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1風險社會對人為巨災風險因素的誘導

風險社會使得農業領域人為巨災風險因素增加。從風險社會理論中可以總結出風險社會對人為巨災風險因素的直接或間接誘導，主要體現在以下幾個方面。第一，風險社會中的風險來源于科學技術本身，這種風險消除了自然與文化之間的差異。風險社會中“待實驗技術”無處不在，科學研究中的缺陷沒有通過有效的制度性手段來得以緩解。具體到農業生產領域，技術的不成熟所造成的損失就是很好的例證，在不少地區種子的選取與培育沒有經過充分的生長過程實驗論證就投入農業生產，導致大面積農業生產損害事件頻頻發生，給廣大農戶造成了巨大的經濟損失(如表1廣州案例)。第二，風險社會中的風險來源于人的行為。在風險社會中，社會風險的因素不但處于異常變動中，而且其總量也是增加的。經濟社會中風險因素的增加源于經濟體制中對利益的非法化追求，并非技術本身，而是行為人的違法行為。如假種子事件頻發，主要表現為以次充好、以假充真、以不合格冒充合格等(如表1江蘇案例)。通過表1我們可以發現，人為非法行為，如假種子、假育苗等商戶的行為成為當前的農業人為巨災的主要成因。第三，風險社會中的風險來源于個人的非利益化行為，主要表現為管理技術的不成熟和倫理道德的缺失，如放火和投毒等。人為因素造成的巨災風險來源于虛假技術的傳播與管理技術的落后。通過制度安排與自身調節是可以控制這些風險的，但是這些風險損害也應該納入農業保險的范疇。放火與投毒行為，可能構成侵權或犯罪，將這些行為而導致的風險納入農業保險的范疇可以使得受害者損失得到充分的彌補。

2立法關于人為巨災風險的規定及所存在的問題

2012年11月12日中華人民共和國國務院令第629號正式頒布了《農業保險條例》。第二條：“本條例所稱農業保險，是指保險機構根據農業保險合同，對被保險人在種植業、林業、畜牧業和漁業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動。”第八條：“國家建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制”。可見我國《農業保險條例》主要分散一般性保險事故的風險，對于巨災風險做出指導性規定，承包范圍既包括自然風險也包括人為引起的農業巨災風險，如“意外事故”、“疾病”等。從政府規章的角度來看，我國立法已經肯定了巨災風險的可保性，并且將其已經納入宏觀立法的范疇，為下一步法律層面規范的出臺以及地方政府制定法規和規章提供了指導。

2.1人為巨災風險的可保性和社會效益評估與自然風險相比較，人為巨災風險通常的風險源，即風險的制造者是“人”，并不像旱災等氣象災害人類無法控制。人為風險的制造者主要是農業生產資料的生產者與銷售者。生產者自身憑借技術優勢，將未成熟的或未成形的技術用于生產。銷售者為了獲得經濟利益以假充真等行為都是可以通過相關配套制度來予以最大程度限制的，從而最終消除由于不同主體之間的信息不對稱而導致的人為巨災風險。人為因素造成的農業損失，完全可以通過違約或者侵權等糾紛解決機制予以化解。但是受害者多為農戶或經濟組織，個體訴訟或者團體訴訟的方式勢必加重起訴者的經濟負擔。即使獲得賠償，但因我國通常采取實際損害或者可預見規則確定賠償范圍，所以農戶的損失不能得到充分的賠償，再加之我國目前執行難問題嚴重，農戶的損失不能得到及時的彌補，給農業生產造成困難。如果將人為巨災風險納入當前保險范疇，從彌補損失的角度可以解決上述問題，同時不影響風險制造者承擔相應的法律責任以及保險公司的追償權。

2.2農業人為巨災風險分散機制存在的缺失我國相關立法并沒有明確人為巨災風險分散機制，理論探討多以自然巨災風險分散機制為主，對人為巨災風險則很少談及。雖然《農業保險條例》對巨災保險做了指導性規定，但是立法仍然以自然巨災風險為主。發達國家在人為巨災發生后，災民一般能夠獲得占經濟損失50%以上的賠付，而我國目前仍以政府救助為主，國內外捐助次之，保險賠付所起的作用甚微。保險公司在保險合同中通常會限制巨災風險而導致的損害。因為在巨災發生后，通常因為無力承擔賠付以及尚沒有建立巨災風險分散機制，從而使得保險公司面臨倒閉。《農業保險條例》中預設了中央與地方政府的補貼、保險公司承保以及農民或農業生產經營組織等參保的三方主體模式。而人為巨災風險通常涉及四方主體，即中央與地方政府(保費補貼)、保險公司、風險的制造者以及農民或者農業生產經營組織。風險制造者，即為引起人為巨災行為的人，在我國主要是農業生產資料的生產者與銷售者。這些企業的違法行為因我國地方執法與虛假鑒定技術等原因造成的信息不對稱，呈現出逐步擴大的趨勢。所以，將這些企業納入保險補貼主體范疇(區別于農戶等被補貼對象)是必須的，也是可行的。我國《農業保險條例》遵從世界通行的做法，以自愿投保為主，但是缺乏靈活機制。如果將農業生產資料的生產者與銷售者等納入農業保險的范疇，出于經濟利益的考慮很難投保，加上人為和自然巨災風險的發生率較低，農戶的積極性不高，造成投保率低下。

3農業保險人為巨災風險分散機制建構

3.1立法層面建構鑒于我國農業保險相關法律規范并沒有出臺專門關于人為巨災保險的規定，筆者建議統一制定《農業巨災保險條例》作為對《農業保險條例》第8條的補充。《農業巨災保險條例》分為總則、自然巨災保險、人為巨災保險以及相關主體的法律責任等內容。除此之外，地方政府也可以在試點的基礎上，結合本地發展實際情況出臺政策、規章、法規等較為細化的規范性文件。同時國家要加快制定關于農業巨災保險的參保形式、保費率、保費和經營管理費等補貼標準、巨災保險補償不足的彌補形式等法律規定，對參與主體利益進行保護，提高參與積極性。

3.2建立不同層次、形式多樣的風險化解機制構建多層次的農業風險分散機制是人為巨災保險制度的核心內容。國際經驗表明，單一層次的風險分散機制缺乏靈活性，構建多層次的農業風險分散機制已漸成共識。實踐中主要形成了農業保險、農業再保險、農業巨災風險準備金、農業巨災財政補償等。再保險通過擴大原保險人的承保能力、保障業務經營的穩定性、增加原保險人的可運用資金，對農業保險的可持續發展有著重要的支持作用。但是我國尚未建立再保險體系，具體制度運行不完善，因此健全農業再保險體系的主力是政府。無論從財政立法還是財政實踐的角度均應該有所重視，如制定專門的農業保險法和改進相關的稅收立法，在稅收方面，給予農業保險公司和再保險公司更多的優惠，國家也應該考慮出資設立專門的農業再保險公司或政府設立農業再保險基金等。直接的人為巨災保險風險化解方式主要為農業巨災風險準備金以及巨災財政補償。實踐中認為這些措施主要針對自然巨災風險，如地震等，而對于人為巨災風險補助很少，甚至認為不屬于準備金和國家補助的范疇。筆者不贊成此種說法，僅就2011年，新聞媒體報道的大量人為農業巨災給大范圍的農戶造成的損失來說，建立人為巨災準備金和國家補助已經迫在眉睫。在風險社會中風險不可能短時間內消失，所以筆者認為，農業巨災準備金以及財政補償適用于人為巨災。國家對準備金予以財政預算撥款，同時各省區可由財政按上年農業增加值的一定比例提取(如北京按1‰提取)，除此之外，保險公司也應從保費中提取。

3.3加大保費互助和財政補貼所謂保費互助是指，農業生產領域，可能造成農業系統性的風險的生產資料生產者與銷售者定向(當出售自己產品時)對農戶予以保費補助制度。國家在稅收等政策上對生產者和銷售者予以優惠。生產者和銷售者并不會因為補助而降低自己產品的相關民事、行政和刑事責任。防止生產者與銷售者轉嫁補助則需要相關部門，如物價等部門的配合。農業保險具有商業化性質，它追求經濟效益的目的與政府提出“為農業保險提供的保障性援助”的初衷存在著較大的矛盾，需要國家加大財政投資。就目前而言，我國在農業保險立法層面上主要是肯定了保費補貼制度，但范圍較為狹窄。政府補貼方面，可以根據需要和選擇向經營農戶提供消費補貼和生產補貼，從生產方和消費方兩方面同時對農保實行補貼。按照公共服務均等化原則，改變中央和地方財政“補貼聯動”的方式，將中央財政的補貼力度與地方財政的支持結合起來，改變同比例補貼，尊重地方性知識、改變特定險種、保險責任、保險金額補貼、增強補貼彈性、以體現地方特色與差異化需求。同時，地方財政也要實行差異化補貼辦法。

3.4建立自愿與強制相結合的人為巨災保險我國沒有強制形式的農業保險，在立法上也是實行自愿。與發達國家較為靈活的投保模式相比，我國農業保險立法需要根據不同風險制定不同的模式。具體到本文所論述的人為巨災保險，筆者認為采取自愿與強制相結合的模式更為合適。這種模式表現為：國家對種植業、林業、畜牧業和漁業的主產區實行強制投保模式，在其他地區實行自愿投保模式。由于生產資料的生產者與銷售者對農戶或者經濟組織給予的補貼，所以，強制性投保模式具有可適用性。這樣區分不僅有利于保證國家糧食作物等主產區的穩產增收，避免人為巨災風險導致的絕收，而且能夠尊重農戶意愿，減輕農戶的經濟負擔。

作者：沈光美姚書志單位：陜西科技大學思政部