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摘要：

蒙古森林資源匱乏,但卻在防止土地退化、保持水土、提供野生動物棲息地等方面發(fā)揮著重要作用。蒙古雖然制定了森林法規(guī)、政策和規(guī)劃體系，但林業(yè)政策優(yōu)先領(lǐng)域主要集中在防治森林火災(zāi)和病蟲害及鼓勵木材加工等方面。林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略則偏重技術(shù)，缺乏對林業(yè)根本問題的關(guān)鍵性分析。林業(yè)立法將大部分森林管理職責(zé)下放至地方政府，但因其缺乏資金和技術(shù)人員，各項(xiàng)林業(yè)政策和規(guī)劃難以得到有效執(zhí)行，森林資源被迅速開發(fā)。文中介紹了蒙古林業(yè)資源和管理現(xiàn)狀、林業(yè)政策規(guī)劃及林業(yè)發(fā)展面臨的問題，提出了我國與蒙古開展林業(yè)合作的領(lǐng)域和方式，以期為兩國林業(yè)合作提供重要信息支撐。

關(guān)鍵詞：

森林資源，林業(yè)政策和規(guī)劃，林業(yè)管理，林業(yè)國際合作，蒙古

蒙古國（簡稱蒙古）地處亞歐大陸中部，是連接?xùn)|北亞各國與中亞、西亞及歐洲各國的橋梁。該國北、西、南三面與俄羅斯接壤，東面與中國接壤，平均海拔1580m，屬典型大陸性氣候，降水量低，戈壁沙漠地區(qū)占全國領(lǐng)土42.5％，我國的沙塵暴約有60%來自蒙古戈壁地區(qū)。農(nóng)牧業(yè)和采礦業(yè)是蒙古主要支柱產(chǎn)業(yè)，自從向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來，經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)增長。中國連續(xù)十幾年成為蒙古第1大貿(mào)易伙伴國、投資國和出口國，而俄羅斯歷來是蒙古第1大進(jìn)口國[1]。同時(shí)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也引發(fā)了一系列環(huán)境問題，如干旱、荒漠化、地表水資源急劇下降、森林面積持續(xù)減少、沙塵暴頻繁肆虐，給農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、人民生產(chǎn)、生活及生態(tài)環(huán)境造成了極大危害。本文擬在介紹蒙古森林資源和管理現(xiàn)狀、林業(yè)立法政策及發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題及林業(yè)國際合作情況的基礎(chǔ)上，分析我國與蒙古開展林業(yè)合作的潛在領(lǐng)域和方式，為中蒙林業(yè)科研和項(xiàng)目合作提供重要信息參考。同時(shí)，蒙古作為中國北方近鄰，同時(shí)也是“一帶一路”沿線和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊重要國家之一，全面掌握其林業(yè)發(fā)展情況，對深化中國林業(yè)對外合作具有重要的戰(zhàn)略意義。

1森林資源

蒙古是一個森林資源匱乏的國家，2010年年底森林總面積1089.8萬hm2，森林覆蓋率為7%。其中生產(chǎn)林占7%，土壤和水源保護(hù)林占45%，生物多樣性保護(hù)林占47%。該國位于橫跨中亞沙漠和西伯利亞寒帶針葉林之間的主要過渡地帶，涵蓋6大生物地理氣候區(qū)，依次是荒漠、荒漠草原、草原、森林草原、北方森林和山區(qū)。森林資源中包含600多種藥用植物、400多種食用植物及各種昆蟲。2010年火災(zāi)損毀森林面積達(dá)28萬hm2，受病蟲害危害森林面積達(dá)61萬hm2。1990—2010年蒙古森林面積持續(xù)減少，其中1990—2000減少了0.67%，2000—2005減少了0.71%，2005—2010減少0.74%[2]。蒙古森林類型大致分為2類，即北方針葉林（包括森林草原、北方森林和山區(qū)森林）、南部沙漠和荒漠草原的梭梭林。蒙古主要樹種有落葉松、油松、樟子松、長葉云杉、新疆云杉和樺樹等。蒙古每年國有企業(yè)和私營公司再造林面積達(dá)6000～8000hm2。蒙古政府于2005年正式批準(zhǔn)實(shí)施“綠色長城”計(jì)劃（2005—2035年），將在蒙古沙漠和草原生態(tài)系統(tǒng)中建設(shè)50萬hm2綠化林帶。

2林業(yè)管理機(jī)構(gòu)

蒙古所有森林和土地屬國有，由自然、旅游和環(huán)境部（MNET）負(fù)責(zé)總體森林管理，省級和區(qū)級行政單位長官負(fù)責(zé)地方森林管理。蒙古國家森林基金（SFF）管理該國大部分森林資源。森林資源管理的主要目標(biāo)是保護(hù)和擴(kuò)大現(xiàn)有森林資源，保護(hù)土壤和流域及現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，持續(xù)提供生產(chǎn)工業(yè)用材和薪材，通過木制品出口創(chuàng)匯增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民就業(yè)和收入。在過去40年間，隨著林業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的比重降低，蒙古森林資源管理經(jīng)歷了幾次重大變化。1974年之前林業(yè)為農(nóng)業(yè)部附屬部門。20世紀(jì)70年代早期至80年代中期，森林開采數(shù)量急劇增加，林業(yè)對GDP貢獻(xiàn)逐漸增加，1974年成立了林業(yè)和木材工業(yè)部。隨著森林資源開發(fā)步伐進(jìn)一步加快，1987年將林業(yè)和木材工業(yè)部與氣象及水文局合并，成立了自然與環(huán)境保護(hù)部。1990年自然與環(huán)境保護(hù)部與其他部門合并成為國家環(huán)境管理委員會，將木材工業(yè)管理職能移交給商務(wù)與工業(yè)部。1992年國家環(huán)境管理委員會重組成為新的自然與環(huán)境部（MNE），下設(shè)自然資源管理、土地規(guī)劃、環(huán)境檢查、資源監(jiān)測、保護(hù)區(qū)管理、國際合作、計(jì)劃評估、政策執(zhí)行與協(xié)調(diào)、行政等部門。2000年MNE再次重組，增加一名國務(wù)卿和一名副部長以支持部長工作。2015年在FAO國家森林計(jì)劃項(xiàng)目的技術(shù)支持下，MNE再次重組為蒙古環(huán)境、綠色發(fā)展和旅游部（MNET），其主要負(fù)責(zé)制定自然資源合理使用、保護(hù)及恢復(fù)的相關(guān)林業(yè)法律、政策和長期發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)測政策規(guī)劃執(zhí)行情況及自然資源變化情況。

3林業(yè)政策、規(guī)劃

蒙古林業(yè)發(fā)展總目標(biāo)是執(zhí)行以“保護(hù)森林、確保合理使用、恢復(fù)森林資源、減少荒漠化和過度放牧”為生態(tài)定位的經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)提高公民參與森林資源管理程度。具體目標(biāo)有5個：一是改進(jìn)森林資源管理，建立新的管理體系，提高森林利用、保護(hù)和恢復(fù)效率；二是采用先進(jìn)的森林管理和合理利用技術(shù)；三是確保基于“以社區(qū)為基礎(chǔ)的森林管理”和“以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理辦法（2007—2021）”的有效實(shí)施；四是建立一個完整的管理能力系統(tǒng)（目前主要面向中層林業(yè)管理人員，2021年之后將面向更高級別人員），提高火災(zāi)和病蟲害防治能力；五是建立一個“工業(yè)技術(shù)園區(qū)”，使用先進(jìn)工藝和技術(shù)，形成工業(yè)用木材加工集群。

為確保林業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，指導(dǎo)蒙古森林資源保護(hù)、保存和利用，蒙古建立和完善了一系列的林業(yè)政策體系，如《國家安全概要》《蒙古林業(yè)法》[3]《蒙古環(huán)境保護(hù)法修訂案》《自然資源開發(fā)法》等。并制定了國家森林計(jì)劃和政策實(shí)施計(jì)劃，如《林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和長期規(guī)劃》《國家防治荒漠化計(jì)劃》《國家綠色長城計(jì)劃》及《森林清潔計(jì)劃》[4‐5]，但仍需要加強(qiáng)林業(yè)發(fā)展所需的長期規(guī)劃和綜合性政策，以及林業(yè)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。此外，政策框架還包括國際條約和國家環(huán)境發(fā)展政策，如生物多樣性公約（CBD）、國際瀕危物種貿(mào)易公約（CITES）和防治荒漠化公約（CCD）等。CBD要求蒙古建立具有代表性的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，CITES要求蒙古引進(jìn)并采取措施來規(guī)范瀕危動植物貿(mào)易，CCD要求蒙古與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和其他利益相關(guān)者密切合作并采取綜合方法來防治荒漠化。

其中，國家綠色長城計(jì)劃（2005‐2035年）旨在建造一個“綠色長城”，涵蓋蒙古戈壁和草原區(qū)域之間的過渡區(qū)域，以減少因氣候變化和人類不當(dāng)活動造成的森林資源損失，以及減緩荒漠化和沙塵暴的加劇。該計(jì)劃分為3個階段，執(zhí)行期為30年，將建成跨越戈壁沙漠和草原地區(qū)長達(dá)2500km、寬度不小于600m的綠色長城或生態(tài)帶，總面積15萬hm2。這條林帶將橫跨蒙古的12個省份，其中包括與中國接壤的8個省份。此外，與主生態(tài)帶同步，將在戈壁、草原鄰近地區(qū)建立5萬hm2次生態(tài)帶，以防止沙流動和荒漠化。為了配合此計(jì)劃，將開展再造林活動，擴(kuò)大在戈壁、草原地區(qū)的造林范圍，在荒漠化地區(qū)種植樹木和灌木，并建立苗圃。計(jì)劃所需資金來自中央財(cái)政和地方財(cái)政預(yù)算、捐助國政府、國際組織貸款、技術(shù)援助、無償援助、其他捐贈機(jī)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。自該計(jì)劃批準(zhǔn)后前3年，累計(jì)投入資金8.39億圖格里克（約合28萬元人民幣），在18個省80個區(qū)約951hm2土地上建立了主生態(tài)帶和支持性生態(tài)帶，綠色長城林帶的平均成活率為70%～75%。目前國家綠色長城計(jì)劃面臨的最大問題就是水源極度缺乏，需要引進(jìn)先進(jìn)的蓄水灌溉和節(jié)水灌溉技術(shù)。鑒于蒙古北部水資源比南部豐富得多，蒙古政府于2005年啟動了“北水南調(diào)”工程，旨在將蒙古北部地區(qū)的淡水資源從蒙俄邊境的蘇赫巴托爾，通過管道引至蒙古的南大門扎門烏德，全長約1100km。該工程注冊資金為150億蒙圖（約為1.07億人民幣），由“北水南調(diào)”開發(fā)總公司負(fù)責(zé)。中國寶貝國際投資集團(tuán)為該公司最大投資方，擁有38%的股份[6]。

蒙古為解決基礎(chǔ)設(shè)施，特別是交通運(yùn)輸相對落后的問題，政府制定和批準(zhǔn)了“千年路”項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在建成一個蒙古與鄰國的公路網(wǎng)和出海大通道，其東西干線穿越蒙古5大經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)——額爾敦特銅礦、巴嘎淖爾煤礦、寶日溫都爾礦山、塔木茨格布拉格油田和馬爾岱鈾礦工業(yè)區(qū)，其方圓200km范圍，約占全國1/3的土地，覆蓋77%的人口和72%的居民點(diǎn)；南北走向公路穿越阿拉坦布拉格—達(dá)爾汗—烏蘭巴托—喬依爾—沙音山達(dá)—扎門烏德，惠及全國14.7%的人口[7]。但該項(xiàng)目在實(shí)施過程中卻遭遇了資金籌措渠道狹窄的窘境，絕大部分建設(shè)資金尚待籌措。為此，蒙古正在積極加強(qiáng)與國際社會合作，以求加快“千年路”計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)程。此外，2010年蒙古總統(tǒng)通過第63號主席令，確定每年的5月和10月的第2個星期六為“全民植樹日”，每逢時(shí)日蒙古政府官員、公務(wù)員帶頭參與植樹造林。經(jīng)過3年努力，植樹590多萬株，截至2012年成活率為70%。根據(jù)蒙古法律規(guī)定，如果非法砍伐一株樹木，需種植10～15株樹木予以補(bǔ)償，成活率則由國家基金會鑒定。為提高植樹的成活率，蒙古有關(guān)部門還向市民發(fā)放了植樹指南。

隨著“利用創(chuàng)新模式共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議和“建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”戰(zhàn)略構(gòu)想的提出，為中國深化與蒙古這一北方近鄰的林業(yè)合作提供了新的機(jī)遇。從蒙古木材工業(yè)發(fā)展來看，90%的木材加工企業(yè)位于鄉(xiāng)村。生產(chǎn)的林產(chǎn)品主要包括原木、鋸材、單板和板式家具等。商業(yè)化利用的主要樹種有西伯利亞落葉松（Larixsibirica）、西伯利亞松（Pinussibirica）、蘇格蘭松（Pinussylvestris）、白樺（Betulaplatyphylaa）及少量西伯利亞云杉（Piceaobovata）和楊樹（Populusspp.）等。蒙古于1995年頒布了《森林稅法》，限制原木和半加工林產(chǎn)品出口，確保木材在國內(nèi)深加工。近年來，國家鼓勵使用先進(jìn)技術(shù)以減少浪費(fèi)和提高原材料利用率，并減少進(jìn)口，使木制品質(zhì)量得到進(jìn)一步提升，尤其是高附加值產(chǎn)品。

4林業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題

蒙古林業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題包括荒漠化和干旱、森林火災(zāi)和森林病蟲害等。

4.1荒漠化和干旱加劇蒙古屬中亞核心地帶內(nèi)陸國家，平均海拔1580m，屬典型大陸性氣候，降水量小，年均降水量僅為200mm[8]。蒙古中南部地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺，形成了東戈壁、南戈壁和中戈壁，是沙塵天氣高發(fā)區(qū)，戈壁沙漠地區(qū)占全國領(lǐng)土的42.5％，并影響到我國的西北、華北和東北地區(qū)，肆虐我國北部地區(qū)的沙塵暴約有60%來自蒙古的戈壁地區(qū)。氣候變化加劇了荒漠化進(jìn)程，導(dǎo)致永久性積雪融化，湖泊、河流和小溪干涸，牧場產(chǎn)量急劇下降，水土鹽堿化，土壤侵蝕，土地退化，肥力喪失，沙遷移運(yùn)動速度加快，自然災(zāi)害發(fā)生頻率增加。除了自然因素以外，人為因素也對沙漠化過程產(chǎn)生了較大影響。特別是在礦產(chǎn)富集地區(qū)，因無序開采，造成河流污染、干涸，地下水位持續(xù)下降。一項(xiàng)調(diào)查表明，規(guī)模涉及蒙古領(lǐng)土25％的干旱約2～3年發(fā)生1次，規(guī)模達(dá)到蒙古領(lǐng)土50％的干旱約4～5年發(fā)生1次。與20世紀(jì)60年代相比，2000年草原和戈壁沙漠地區(qū)的沙塵暴發(fā)生頻率提高了3～4倍[9]。

4.2森林火災(zāi)和森林病蟲害嚴(yán)重森林火災(zāi)對蒙古森林生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。自1990年以來，火災(zāi)已損毀647萬hm2森林[10]。頻繁發(fā)生的火災(zāi)破壞和摧毀了新造林區(qū)，造成水土流失。同時(shí)，森林退化加劇也增加了林火發(fā)生的可能性。而林火、新造林和幼齡林反過來又增加了森林病蟲害的危險(xiǎn)性。此外，蒙古森林資源可持續(xù)管理的制約因素還包括：政府預(yù)算不足以支持實(shí)施森林有效管理活動，缺乏林業(yè)單位和機(jī)構(gòu)的人力資源，缺乏森林防火監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，需要加強(qiáng)管理人員能力建設(shè)和引入現(xiàn)代技術(shù)等。蒙古政府開展了國家綠色長城計(jì)劃和全民義務(wù)植樹活動以解決上述問題。此外，隨著蒙古從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，政府還通過擴(kuò)大以社區(qū)為基礎(chǔ)的森林資源管理模式，向社區(qū)分配森林和其他自然資源，根據(jù)社區(qū)管理合同進(jìn)行管理等方式，提高蒙古森林資源管理水平。蒙古目前約有283個社區(qū)合作組織，已租用343691hm2森林。這些社區(qū)可以按照森林經(jīng)營方案從林地中使用木材和其他天然資源并擁有其自行培育的森林資源所有權(quán)，同時(shí)，這些社區(qū)也有責(zé)任提供關(guān)于森林面積、執(zhí)行相關(guān)環(huán)境法規(guī)情況、退化林恢復(fù)、再造林、招聘志愿護(hù)林員和養(yǎng)護(hù)管理（包括減緩野生動物影響和森林病蟲害等）的年度報(bào)告。蒙古政府計(jì)劃到2021年將向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)分配50％的全國林地。

5中蒙林業(yè)合作前景

蒙古開展的林業(yè)國際合作多依賴于國際資金援助，林業(yè)發(fā)展難以與國家整體規(guī)劃和國內(nèi)林業(yè)發(fā)展需求保持高度一致。其中，日本是迄今為止對蒙古援助和貸款最多的國家，貸款額達(dá)數(shù)十億美元，并無償援建公路、污水凈化設(shè)施，提供糧和食品援助。韓國政府自2007年開始參與蒙古“綠色長城計(jì)劃”實(shí)施，預(yù)計(jì)10年總預(yù)算1000萬美元，截至2014年已建設(shè)林帶1170hm2。德國國際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）和德國聯(lián)邦國際合作企業(yè)出資開展了蒙古森林資源清查和其他相關(guān)林業(yè)活動。俄羅斯與蒙古就預(yù)防跨境森林火災(zāi)開展合作。中國對蒙古林業(yè)投資則主要集中在木質(zhì)家具制造業(yè)。蒙古在對外合作中極力想擺脫在資源管理和開發(fā)利用中單純出口原材料的不利地位，希望通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、進(jìn)行產(chǎn)品深加工和提供附加值后再出口。鑒于上述情況，根據(jù)“將發(fā)展對蒙關(guān)系作為中國周邊外交政策的優(yōu)先方向”的戰(zhàn)略部署和中蒙《關(guān)于建立和發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》，加強(qiáng)中國與北方近鄰的聯(lián)系，結(jié)合蒙古林業(yè)現(xiàn)狀和戰(zhàn)略規(guī)劃，本著互利共贏、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，建議從以下方面開展中蒙林業(yè)合作：1）中蒙兩國有綿延4600多km的邊境線，邊界兩側(cè)多是沙地。而中國在防沙治沙、退耕還林、退牧還草等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可考慮在“一帶一路”和“建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”戰(zhàn)略構(gòu)想框架下，結(jié)合蒙古綠色長城計(jì)劃、“千年路”項(xiàng)目和“北水南調(diào)計(jì)劃”，加強(qiáng)中蒙在鐵路、公路沿線防護(hù)林帶建設(shè)、跨境荒漠化防治和風(fēng)沙源治理等方面的合作，特別是在與二連浩特相對的扎門烏德地區(qū)，建設(shè)造林用苗圃、防護(hù)林帶，大力發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)。2）在跨境嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)打擊非法采伐，執(zhí)行薪材合法性和可持續(xù)性認(rèn)證，加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法人員技術(shù)培訓(xùn)。3）選擇草原地區(qū)適于種植的肥沃土壤[11]，如海拔1000～1400m的杭蓋和肯特地區(qū)、阿爾泰、鄂爾暉、色楞格、鄂嫩、烏勒茲河谷，開展林間蔬菜種植。4）與我國內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤的東方省和蘇赫巴托省，地勢平坦，草原動植物豐富，河流湖泊水量豐沛[11]，可考慮與我國內(nèi)蒙古阿爾山市聯(lián)合發(fā)展草原旅游。5）開展以社區(qū)為基礎(chǔ)的森林資源管理，應(yīng)用自然資源信息管理系統(tǒng)，幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行實(shí)地森林蓄積量調(diào)查、管理和采伐。6）開展木材和非木質(zhì)林產(chǎn)品高附加值利用可行性研究和試點(diǎn)示范，采用先進(jìn)的木材切削技術(shù)、熱處理技術(shù)及重組技術(shù)，改善鋸材出材率、產(chǎn)品質(zhì)量和附加值。開發(fā)商業(yè)用薪材替代品，如生物質(zhì)型煤。推廣非木質(zhì)林產(chǎn)品高附加值加工技術(shù)，如松果、蘑菇、草莓、藥用植物的干燥和蒸餾，并從芳香植物中提取精油。

作者：龍超 龍躍 江京輝 肖軍 孫偉娜 單位：亞太森林恢復(fù)與可持續(xù)管理組織 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)  中國林業(yè)科學(xué)研究院 國家林業(yè)局亞太森林網(wǎng)絡(luò)管理中心