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在當今中國，農村集體土地征收拆遷是現代化、城市化發展強大的助推力，也是取消農業稅以來農村沖突的最主要原因。在迅速發展著的桂林，大規模用地保障需要毋容置疑，但在補償安置、程序規范、社會保障、權利救濟等方面產生難題。破解、舒緩這些難題涉及廣泛復雜，從制度視角來審視，主要是完善法律制度以明方向，創新補償安置機制以求實效，重視程序規范透明以促和諧，健全社會保障以穩根本，構建救濟體系以疏淤堵。集體土地征收拆遷是國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序將農民集體所有的土地轉變為國有土地，將其上房屋拆遷并依法給予被征收拆遷單位和個人一定補償的行為。20世紀90年代以來，隨著工業化、城市化的快速推進，農村集體土地征地及其上房屋拆遷如洶涌潮水勢不可擋大規模展開，在強力助推現代化進程的同時，它也成為農村沖突的主要原因，成為令人矚目的理論焦點和社會熱點問題。發展中的桂林市同樣面臨大規模的保障用地需求，面臨集體土地征收拆遷的復雜艱巨任務。本文通過對桂林市農村集體土地征收拆遷情況的調查研究，提出桂林市破解征地拆遷難題的制度建議和思考。

一、桂林市農村集體土地征收拆遷面臨的主要問題

隨著桂林工業化、城市化進程加速，集體土地征收拆遷的規模需求日益迫切，另一方面，土地價格的上漲、農民生活水平的提高，法律意識和權利意識的增強，以及相關法律法規的缺陷等，使得集體土地征收拆遷難題凸顯。

1、補償、安置不足是困擾

桂林市集體土地征收拆遷的焦點問題征地及拆遷工作順利推進的一個關鍵是被征地拆遷農民得到合理妥善的補償安置。桂林市征收集體土地補償安置主要采用貨幣補償，結合留地安置。貨幣補償的具體依據是《桂林市人民政府關于公布新一輪征地統一年產值標準的通知》（市政〔2013〕15號），[1]該通知將桂林市轄區劃分為大河西、大河東、桂海、甲山、穿山南、朝陽、二塘、雁山等八個區域，分別規定了相應的分區域補償標準。2015年，桂林市征地統一年產值標準進行了調整，市區征地補償標準最高158994元/畝（疊彩、七星部分區在當今中國，農村集體土地征收拆遷是現代化、城市化發展強大的助推力，也是取消農業稅以來農村沖突的最主要原因。在迅速發展著的桂林，大規模用地保障需要毋容置疑，但在補償安置、程序規范、社會保障、權利救濟等方面產生難題。破解、舒緩這些難題涉及廣泛復雜，從制度視角來審視，主要是完善法律制度以明方向，創新補償安置機制以求實效，重視程序規范透明以促和諧，健全社會保障以穩根本，構建救濟體系以疏淤堵。文丨谷昀凌丁萍桂林市農村集體土地征收拆遷難題及對策研究域）；最低47620元/畝（雁山部分區域）。縣（區）最高為59430元/畝（臨桂區臨桂鎮）；最低為28000元/畝（全州縣東山鄉）。[2]新的征地統一年產值標準和補償標準雖然較以前有所提高，但仍然遠低于被征地農民對土地被征收后生活保障的預期。2012年以來，桂林市發生的影響較大的農地征收拆遷群體事件，補償、安置是引發事件的主要導火索。關于集體土地地上房屋拆遷及其他附著物補償，實踐中，“房屋拆遷按建筑重置成本補償”，參照當地同地段市場價格。青苗和地上附著物補償主要根據《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》和各縣、自治縣、區人民政府制訂的相關規定執行。由于相關規定不統一、具體、明晰，易造成補償不公、補償隨意等問題。

2、土地征收拆遷過程不規范，部分農民對政府有不信任感，增加了征收難度

土地征收具有法定性，征收目的須是國家“為了公共利益的需要”，征收過程須“依法進行”。但是通過我們的調查，征地拆遷存在借“公共利益”之名行非公共利益目的征收之實的現象，此外也存在征收未嚴格依法定程序規范進行的現象。依據《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規的規定，征地獲批前應征地預公告；進行調查結果確認；擬定補償安置方案；聽證告知書，對于被征地集體和農民提出聽證要求的組織聽證。征地獲批后，征地批準文件公告；召開村干部、代表、村民大會協商征地補償事宜；進行征地補償登記，簽訂征地協議；支付征地補償費用；交付使用等等。根據我們的調查、座談，不嚴格遵守以上程序的征收行為比較普遍。比如《土地管理法》第48條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”可是從我們的調查結果來看，被調查的農民對“政府部門在征地過程中是否聽取了你們的意見”，選擇“是”的占30.5%，選擇“否”的占69.5%。再比如征地本應依法進行，但實踐中不少項目卻處于“依法征地的形式，協議征地的實質”狀態，附加協議的隨意性和不規范性，一方面使農民的要求沒有限制，另一方面也弱化了政府部門和工作人員依法征地的意識，法律法規權威落空，也增加了雙方相互的不信任感。

3、社會保障不力，農民被征地拆遷的后顧之憂難以解除

根據《國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見的通知》《廣西壯族自治區人民政府辦公廳轉發自治區勞動和社會保障廳等部門關于廣西壯族自治區被征地農民社會保障試行辦法的通知》等相關文件精神，桂林市政府先后制定下發了《桂林市被征地農民培訓就業和社會保障暫行辦法》《桂林市城市規劃區內被征地農民參加養老保險實施辦法》等文件，對被征地農民的培訓就業、養老保障、醫療保障、最低生活保障等方面問題進行了規定。如規定被征地農民養老保障對象為土地被依法征用后家庭人均剩余耕地面積不足0.3畝的農民，被征地農民養老保障資金由個人、集體、政府共同出資籌集，三方出資比例，個人和集體部分不高于70%，政府部分不低于30%。參加被征地農民養老保障并按規定履行繳費義務的人員男年滿60周歲、女年滿55周歲且繳費年限累計滿十五年的，可申請辦理領取基本養老金手續，按月享受養老保障待遇。從目前了解的情況看，在征地補償標準仍然偏低、被征地農民就業困難、生活支出增大，且無有力的集體經濟支撐的情況下，養老保險繳費無論對集體還是個人都是一個不小的負擔。加之失地養老保險繳費標注較高，領取待遇標準中等，因此對失地農民吸引力不強。在失地農民就業保障方面，失地農民特別是45周歲以上的農民，文化程度普遍不高，勞動技能偏低，政府關于就業安置、技能培訓的一些措施，由于相關部門聯動不足，培訓內容零散等原因，效果不盡如人意。在我們收回的關于被征地農民社會保障的調查問卷中，關于“土地被征收后的保障措施”項目，回答“提供就業安置”、“提供技能培訓”、“提供了小額優惠貸款”等選項的比例分別為30%、20%、5%。在“土地被征收后主要的職業”中，選擇“不固定，打零工”的達75%，這表明被征地農民職業轉換或轉型困難，收入多不穩定。

4、爭議解決渠道不暢，矛盾沖突得不到很好疏通和化解

根據我們的調查，在土地征收過程中出現矛盾、糾紛或沖突，認為自身利益受到損害的情況下，90％的受訪農民愿采取一定的維權行為。其中選擇“上訪”的占85%，說明在桂林市土地征收拆遷爭議中，上訪是農民主要的維權方式。但對于上訪的結果，45%的受訪農民選擇“問題沒解決”，35%選擇“得到答復”、30%選擇“問題得到解決”，20%選擇“其他”，說明上訪的實效性不高。對“采取打官司方式的結果”，70%選取的是“調解結案”，我們給律師和法院相關人員發放的調查問卷中，關于“土地征收訴訟案件的、審理是否受到政府或相關部門的干涉或影響”，回答“大多數是”占35%，回答“少數是”占15%，兩者相加為50%，說明在土地征收訴訟這樣一種終極權力救濟方式中，公正性難以得到應有的保證。

二、桂林市農村集體土地征收拆遷難題的原因分析

1、國家集體土地征收拆遷法律制度存在缺陷，其背景下地方集體土地征收拆遷困難重重

在征收機制上，《土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”這決定了國家對建設用地一級市場的壟斷地位，由此導致集體土地征收補償價格和其轉化成經營性建設用地的出讓價格形成巨大反差，令被征地農民不平衡而對補償不滿，進而抗拒征收；在補償標準上，《土地管理法》等法律規定以年產值等土地過去的收益來進行測算，沒有考慮到物價上漲、貨幣貶值、生活水平提高等動態因素，將被征地農民置于經濟發展軌道之外；在補償條件上，國家立法規定了征收集體土地、房屋的“公共利益”目的要求，規定要“適當補償”，但卻無相應的配套法律法規或細則來細化它，法律的落實大打折扣，給具體的征收拆遷行為留下濫權的空間。

2、桂林市征收拆遷規范性文件的完整性、科學性不足，影響了征收拆遷的有序進行

桂林市在農村集體土地征收方面出臺了一些規范性文件，但總體來看，不夠健全和完善。例如關于補償，《桂林市人民政府關于公布新一輪征地統一年產值標準的通知》規定了統一年產值和征地補償標準，但征收的實際補償基本都超過它，統一年產值不是標準而成為了底線。《通知》要求實行同樣的年產值標準，與土地法按照土地用途補償的規定沖突，實踐中有質疑其合法性的聲音；如按統一年產值標準難以區分土地補償費和安置補助費的具體數額，征地時村組及村民往往要求將兩項費用分開計算（一般情況下，土地補償留存村集體，安置補助費補償土地承包人），這也讓補償變得繁瑣；關于農地上房屋拆遷及補償，目前尚缺乏全市統一、專門的指導性文件；關于被征地農民的社會保障，桂林市的《通知》關于就業安置、技能培訓、創業扶持、保障資金的籌集等方面都還比較籠統，缺乏細化和配套規定，影響了被征地農民社會保障的實效和應有作用的發揮。

3、征收權實施和財產權保護失衡，易導致征收當事人雙方情感上的對立和不信任

財政分權改革之后，地方政府實際擔當著行政主體和經濟主體雙重角色，追求經濟增長的政績觀在很多官員的執政理念里仍然占據主導地位。通過調查發現，在一些地方，建設項目的速度、項目所需征地的推進力度甚至與領導職務的升遷、重用掛鉤，這種情況下，濫用征收權、隨意簡化征收程序、以“最快進度、最低成本”征收土地成為目標，被征地農民作為土地權利主體應享有的法定權利受到忽視、輕視甚至無視，這種現象和行為不僅損害了被征地農民應有知情權、參與權，也會損害政府及政府工作人員在百姓心中的形象和權威，降低百姓對政府的信賴和支持，增加不信任感和抵觸情緒，體現在土地征收拆遷過程中，就是農民對政府的不相信、不配合、甚至阻撓，對法定補償標準討價還價，“想方設法，能多要一點是一點”。

4、征收拆遷權的監督途徑和財產權的救濟渠道不暢，易造成征收拆遷權濫用和財產權受損

根據法律規定，政府幾乎在征收各個環節都有主導權，除了土地征收需要批復這一審核監督和批復程序之外，其他環節征收權的行使基本處于無監督狀態，使征收權的濫用缺乏有效的約束和懲戒。在被征地拆遷農民的權利救濟方面，《土地管理法》第25條規定：“對土地補償標準有爭議的，應由縣級以上人民政府協調，協調不成的則由批準征收土地的人民政府裁決。”這一規定，從法律上確立了解決征地爭議的裁決機制，但是該制度的實施卻很緩慢和艱難，沒有發揮出應有功效。在實際征收過程中，農民補償標準異議在當地得不到解決，往往會通過信訪向上反映問題，而信訪制度不具有司法訴訟制度的性質和法令約束力，其行政監督力度和解決問題的力度不夠，征地相對人即使反復上訪，仍然可能陷入糾紛無人管、冤屈無處申，其合法權益落空。

三、破解桂林市農村集體土地征收拆遷難題的制度建議

1、健全、完善相關法律法規和制度，以明方向

（1）完善國家集體土地征收拆遷法律法規的立法建議。結合國外土地征收和房屋拆遷的通行立法規則和我國實際，建議對我國土地征收拆遷相關法律制度進行修改完善：第一、明確“公共利益”范圍。為了彌補列舉法必然會帶來的疏漏，還應規定其他情形，但應經法定機構認定；第二、完善程序。增加征收目的公共利益的認定程序、相關人參與程序，增加違反法定程序的法律后果；第三、公正補償。明確土地征收“公正補償”的原則，擴大補償的范圍，將相關間接損失和未來可得利益考慮進去，逐步提高補償標準，盡快制定并出臺農村集體土地征收補償條例，盡快制定規范集體土地上房屋征收拆遷的專門法律規范。

（2）建立地方規范，彌補法律缺位，使征地拆遷有規可循。根據我國《立法法》第八條的規定，對非國有財產的征收只能制定法律。因此集體土地及其上房屋征收都只能由法律規定。但在法律缺位而實踐亟需回答的問題上，地方政府可以在不與上位法沖突的前提下，制定規范文件，建章立制，解決實踐需求。比如《土地管理法》和《關于進一步做好征地管理工作的通知》規定了“兩公告一登記”的征地程序，《征用土地公告辦法》規定了公告的內容。但它們都沒有規定相應的工作程序和操作規范，使法定程序的執行效果大打折扣。市政府可以在權限范圍內，制定相應規范保證程序落地；再如征地實踐中補償協議的簽訂，法律法規沒有相應規定，那么市一級人民政府也可以通過規范加以確定，為實踐提供指導；在已有法律法規基礎上，抓緊制定新的集體土地上房屋征收拆遷規范，減少現在集體土地上房屋拆遷的混亂狀態，緩解房屋拆遷難這一頑疾。

2、靈活適用法律法規，創新征地補償安置機制，以求實效

（1）創新征地補償機制。為了平衡法律與效率，為了公平與公正，桂林市政府制定征收土地區片綜合地價時，可在有關評估機構作出的征地片區綜合價的基礎上，根據被征收土地的具體情況和合理的調解系數來確定實際的具體補償標準。這樣不僅可以更好地保障被征地農民的財產利益，也有利于土地使用人更好地開發利用土地，實現土地資源的最佳配置。

（2）明確征地補償構成。在桂林市農地征收中，實際補償基本都超過統一年產值標準，即所謂“暗補”，為了便于監督，使補償更加透明、規范，宜將“暗補”變為“明補”，明確規定土地征收補償分為三部分：法定補償、村集體經濟發展扶持費和養老保險配套補貼。（法定補償指《土地管理法》規定征收耕地應給予的即《桂林市征收城市區域內集體土地征地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費》）；村集體經濟發展扶持費是指各區（縣）政府額外給予的補助；養老保險配套補貼，對于購買失地農民養老保險的農民，政府可按一比一的比例給予配套補貼。不買者不予補貼。

（3）合理適用留地安置。國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》提出留地安置。在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內實施征地，可結合本地實際采取留地安置方式，但要加強引導和管理。留用地應安排在城鎮建設用地范圍內，并征為國有，征為國有的這類性質土地，其經營性項目用地如果同其他國有土地一樣列入招、拍、掛范疇，那么其作為農村集體產業發展用地的意義就得不到體現，其作用也無法發揮出來。因此此類性質的經營性項目用地為國有，不得轉讓，但可不列招、拍、掛范疇，便于其作為農村集體經濟組織用地的合理開發利用和對被征地農民的保障作用的發揮。

3、建立健全社會保障機制，以穩根本

（1）因地制宜積極探索適用多種安置方式。從很多國家和地區征地補償方式的立法和實踐來看，對被征地農民社會保障多以貨幣安置為主，輔以其他安置方式。如韓國規定了土地債券方式，德國除現金補償外，規定了代償地補償、代償權利補償，日本規定了替代地補償、拆遷代辦、工程代辦補償等方式。在我國很多地區也有已經成熟且效果良好的安置方式，可供桂林建立征地多元化安置方式予以借鑒，比如山東德州建立的實施效果良好的“經濟補償、就業扶持、居住安置、社會保障”四位一體的被征地拆遷農民安置機制。[3]一是將貨幣式補償變為“開發式”補償，“把土地補償金變為不動產，依靠不動產收益安民富民”；二是建立就業扶持機制，成立專門針對被征地農民的人力資源開發服務中心，強化職業技術培訓，舉辦被征地農民就業安置供需洽談會；建立居住安置機制；確保失地農民住得起、住得好；四是建立全方位社會保障體系，將失地農民全部納入城市社會保障體系。再如浙江義烏對被征地農民就業安置方面，建立使用被征地農民數量與用地規模相掛鉤的制度，企業用地每一畝應安排兩名以上被征地農民。企業當年若使用了100人以上的被征地農民，政府即授予“創造就業崗位獎”。[4]此外，市科技局、科協、教育局、農業局等單位和各鎮、街道，根據企業用工需求定期開展實用技術培訓，街道和勞動部門負責為被征地農民收集企業用工信息，舉辦勞動力就業交流會，增加被征地農民的就業機會。

（2）加快被征地農民社會保障制度相互之間的銜接和協調，構建體系化的社會保障制度。國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求“實行新型農村社會養老保險試點的地區，要做好被征地農民社會保障與新農保制度的銜接工作。被征地農民納入新農保的，還應落實被征地農民的社會保障，不得以新農保代替被征地農民社會保障。”當前桂林市迫在眉睫的是做好失地農民養老保險制度和新型農村社會養老保險試點制度的銜接，其中享受養老待遇標準的變化是銜接的重點，總的原則是“不減少、不沖銷、不補差、只做加法不做減法”。若從城鄉統籌、構建城鄉一體化社會保障制度這一長遠角度來看，桂林市被征地農民則是和城市居民享受同樣的社會保障，社會保障體系應包括最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育保障等多方面內容。

4、構建全方位權利救濟機制，以疏淤堵

（1）強化基層調解制度，發揮民間性救濟渠道作用。“調解不僅在傳統社會具有重要的糾紛解決和社會功能，而且在任何時代、任何國家都是最常用的糾紛解決方式，有著旺盛的生命力”。[5]我國《物權法》規定“物權受到侵害的，權利人可以通過和解、調解、仲裁、訴訟等途徑解決”。基層調解相對于行政救濟或司法救濟，更簡單、更快捷、更低成本同時又少傷和氣，尤其在農村集體土地征收拆遷工作上，如果執行得力，基層調解會是一條便民且高效的很好的救濟通道。因此，如何在桂林市建立集體土地征收拆遷的農村基層調解組織，并充分發揮其作用，是值得我們高度重視和積極實踐的一個迫切問題。

（2）完善信訪制度，發揮行政救濟作用。第一，從信訪產生的源頭入手，設法改變土地糾紛信訪量過大的局面。政府嚴格依法辦事，平衡好公權力與私權利的關系，減少民怨，從源頭上減少土地爭議和上訪量。第二，從提高信訪解決事項的效率入手，將信訪處理事務與行政問責制結合起來。防止信訪機構或信訪事項辦理機構對信訪事項置之不理，造成信訪實踐積壓或矛盾升級。如山東濟南市《濟南市信訪工作責任追究辦法》出臺后，土地征收群體性事件即下降很多。[6]第三，從保持同類案件信訪結果一致性和延續性入手，加強信訪案例的歸類、集中。可考慮利用現代信息技術通過政務信息網絡平臺，建立可全市聯網查詢的信訪案例庫，使相似的信訪事項能相互參照盡量一致處理，增加信訪處理的理性色彩和效率，也會減少鬧訪、纏訪現象。

（3）善用訴訟制度，發揮司法救濟作用。考察英美、德法及日本等英美法系、大陸法系國家的相關立法可見，采取民事、行政和刑事混合的救濟手段是世界土地征收侵權救濟方式總趨勢。[7]第一，通過民事訴訟，尋找民事救濟。最高人民法院1966年《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》規定“拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，……人民法院應當作為民事案件處理。”根據這一規定，被征收人應當有權提起民事訴訟。第二，通過行政制裁，發揮行政救濟作用。在我國，相關法律對于征地爭議是否可提起行政訴訟沒有明確規定。但我們可以通過建立行政違法責任追究制度，提高濫用征收權的違法成本，提升法律防患于未然的能力。第三，通過刑事訴訟，發揮司法救濟作用。根據我國憲法的規定，任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，公民都有提出申訴、控告或者檢舉的權力。由此，我們認為對土地違法行為，公民有刑事報案的權利；對于土地刑事違法案件，被征收人享有刑事報案的權利。這種救濟方式的存在，可以對國家公權人員產生一定的震懾作用，使其不敢任意而為。

參考文獻

[1]廣西壯族自治區桂林市人民政府.桂林市人民政府關于公布新一輪征地統一年產值標準的通知[EB/OL][2013-01-31].

[2]廣西國土資源廳.桂林市征地統一年產值標準（2015年更新調整）.[EB/OL].

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[4]徐風真，章彥英，何翠鳳.集體土地征收制度創新研究[M].北京：法律出版社，2012.1.

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[6]高漢.集體產權下的中國農地征收問題研究[M].上海：上海人民出版社，2009.

[7]劉承.產權與政治：中國農村土地制度變遷[M].北京：法律出版社，2012：7.

作者：谷昀凌；丁萍