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摘要

近年來我國城市林業發展建設雖然取得了不小的成績，但是伴隨著城市規模不斷擴大，城市化進程不斷加快的同時，對于生態環境也造成了一定程度的破壞，這便導致城市林業發展于建設過程中出現諸多問題。究其原因是與我國城市林業相關的法律、法規較少，而且到目前為止我國沒有出臺直接規范城市林業相關內容的法律、法規及相關政策。因此，本文通過對我國城市林業發展概況著手，分析我國城市林業發展法制的現狀與缺陷，以及完善有關城市林業法制對策等方面進行初步探討。

關鍵詞

城市林業；法律制度；生態環境

一、我國城市林業發展概況

20世紀60年代，美國、日本、英國等發達國家首先開始對城市林業的研究。城市林業在我國最早是由臺灣地區所引用。隨后中國林科院開始注重對城市林業的研究，并設立了專業的研究室，自此我國對城市林業的重視程度明顯加大。具體來說，城市林業是研究樹木與城市環境之間的關系，栽培、管理、設計以及合理配置具有城市生態效益、經濟效益、潛在效益的樹木及相關植物，發揮出城市林業在改善城市生態環境與維護城市生態平衡方面的促進作用，最終實現人與自然和諧共處。為實現這一目標，就要對城市林業發展的法律制度方面進行研究。法律制度的不完善，就會出現在實踐中無法可依、有法難依的現象。由此可見，只有法制的規范，才能保障城市林業事業理性的進行，才能實現開發與保護并重。所以對現行的有關城市林業的法律制度進行研究就顯得尤為迫切。

二、我國有關城市林業建設法制的現狀

（一）《憲法》憲法是我國的根本法，任何法律、法規都不得與憲法的原則和精神相違背，憲法中所規定多類自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律明確規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理開發及利用，保護珍貴動、植物。禁止任何組織或者個人采取任何手段侵占或者破壞自然資源。城市林業范圍內的所有自然資源應當認為是包含在憲法條文中的“等自然資源”之中。這也就間接的為城市林業發展與利用提供了憲法依據。

（二）相關法律《中華人民共和國森林法》，森林法培育、保護及合理利用森林資源方面的法規，《森林法》的第七章第四十九條，除了總則和附則對本法的制定目的、實施范圍、林業建設方針、各級政府主管工作、公民義務、獎勵及貫徹本法的說明外，同時對“森林的經營”、“森林采伐”及“法律責任”等也做出了明確的法律規定。城市林業其經營和管理的主要對象就是城市森林，城市范圍內的森林、樹木、及其他植物都屬于城市林業的范疇。所以《森林法》條文中的“森林資源”、“植樹造林”“國土綠化”是包括城市林業范圍內的所有森林資源和國土。此外，還有許多部法律涉及到城市林業的法律條文，如《城市規劃法》、《土地管理法》、《草原法》等等。

（三）相關行政法規及規章與城市林業相關的行政法規，對城市林業資源的開發與保護做出了更加明確規定，主要包括：《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》、《城市綠化條例》等。其中，1982年由國務院頒布實施的《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》中指出，國土綠化的任務是長期的而艱巨的，是群眾性與社會性很強的系統工程，必須靠全黨動員、全民共同參與，國家通過立法的形式把全民的植樹任務固定下來，這充分說明了植樹造林的重大策略意義，使得社會、經濟發展和生態發展協調統一的決心。各級地方人民政府制定地方性法規往往比相關法律的規定更加具體，具有較強的綜合性、靈活性和突破性。如《黑龍江省森林植物園管理條例》在2003年12月1日正式實施，我國唯一一座位于城市市區內的森林公園開始受到法律保護，此外還包括：《廣東省森林管理實施辦法》、《云南省珍貴樹種保護條例》等。

（四）相關國際公約我國締結或參加了許多自然與生態保護方面的國際公約。如1992年召開的聯合國環境與發展大會，此次會議通過了《21世紀議程》等國際性文件，不僅強調了森林在全球可持續發展進程中所發揮出來的重要性和戰略意義，并且將森林問題的認識推向了一個嶄新的階段。同時《關于森林問題的原則聲明》也明確論述了森林資源在人類生活與發展中的所起到的至關重要作用，為發展我國城市林業提供了指導作用。

三、我國有關城市林業法律制度的缺陷

我國城市林業處于發展階段，與發達國家較完善的法律體制相比，我國城市林業在現行法律、法規方面仍然是相對滯后，法律制度方面存在較多的缺陷。具體包括以下幾個方面：第一，立法規劃缺失。傳統的立法模式是實踐先于立法，強調在有充分的實踐基礎后再立法。這種立法方式有其優越性，當然也有其弊端。傳統的立法只是對過去事物機械性的調整，并且總是等到在實踐過程中出現法律問題并達到一定的嚴重程度時 才被關注，立法規劃缺失。如果在城市林業建設法律保障體系僅限于對過去事物的一般性總結，不能做到“防患于未然”的話，它就不能適應將來有可能出現的在經濟關系以及經濟活動方面的規范要求，那么就不能適應生態園林城市的實際需求。第二，法律保障體系不明確。主要表現在：首先，不合理利用林業資源，忽視了林業資源整體利益的協調，對林業資源利用率度且破壞程度大，在開發、利用、保護、治理等環節未能形成良性循環，結果導致法律體系整體功能難以發揮；其次，我國還缺乏城市林業領域的專門立法隊伍，便難以深入的立法問題進行研究，這也是導致地方立法落后，法律可操作性不強的原因之一。由此可以看出，有關我國城市林業發展的法律體系已經到了必須要對其的結構進行重新安排、調整的階段。第三，法律責任不完善。法律責任不僅關系到法律內容整體性，而且也對預防違法犯罪行為以及依法懲治破壞生態的行為等方面都有直接的影響。其主要缺陷表現在：首先，《森林法》等有關法律法規中部分法律義務因沒有制定相應法律責任而形同虛設，這便會出現有法難依、違法難懲的不良后果。其次，要全面的對違法行為進行處罰。不僅要考慮到林木的經濟價值，還有考慮到林木的生態價值，處罰較輕不足以起到威懾作用。由此可見，完善城市林業相關法律制度真正發揮法律手段在保護城市林業資源中的重要作用十分必要。

四、完善我國有關城市林業法律制度的對策

城市林業的發展建設與國家、地方城市的宏觀政治經濟等有著密切的聯系，鑒于城市林業仍然是一門正在發展中的學科，有關城市林業基礎性的概念、范疇等尚存在爭議，所以就國家整體而言，制定《城市林業法》的時機是否成熟是一個值得爭議的重大課題，但從個體城市或地區而言《制定城市林業管理條例》的時機已完全成熟，以此為出發點，探討《城市林業管理條例》的制定問題。

（一）立法的目的和執法主體目的的設定是立法的首要問題。制定《城市林業管理條例》的目的就是對城市林業資源的開發與利用進行合理規范，維護城市內的生態環境不受侵害，在生態規律的基礎上建設城市林業法律秩序，對城市林業的發展、建設、經營和管理進行統一規范。很顯然，本法的執法主體是城市綠化管理局或園林綠化局或有林業、城建重新組建的城市林業管理委員會統一管理全市的城市森林。

（二）立法原則要堅持理性開發與綜合設計得發展原則。追求理性發展的實質就是追求城市林業資源可持續的發展，在尊重生態規律的基礎上，對林業資源進行合理的開發及利用。城市林業的資源是有限的，人們的需求卻是無限的，這是城市林業資源可持續利用中的一直存在的基本矛盾。要想解決這一基本矛盾，在開發城市林業資源的同時要合理確定開發規模、程度，并在此過程中運用綜合的環保措施。同時城市林業的發展需要法制、技術、觀念多方面的共同支持與相互配合，綜合設計共同促進城市林業的發展，提高城市林業資源利用率，從而實現生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。

（三）法律責任城市林業是全社會全人類共同擁有的自然資源，受益者與受害者是整個社會。為防止單位或個人逃避法律責任，加強刑事責任、行政責任與民事責任的配合，建立科學合理的城市林業破壞賠償制度，不僅關系到《城市林業管理條例》內容的公正性與科學性，同時也直接影響其對違法犯罪行為的預防以及對其懲治效果。因此從以下三種責任形式進行分析：第一，刑事責任。刑事責任的社會危害性較大，制裁力度相對要重。立法中應注意以下幾點：首先，在城市林業建設過程中，從事相關工作的行政人員及其他有關人員濫用職權等不端行為，構成犯罪的應依法追究其刑事責任。其次，嚴厲打擊有損珍貴樹木的行為。依照法律就對其進行懲處，再次，在刑事責任中針對違法犯罪者應該明確規定其有責任恢復被破壞的城市林業資源并補償其損失。若違法行為人構成犯罪被判處徒刑的，可準許其適用“代履行”制度。最后，對違法行為人繳納罰金的要求，不能僅僅依據樹木本身的經濟價值為其進行處罰，還要綜合評估樹木所帶來的生態價值，在此基礎上對違法行為處以罰金刑。第二，行政責任。由于行政違法行為的社會危害性小，因此制裁較刑事制裁輕很多。立法時應注意以下幾點：首先，行政責任要與刑事責任進行有效的銜接，從而加大規范行政執法行為的力度，對于不遵紀守法、知法犯法的行政人員，要對其從重處罰。其次，要加強對違法行為的監督與檢查。重點加大對地方政府濫用職權行為的檢查，要健全林地征用的審核制度及程序，從而規范對林地的利用制度。再次，對違法行為處以的罰金要做到“專款專用”通過制具體的行政責任，對違法行為人起到威懾作用。第三，民事責任。應盡快確立環境公益訴訟，破壞林木的同時違法行為人本身的利益也受到了侵害，這便難以再繼續使其承擔應有的民事責任單純適用刑事罰金和行政處罰對與保護城市林業遠遠不夠，法律通過運用民事、行政和刑事責任這種遞進的方式對違法犯罪行為進行法律制裁，才能充分體現出法律的權威性與正義性。因此，要有效的維護林木所有者的權益，就必須制定出新的并且能夠解決現階段問題的民事賠償責任，從而完善有關城市林業的法律制度。加快對城市林業發展法制的研究，可以說是新時期生態文明城市的發展方向。充分發揮出法的指導、規范、保障作用，使城市發展與林業保護和諧共存，從而營建良好生態環境。

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作者：葉天一 張強 單位：西南林業大學