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本文作者：徐文彬易旭輝作者單位：華容縣林業局

產權流轉不規范：目前，林木、林地流轉相當普遍，由于沒有操作性強的行政法規的規定，沒有林地林木流轉管理機構，致使林地林木流轉在程序、手續和內容上都缺乏法規規范，管理滯后。一些集體林地、林木出租或轉讓未經招標、公示和群眾同意，造成群眾意見極大。林地林木未經實測和評估，面積蓄積不準，也給集體或林農造成損失。簽訂合同簡單，沒有到林業主管部門辦理林地林木變更手續等。

經營機制不活：森林資源有效供給不足、社會和林農經營林業的積極性不高，除了受到林業特殊的行業因素影響外，也與長期形成的林業經營機制不活有著密切的聯系。一是產權不明晰，處置無權利，缺乏動力機制；二是部門重取輕予，缺乏激勵機制；三是流轉不順暢、不規范，難以將資源變資本，缺乏調節機制；四是責任不落實，缺乏約束機制。這些在計劃經濟體制時期所積淀的體制性障礙，影響了社會各界尤其是林農投入發展林業的積極性。

林業產權制度改革滯后誘發的矛盾

1林業稅費過重

稅費負擔過重造成了嚴重的后果：一是過度消耗資源，為了完成剛性的稅費任務，必須多砍木材，或加重單位木材產出的稅費負擔，形成多取少予、越砍越少的惡性循環。二是擾亂林政管理秩序。由于木材經營無利可圖，經營者必須采取非法手段謀利，如改變檢尺標準，壓級壓價、無證采伐、無證運輸、無證加工、超裝超運。林業行政執法部門為了完成稅費任務，保自身生存，也希望超砍超裝超運，進行部分補交稅費了事，擾亂了林政秩序，不利于林區穩定。三是挫傷了林農培育和生產林木的積極性。稅費過高，林農收入降低，得到的僅是采伐工資和少量營林成本的補償，采伐木材僅收70~120元/m3，除去造林護林成本，林農所剩無幾，林農造林育林基本是無利可圖。四是制約了木材的流通和銷售，降低了市場競爭力。稅費過高，經銷木材獲利空間極小，經銷商不愿經銷，流通受阻，同時增加了經營成本，價格回旋余地小，降低了市場競爭力。五是加重了林農和經營者負擔，損害了黨群、干群關系。過重的稅費，導致林農得利少，林農不愿造林，不愿砍樹，經營者不愿經營。同時，由于有收費的籌碼，林農認為“干部就是要錢的”，導致黨群、干群關系惡化，矛盾突出，影響林區安定。

2林業部門生存和發展艱難

林業部門是一個職能部門，屬行政事業單位，但林業部門絕大部分人員屬事業編制中的自收自支編，全靠征收林業規費收入發放工資。有的鄉鎮林業站正常的經費開支難以維持，有的林業站甚至連基本工資都很難如期兌現，林業站的基礎設施和裝備相當落后，已不能適應現代工作的需要。如育林基金的征收比例下調后，林業部門的發展更是雪上加霜，隊伍穩定和生存發展的問題更加凸現。林業部門生存與發展的矛盾嚴重影響了林業生態與產業體系建設，加深了資源保護、生態建設與部門生存之間的矛盾，使林業陷入砍樹育人、處罰養人的惡性循環。

3林農經濟困難，發展艱難

盡管民生得到了明顯改善，但對林農來說，由于地理條件和經營效益的影響，林農的收入增長仍十分緩慢，并出現了越是森林資源保護的好，蓄積量多的山區，林農的交通、通訊、水電等基礎設施越差，林農生活仍很艱難。據調查統計，林區和非林區的相比，農民年純收入要少近500元。

4林業投入機制不活，非公有制投入不足

目前在政策、體制、機制上尚未形成一個有利于非公有制林業發展的空間，存在政策歧視，缺乏政府支持。改革開放二十多年，一部分先富裕的人士欲投資于林業，由于目前的這種產權體制，土地難集約，林木采伐沒有自主權，在技術指導服務、申請立項、信貸和資金補助等方面受到不同程度的政策歧視和諸多因素的制約，欲造林者、投資者存在一定的畏難情緒，極積性不高。

5林業發展后勁不足

一是森林資源總量不足，質量不高。二是林業可持續經營缺乏長效機制，林業基礎設施薄弱。造林綠化的主要投入靠國家林業重點工程，依靠國家投資。同時經濟增長的途徑主要依賴于木材生產，多種經營的路窄。三是林業增長方式比較粗放。林業發展的組織化、產業化程度低，市場配置資源的作用沒有得到充分發揮；管理手段與管理方式比較落后。依法行政能力和政策執行能力還不夠強。四是科技支撐能力弱化，普遍存在著林業人才總量不足，科技創新能力較弱。

林權制度改革建議及對策

1明確林業經營主體的產權

在保持林地所有權屬集體的前提下，將林地使用權和林木所有權落實到農戶或其他經營主體，以法律形式保障林農合法權益，讓群眾吃下“定心丸”。已劃定的自留山和分包到戶的責任山，要穩定不變。對目前仍由集體經濟組織管理的集體山林，要區別對待，切忌“一刀切”。目前經營狀況較好、分配方式合理的，可仍由集體經濟組織經營管理；經營管理不善、利益分配不公、群眾意見較大、難以繼續經營的，可采取“分股不分山、分山不分林”的形式將林權明晰到農戶，組建新的股份制林場；對原股份合作制和股份制林場，大多數群眾愿意保留的，要予以健全和完善，群眾不滿意，要求承包到戶經營的，待處置好債權債務后，再承包到戶經營。不論采取哪種經營形式，都必須充分尊重絕大多數群眾的意愿，由群眾共同確定。確權后，及時核發全國統一式樣的林權證。

2建立森林資源流轉機制

盡快出臺森林資源流轉管理辦法；規范轉讓對象、范圍、程序、方式和監管措施，明確出讓、受讓者的權利、義務和責任，把林地使用權流轉、活立木轉讓納入法治軌道，引導森林資源轉讓健康、有序發展，從法律和政策上保障流轉的暢通。通過建立市、縣林業產權交易中心，完善評估機制。中心的主要職能是規范各類林權交易，提供林權流轉信息、組織協調流轉后的跟蹤服務。成立森林資源資產評估事務所。主要是負責流轉雙方的資產交易的評估，并健全相配套的評估、登記制度。發揮林業主管部門的宏觀調控作用。職能部門在林權流轉中應引導林農集約經營，及時調解各類流轉糾紛。健全林權流轉監督機制。為防止一些投機商過分炒作林權、過度流轉林權、侵吞國有資產的現象，要大力發揮司法機關的法律監督功能，強化行政和媒體的社會監督功能。

3切實減輕林農負擔

降低育林基金征收比例，逐步調整育林基金分成比例，規范育林基金計費基價，取消除育林基金外的所有一切收費項目，逐步做到育林基金全部返還給林農。建立合理的稅基、稅目和稅率。木材竹材銷售收入除去培育和采伐成本后，方可作為繳納林業稅費的稅基，降低以木材、竹材為對象的各種稅收的稅率，取消地方違法設立的各種林農費用負擔。堅決杜決木材經營上的三亂現象，防止亂收費、亂集資、亂攤派。

4建立工業反哺林業機制

林業是一項重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態建設和林產品供給的重要任務，投入多，加之周期長，效益慢，具有脆弱性、基礎性。國家應把林業作為可持續發展的重要任務來給予重點扶持，通過工業反哺林業的途徑來推進發展。一是要落實中央及省里惠林政策。要落實好退耕還林、森林生態效益補償、造林糧錢補助等各項惠農政策，確保各項惠農政策落到實處。二是要制定本地區惠林政策。要根據不同林區的特點，制定相應的促進林農增收的政策，如啟動生態公益林補償保護的投入機制，由政府安排一定資金用于保護地方生態公益林，使林農利益不受侵害。三是要加大林區的政策支持力度。通過轉移支付等方式，加大財政投入力度，不斷縮小林區經濟發展差距，縮小林農收入差距。四是加大林區基礎設施建設，在通路、通訊、通水、通電等方面進行政策性投入，大力改善林區的生產生活條件。

5完善林業管理政策

要大力發展非公有制林業，出臺發展非公有制林業的優惠政策。鼓勵各類企業、事業和社會法人（包括外企、外商）、集體經濟組織和個體，通過拍賣、繼承、承包、租賃或無償劃拔等形式參與林業經營。同時允許依法取得國有或集體所有而長期荒蕪的宜林荒山、荒地、荒灘的使用權，使用期可定為50a甚至更長；荒山、荒地、荒灘上營造生態公益林者，有依法獲取森林生態效益補償的權利，并在項目上予以傾斜。同時進一步改革采伐限額管理制度，真正放活商品林經營。允許商品林采伐不受計劃和限額限制，由林業經營者自主經營。取消障礙搞活經營的限制性措施。堅決取消對林農自主經營設置的各種限制性規定和做法，打破行業壟斷和地區封鎖，放開經營，允許林權所有者自主銷售木竹和其它林產品。提倡建立村級林業理事會，鼓勵林農合作組織開展林業生產、組織、經營和保護。實施林業分類經營。公益林業要嚴格按照公益事業進行管理，以政府投入為主，吸引社會力量共建，完善公益林補償機制；商品林業按照基礎產業進行管理，由市場配置資源，政府給予必要扶持。如可以保證信貸支持，財政補貼等。通過對林業實行政策性信貸扶持；林業貸款要按專項低息、貼息貸款納入政策性銀行管理，依據林業生產需要保證相應的貸款規模，并相對延長貸款期限；對鄉村農民組織的林業合作社、個體林場和林業股份合作經濟組織等提出的具有市場前景的發展項目，實行貼息貸款，對林下套種、養殖項目，建立小額貸款。

6加快林業服務體系建設

一是改革林業行政管理體制，由塊塊管理改為條條管理，對林業行政管理實行省、市、縣、鄉垂直管理；二是在精簡高效的前提下，市、縣林業行政主管部門、森林公安、林業工作站、木材檢查站等林業行政管理機構、執法機構的人員納入政府行政編制，行政事業經費全額納入各級財政預算；三是為林業投資者提供良好的社會服務，如技術指導與服務、良種的選育與推廣，病蟲害防治等；四健全完善林業技術推廣服務體系、林業質量標準和檢驗檢測體系、林業信息服務體系以及森林資源動態監測體系等。