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林業(yè)具有生產(chǎn)周期長(zhǎng),生產(chǎn)單位自身的經(jīng)濟(jì)效益受社會(huì)效益、生態(tài)效益的制約,經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了林業(yè)同其他行業(yè)相比,更需要依靠包括投資政策在內(nèi)的國(guó)家政策的支持和保護(hù),在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,更需要制定有關(guān)的林業(yè)扶持及傾斜政策。

改革開(kāi)放20年來(lái),林業(yè)投資體制從宏觀管理到微觀運(yùn)行,以及從投資決策、項(xiàng)目管理到項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)方面和各個(gè)階段進(jìn)行了一系列的改革,打破了傳統(tǒng)體制下主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款的單一渠道,開(kāi)辟了多種經(jīng)濟(jì)成份的各種投資渠道;打破了傳統(tǒng)的單一靠政府投資的格局,多元化的投資主體正在形成,推出了多種形式的投資方式,資金渠道多樣化;在建設(shè)項(xiàng)目上。不同程度地引入了招標(biāo)投標(biāo)制、報(bào)帳制、淘汰制等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取得了一定效果。在林業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃管理方面,已由行政性的直接調(diào)控體系逐步向充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段的間接調(diào)控體系過(guò)渡。近年來(lái),山西從實(shí)際出發(fā),總結(jié)摸索出“盤(pán)活自己的,用好政府的,貸出銀行的,引進(jìn)外部的,聚集民間的,征收社會(huì)的”林業(yè)籌資機(jī)制,有力地促進(jìn)了全省的林業(yè)建設(shè)。但從總體看,當(dāng)前林業(yè)投資體制中還存在不少問(wèn)題:①林業(yè)投資外部關(guān)系不順,宏觀管理多頭化;②投資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制未能正式建立;③投資結(jié)構(gòu)不合理且總體水平低;④生態(tài)林業(yè)的效益補(bǔ)償機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái),這些問(wèn)題的存在,必然給21世紀(jì)初全省林業(yè)的發(fā)展帶來(lái)一定的影響。為此,筆者借鑒省內(nèi)外的一些成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)山西林業(yè)投資體制改革工作的思路進(jìn)行了一些思考,僅供決策參考。

1按照現(xiàn)代林業(yè)要求,進(jìn)一步明確林業(yè)投資主體分工

林業(yè)投資方向既有公益性項(xiàng)目、商品性項(xiàng)目,還有競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目,如何劃分林業(yè)投資渠道和投資方式,是林業(yè)投資體制改革的關(guān)鍵所在,必須區(qū)別對(duì)待。生態(tài)林業(yè)是以改善生態(tài)環(huán)境,發(fā)揮森林生態(tài)效益的森林經(jīng)營(yíng)業(yè),如山西正在實(shí)施的“三北”防護(hù)林工程、太行山綠化工程、荒漠化治理工程等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)治理工程,是從國(guó)土整治,防治水土流失,遏制沙漠化,防止地力衰退,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要出發(fā),以再造秀美山川,實(shí)現(xiàn)良性生態(tài)環(huán)境為目的,意義十分重大。因此,國(guó)家作為其主要投資者責(zé)無(wú)旁貸,生產(chǎn)性投入應(yīng)由各級(jí)政府無(wú)償撥款解決。商品林業(yè)是以取得經(jīng)濟(jì)效益為目的的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部分,包括用材林、經(jīng)濟(jì)林的培育和森林旅游等。其總的趨向是推向市場(chǎng),由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)投入。但在現(xiàn)階段,考慮到商品林業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性和由于投資不足的歷史欠帳,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中又不可缺少的狀況,理應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行必要的政策性扶持,主要由國(guó)家集中必要的財(cái)力、物力,通過(guò)政策性銀行進(jìn)行投資,并廣泛吸收地方、企業(yè)、林農(nóng)參與投資,有條件的還可吸引外資投入。作為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的林業(yè)企業(yè),主要是通過(guò)市場(chǎng)籌措建設(shè)資金,如企業(yè)自有資金、銀行貸款等。

2建立投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

2.1實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目今后都應(yīng)明確投資責(zé)任主體,由項(xiàng)目法定代表人對(duì)工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)。項(xiàng)目工程質(zhì)量的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人、項(xiàng)目法定代表人和勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的法定代表人,都要按照各自的職責(zé)對(duì)其經(jīng)手的工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。參建單位因工作失誤造成重大損失的,要追究參建單位法定代表人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.2建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制度建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告要經(jīng)有資質(zhì)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和有關(guān)專(zhuān)家的評(píng)估論證,重大項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)也要經(jīng)過(guò)評(píng)估論證。實(shí)行誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則,項(xiàng)目決策者要承擔(dān)投資項(xiàng)目的投資責(zé)任。

2.3必須實(shí)行工程質(zhì)量監(jiān)督制和項(xiàng)目審計(jì)制要保證營(yíng)林質(zhì)量,提高投資效益,必須由具備相應(yīng)資質(zhì)條件的監(jiān)督單位進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)督。參照國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)的做法,未經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督人員簽字認(rèn)可,不得進(jìn)行下一道工序的施工,不得撥付工程進(jìn)度款,不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收,并有權(quán)責(zé)令返工,有權(quán)向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告。同時(shí)對(duì)已竣工的項(xiàng)目要組織進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和跟蹤審計(jì),對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要嚴(yán)肅處理。

3進(jìn)一步完善林業(yè)項(xiàng)目管理

3.1嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)程序應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目的建設(shè)程序,包括項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施和生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收等工作環(huán)節(jié),有關(guān)設(shè)計(jì)文件必須按照國(guó)家規(guī)定的內(nèi)容,達(dá)到規(guī)定的工作深度。

3.2堅(jiān)持并深化工程造林對(duì)全省多年來(lái)在生產(chǎn)實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的“按項(xiàng)目投資、按工程管理、按規(guī)劃設(shè)計(jì)、按設(shè)計(jì)施工”的“三書(shū)、兩制、一檔”制,仍要繼續(xù)堅(jiān)持,充實(shí)縣自查、地市檢查、省抽查的三級(jí)檢查制度,并打分排隊(duì),對(duì)排在最后1名~2名的縣實(shí)行淘汰制。

3.3建立項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制度近年來(lái),全省在一些營(yíng)林項(xiàng)目實(shí)施單位的確定上已經(jīng)采用了這一制度,效果良好。今后要從工程設(shè)計(jì)方案、施工到監(jiān)理單位的確定,都要經(jīng)過(guò)招標(biāo)投標(biāo),擇優(yōu)確定。

4廣辟林業(yè)投融資渠道

4.1征收“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”為籌集生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金,根據(jù)《森林法》第八條的規(guī)定,在充分研究論證的基礎(chǔ)上,在“十五”期間要開(kāi)始征收“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”,向森林生態(tài)效益受益單位和個(gè)人征收生態(tài)林業(yè)發(fā)展建設(shè)資金。

4.2完善公益性項(xiàng)目的投融資制度公益性生態(tài)林業(yè)方面的投資要由中央和地方政府財(cái)政安排資金,并根據(jù)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)逐步提高。同時(shí)根據(jù)“誰(shuí)受益,誰(shuí)投資”的原則,明確受益地區(qū)地方政府和社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作組織的投資責(zé)任,保證有相應(yīng)的地方配套資金供給。

4.3用好銀行貸款把國(guó)家專(zhuān)門(mén)用于扶持林業(yè)發(fā)展的有關(guān)項(xiàng)目貸款用好,選好發(fā)展項(xiàng)目,提高資金利用效率,以吸引銀行更大規(guī)模的資金投入。同時(shí)還要根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策對(duì)不同的林業(yè)項(xiàng)目實(shí)行不同的貼息率,便于調(diào)整投資行為,符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

4.4用足政策性投資生態(tài)建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)、以工代賑、交通建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展資金中都有一定比例的林業(yè)建設(shè)資金,各地都應(yīng)切實(shí)拿出來(lái)足額用于林業(yè)發(fā)展。

4.5引導(dǎo)企事業(yè)單位和農(nóng)戶(hù)的投入近年來(lái),我省通過(guò)拍賣(mài)“四荒”使用權(quán),興辦股份合作制林場(chǎng)、果園,已經(jīng)刺激了企事業(yè)單位和農(nóng)戶(hù)對(duì)林業(yè)加大投入。今后還要通過(guò)提供種苗、提供技術(shù)服務(wù)、發(fā)放造林補(bǔ)助費(fèi)等手段,進(jìn)一步激勵(lì)全社會(huì)發(fā)展林業(yè)。

4.6廣泛吸引外資我省已成功實(shí)施了中德林業(yè)技術(shù)合作項(xiàng)目、世行貸款林業(yè)二期項(xiàng)目,在“十五”期間還要實(shí)施好世行三、四期項(xiàng)目和日本海外協(xié)力基金貸款黃河中游生態(tài)林項(xiàng)目以及德援項(xiàng)目等,吸引更多的外國(guó)資金用與我省的林業(yè)建設(shè)。今后一個(gè)時(shí)期(從現(xiàn)在起到“十五”末),全省林業(yè)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整,應(yīng)以培育和發(fā)展“兩高一優(yōu)”商品林為主攻方向,以生態(tài)公益林建設(shè)為核心,以提高林業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo),加大投入,加速發(fā)展,加快提高,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,把山西林業(yè)全面推向21世紀(jì)。為此,必須處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系:

4.6.1要處理好數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。年度造林任務(wù)要適度,指標(biāo)不宜太高,無(wú)論是人工造林、飛播造林還是封山育林,都要堅(jiān)持集約經(jīng)營(yíng)的方向,適當(dāng)增加單位面積投入,栽一棵活一株,造一片成一片。重點(diǎn)放在利用科技提高造林成活保存率和林木生長(zhǎng)量上,避免搞“低水平的重復(fù)”建設(shè)。

4.6.2處理好政府投資與社會(huì)投資的關(guān)系。多年來(lái)政府集中資金主要用于國(guó)家和省實(shí)施的重點(diǎn)林業(yè)建設(shè)工程,并形成了區(qū)域性防護(hù)林體系建設(shè)的骨架,為全省生態(tài)環(huán)境的改善奠定了基礎(chǔ)。今后還要注意發(fā)揮政府投資對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)與拉動(dòng)作用,將地方資金和社會(huì)投資用于地縣屬中小項(xiàng)目建設(shè),為生態(tài)環(huán)境的全面改善創(chuàng)造必要的條件。

4.6.3處理好國(guó)有投資與非國(guó)有投資的關(guān)系。隨著國(guó)家財(cái)政狀況的逐步好轉(zhuǎn),綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng),在國(guó)家繼續(xù)加大林業(yè)投入的同時(shí),還要積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有經(jīng)濟(jì)增加林業(yè)投入,拓寬多種投融資渠道。通過(guò)“四荒”使用權(quán)的拍賣(mài),支持各種林業(yè)股份制實(shí)體,特別是私營(yíng)林業(yè)的發(fā)展,讓造林大戶(hù)在綠化山西中發(fā)揮更大作用。

4.6.4處理好工程造林和一般造林的關(guān)系。集中財(cái)力建好計(jì)劃確定的主要河流源頭和通道兩側(cè)的工程造林,把有限的投資集中用于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程,優(yōu)先取得治理效果,這是林業(yè)適應(yīng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,今后仍要堅(jiān)持不懈地抓好工程造林,并抓出成效。同時(shí),也要兼顧社會(huì)一般造林,以加快鄉(xiāng)村綠化和四旁綠化步伐。

4.6.5處理好生態(tài)公益林和商品林的關(guān)系。面對(duì)全省脆弱的生態(tài)環(huán)境,山西的林業(yè)工作必須把生態(tài)公益林建設(shè)放在首要位置,但“只植樹(shù)不致富”勢(shì)必影響農(nóng)民造林的積極性。因此,在加快生態(tài)公益林建設(shè)的同時(shí),必須考慮農(nóng)民的利益,發(fā)展商品林業(yè)。可利用坡度較緩、土壤條件較好的退耕地,加大種植經(jīng)濟(jì)林的比重,增加農(nóng)民收入;還可利用水肥條件較好的溝壩地、河灘地發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林,以緩解天然林保護(hù)后用材林不足的狀況。