鄉鎮或上級政府不遺余力地推動農村土地的流轉，改變了土地原有用途。然而，農村土地流轉相關法律法規不完善，土地流轉缺乏法律支持、缺乏制度約束以及缺乏依法監管，容易造成后發地區土地流轉失范、隨意等現象，現狀不容樂觀。

（一）缺乏法律支持目前中國農村土地流轉法律制度還很不完善，統一的農村土地流轉法律制度尚未專門立法，現行法律對農村集體土地所有權有所限制，使得農村集體土地所有權并不具備法律意義上的物權，其土地產權不完整。目前，涉及農村土地流轉的法律制度主要有《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》和相關法規、規章如農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等，還包括地方性法規政策、黨的代表大會報告、中央一號文件等政策性文件[3]，側重規范耕地（農用地）的流轉，卻未規制農村宅基地、建設用地等的流轉，致使后發地區集體建設用地與宅基地的流轉無法可依。正因缺乏明確統一的法律支持，農村集體土地產權不完整，導致流轉雙方權利義務不清，土地流轉主體法律地位不明確、不合規，流轉中的土地產權缺乏有效保障，交易不安全，土地流轉糾紛時有發生。

（二）缺乏制度約束按照現行法律，農村集體土地使用權的流轉是受限制和禁止的，有相應的行政主管部門對流轉行為進行監管。但現實中，因土地流轉法律制度的不完善，相關管理部門對土地流轉的監管就難以有制度上的有效約束。例如，后發地區有相當多的農村集體土地流轉沒有到土地管理部門辦理登記手續，以逃避土地管理部門的監管；或雖然辦理了土地流轉登記，但是土地流轉的轉讓費用超低，以規避土地流轉交易稅費，或者一些農業企業、承包大戶在其資金短缺或經營項目的收益沒有達到預期時不兌現其租金承諾或要求降低租金，嚴重損害農戶利益，農民收益沒有制度保障；或罔顧集體利益，私自建房屋出租，私下收取租金，獨占集體土地收益。這些自發、無序的土地流轉，由于缺乏制度約束，加上無足夠的人力物力，土地和規劃、建設部門難以對集體土地使用權流轉進行有效管理，使得本屬于農村集體組織及農民的土地流轉收益乃至國家土地稅費無法得到制度上的有效保障，大大削弱政府調控土地市場的能力，建設用地供應總量未能得到合理調控，土地利用的總體規劃和城市規劃亦無法順利實施，造成后發地區土地流轉混亂，土地市場秩序失控，違法使用占用土地行為增加。

（三）缺乏依法監管法律制度的不健全導致后發地區農村集體土地流轉缺乏制度約束，脫離了政府的監管，有些地方甚至違背依法、自愿、有償原則進行土地流轉。由于缺乏監管，農村集體土地私下流轉、私下交易、沒有到土地管理部門辦理登記手續占較大比例，流轉往往是自發的、隱形的，甚至存在集體農用土地非法流轉的現象。非法流轉缺乏監管最突出的是越過耕地保護紅線。部分集體經濟組織或者個人未經批準隨意占用耕地出租、轉讓后，有些承租方或者受讓人并沒有向種糧等農業方向發展，而是改變土地用途，用于非農建設，或種養經濟作物，或發展涉農觀光旅游，或設廠經營，或高價轉租從中獲利。甚至使土地處于事實上的撂荒狀態，這類土地流轉不僅交易行為不規范，而且屬于違法行為。同時，無論短期租用或者長期轉讓流轉土地，業主在使用土地時都要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，并對土地進行整理，打亂原有農戶承包土地的界線，使原農用土地還耕困難。土地流轉缺乏監管另一突出表現是，某些地方土地流轉協議不規范，多數土地流轉是以村委為單位造具花名冊，農戶在花名冊上簽字表示同意轉讓；或者是即使簽署了書面流轉合同，但合同內容不規范，多數是按照受讓方的意圖形成，對土地流轉期限、租金或者利潤分配、違約責任等條款用詞含糊，且很多未到當地土地承包管理部門備案，致使土地流轉風險監管機制缺失。這些在后發地區農村土地流轉實踐中暴露出的種種問題，影響了土地流轉的健康有序可持續發展，容易引發土地糾紛，急需完善土地流轉機制。

三、完善后發地區農村土地流轉機制的建議

針對種種存在的問題，當務之急是以依法維護農民的合法權益為中心任務，認真宣傳貫徹農村土地流轉有關法律法規和政策規定，堅持依法、自愿、有償等原則，將農村土地確權、流轉登記等納入不動產確權、登記范疇，讓后發地區農村土地流轉依法、自愿、有償，守住耕地紅線，確保土地流轉有利于可持續發展。

（一）完善土地流轉法律體系，為后發地區農村土地流轉提供法律支持目前由于農村土地流轉相關法律法規不完善，土地流轉缺乏法律支持、缺乏制度約束，以及缺乏依法監管，在一定程度上制約著后發地區土地流轉的規模和效益。因此，有必要健全農村土地流轉法律制度，規范整合土地流轉法律制度，把散見于《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》和一些行政法規、地方性法規、規章及政策性文件等有關農村土地流轉的法律法規規定，統一整合在《農村土地流轉法》中，綜合考慮耕地（農用地）流轉、宅基地流轉、建設用地流轉及其他農村土地流轉，明確規定土地流轉中農民的法律地位，明確規定農村土地流轉條件、程序，規定農民有權流轉生活領域里的宅基地使用權和生產領域里的經營性建設用地使用權。將農村土地確權、流轉登記等納入不動產確權、登記范疇，擬定規范化的土地流轉合同，完善受讓方農業經營能力審查的標準和運作方式。明確土地流轉雙方權利義務、流轉收益分配標準，以及責任分擔等條款，確立土地流轉監管和服務制度。由此鼓勵支持農民依法合規進行土地流轉，開拓后發地區的農業發展、農村建設等資金籌措渠道，以確保土地流轉有利于土地規模化經營。同時，在土地流轉法律體系完善的基礎上，完善農村戶籍、就業、教育、醫療、養老等農村社會保障制度[4]，為土地流轉后的農民安居樂業提供長效保障，確保農村土地流轉有利于可持續發展。

（二）完善土地確權登記、監管制度，為后發地區土地流轉提供制度保障因中國土地權利主體多元化，農村集體土地所有權、使用權、管理權分屬不同權利主體。為使土地流轉有序循法，需明確土地使用權權屬及土地管理法治化。1.完善土地使用權確權登記制度農村土地承包經營權以及農村集體建設用地使用權的權屬需要明確，尤其是農村土地承包經營權的確權登記是落實農村土地流轉、抵押、擔保的關鍵因素，也是農村土地合法流轉的基礎要素，因此，要做好、完善農村土地確權登記制度。目前，農村各地已經在開展這項工作，如廣西南寧市，至2014年，全市以整鎮推進為中心的確權工作涉及的行政村有170多個，涉及家庭農戶400多戶，農村土地承包經營權確權登記頒證工作基本完成，為南寧市農業生產要素合法有序流動提供了制度保障，確保了農民在土地流轉中的主體地位，使農民在土地流轉中享有充分的話語權，確保耕地紅線不被突破，有效地分享到土地流轉收益。2.監管土地流轉合同的簽訂與履行各地村民委員會、鄉鎮政府及相關部門須明晰各自的管理職責，規范流轉操作程序，制定并監管標準化土地流轉合同的簽訂和履行，實行土地流轉事前公示、事中事后監管制度，具體做法如下。其一，在農村土地流轉合同簽訂前，縣、鄉、村土地管理部門需確定專業人士對農村土地流轉合同的內容進行審查和指導，提高合同的規范性和合法性；核查受讓方的農業經營能力、資信情況、履行能力，防范土地流轉履約不能、合同詐騙的風險。其二，完善農村土地流轉風險保障制度。土地流轉合同簽訂時，經營業主每年要向流轉服務機構交納一定數量的風險保證金，以防范業主因經營困難等原因無法兌現合同條款無法兌現租金或者流轉金而引發糾紛。其三，加強農村土地流轉合同的監管。土地流轉合同簽訂后，縣、鄉土地管理部門接受登記備案，妥善管理好流轉合同備份檔案，進行入網登記，提高合同的安全性與公開性，嚴厲查處所有損害農民土地權益的違法行為。

（三）加強土地流轉的司法保護，為土地流轉提供法律監管土地流轉合同作為法律地位平等的雙方自愿簽署的一份協議，在合同雙方出現糾紛時，仍然適用民事權利救濟機制，如目前頒布施行的《土地承包經營糾紛調解仲裁法》已經在全國各地紛紛貫徹落實，把仲裁工作經費納入地方財政預算，逐步建立農村土地承包仲裁委員會或者農村土地承包糾紛仲裁庭。同時，農村土地流轉有其自身的特殊性，司法介入有相當的難度。因特定的體制政策、社會背景原因，以及具體的制度機制等因素，中國當前各地土地流轉政策彈性比較大，許多法院因對土地流轉的政策標準難以把握；加上土地流轉糾紛涉及人員眾多，現實因素與歷史遺留問題交織，司法調處機制難以介入。從當前各地人民法院辦理的相關案件看，后發地區農村土地流轉司法保護渠道不暢通，法院一般不予受理土地流轉糾紛[5]。所以，土地流轉糾紛中，除了其協商、調解、信訪、仲裁等多途徑糾紛調處機制有必要加以完善、健全外，司法介入機制更需要加強。后發地區農村土地流轉中的很多問題，涉及國家法律的實施，因此土地流轉的司法保護應當盡可能堅持土地流轉合法有序、注重協調和解等原則，各地受理案件的人民法院在動用司法介入機制處理土地流轉糾紛時，需在考量各方利益均衡的基礎上嚴格執法，確保妥善處理，真正解決糾紛化解矛盾，實現法律效果與社會效果有機統一，確保農村土地流轉有利于可持續發展。

總之，針對后發地區農村土地流轉存在的現實問題，須以依法維護農民的合法權益為中心任務，認真宣傳貫徹農村土地流轉有關法律法規和政策規定，健全土地流轉法律法規，堅持依法、自愿、有償、有序、規范流轉原則，將農村土地確權、流轉登記等納入不動產確權、登記范疇，加強土地流轉的司法保護，讓農村土地流轉公開、公正、公平，守住耕地紅線，確保后發地區農村土地流轉的可持續發展。

[參考文獻]

[1]王佑輝.集體建設用地流轉制度體系研究[D].武漢：華中農業大學，2009：113.

[2]侯建軍.土地流轉中農民權益的司法保護[N].學習時報，2014-12-15.

[3]孫翱翔，劉遠風.當前農村土地流轉熱的理性思考[J].農業現代化研究，2014，（1）：43.

[4]吳彤.論農村土地流轉對農業經營方式的影響[D].西安：西北大學，2011：145.

[5]侯建軍.土地流轉中農民權益的司法保護[N].學習時報，2014-12-15.

[6]梁文捷.農村集體土地流轉特征與對策[J].南寧職業技術學院學報，2015，（6）：94-96.

作者：蔡德仿 梁文捷 單位：南寧職業技術學院 商學院 南寧職業技術學院 科技處