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一、原因:農業保險監管不力

騙取農業保險財政補貼背后直接反映出的問題是農業保險的監管存在問題，實踐中主要表現在以下幾個方面:

(一)保監會及其派出機構難以實現有效監管《農業保險條例》第4條規定，“國務院保險監督管理機構對農業保險業務實施監督管理”，明確了保監會是農業保險的監管主體。中國保險監督管理委員會，簡稱中國保監會，是國務院直屬事業單位。依法監管保險公司的償付能力和市場行為;負責保險保障基金的管理，監管保險保證金;根據法律和國家對保險資金的運用政策，制定有關規章制度，依法對保險公司的資金運用進行監管，這是保監會的重要職能之一。中國保險監督管理委員會內設16個職能機構和3個事業單位，并在全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市設有36個保監局，在蘇州、煙臺、汕頭、溫州、唐山市設有5個保監分局。市級以下就沒有設立保監局派出機構，而農業保險的業務主要集中在廣闊的農村，對農業保險的監管必然會涉及到實地的調查，實踐中難以實現有效的監管，同時，受制于監管人員數量的問題，也無法滿足農業保險監管的需求。

(二)保監會對基層政府和村干部行為無從監管根據《農業保險條例》第四條規定，“財政、農業、林業、發展改革、稅務、民政等有關部門按照各自的職責，負責農業保險推進、管理的相關工作?！鞭r業保險條例賦予了政府各部門對農業保險的協同推進職責，規定了相關政府部門對農業保險的政策支持，但沒有界定和約束政府在農業保險經營活動中的權力邊界，政府與公司的行為邊界并不清晰。實踐中，由于農戶規模太小，全部由保險人和投保農戶(種田大戶除外)直接交易而沒有基層政府部門或者村委會的幫助幾乎是不可能完成的，否則，交易成本會很高。在這種條件下，個別政府部門或者政府官員借機從中尋求非法利益，最主要的表現是以各種手段套取財政補貼資金，包括本級政府補貼的資金。法律法規中已有的罰則幾乎全部針對保險公司，對于政府的可能違規行為沒有任何相應的罰則，產生了監管“漏洞”，出現了監管“真空”，基層干部或村干部和保險公司勾結起來把農業保險當成他們的“提款機”。

(三)事前防范不足和事中控制不力對于保險公司騙取農業保險財政補貼的行為，農業保險條例做出了具體的規定:第七條規定，農民或者農業生產經營組織投保的農業保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的，由財政部門按照規定給予保險費補貼，具體辦法由國務院財政部門商國務院農業、林業主管部門和保險監督管理機構制定。第二十三條規定，保險費補貼的取得和使用，應當遵守依照本條例第七條制定的具體辦法的規定。禁止以下列方式或者其他任何方式騙取農業保險的保險費補貼:(一)虛構或者虛增保險標的或者以同一保險標的進行多次投保;(二)以虛假理賠、虛列費用、虛假退?；蛘呓亓簟⑴灿帽ｋU金、挪用經營費用等方式沖銷投保人應繳的保險費或者財政給予的保險費補貼。第三十條規定，違反本條例第二十三條規定，騙取保險費補貼的，由財政部門依照《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定予以處理;構成犯罪的，依法追究刑事責任。在實踐中，農業保險的制度設計看似嚴密，參加保險的時候需要經過兩級審核，個別地方還規定了需要進行公示，理賠款也不經過鄉村干部的手，直接打到農民的糧食直補卡中。但在制度落實過程中，幾乎沒有完善的監督措施，事前的防范措施和事中的監督措施顯得乏力，條例中規定的懲戒措施我認為是典型的事后監督，也就是針對司法的個案來進行監督，這種事后監督非常必要，能夠起到一定的警示和威懾作用，但是僅僅依靠事后監督遠遠不夠，騙取農業保險補貼的行為已經完成，資金的損失也已造成，追究及時的情況下還能追回一部分資金，但造成惡劣的社會影響難以消除。

二、對策:健全農業保險監督聯動機制

針對實踐中農業保險監管存在問題，我們應從以下幾個方面努力，健全農業保險監督聯動機制:

(一)轉變農業保險監管思路在監管思路上，應由事后監督為主向事前監督、事中監督、事后監督相互銜接、多措并舉轉變，著力構建事前防范、事中控制、事后監督三維一體的監督模式。等到騙取保費補貼的行為完成后才去行使職權，追究責任，會使工作處于被動，造成的損失可能難以挽救。任何時候，事前主動防范都比事后尋求監督更有效。事前監督防患于未然，通過事前介入，從源頭上把好法律、法規和政策關，提高決策的合法性和科學性，一旦發現問題可以及時督促糾正，可減少不必要的損失和不良影響。事中監督是在活動正在進行的過程中介入，能夠及時發現問題，并采取有效監督措施，較好地實施監督和整改。事中監督在實施的過程中是有一定難度的，所以應多方面收集信息，選好監督時機、控制好監督標準至關重要。其實，不管是事前監督、事中監督及事后監督，只是監督的形式和角度的差異，求實效才是監督工作的本質要求。通過層層防范機制，使監督工作逐步走向規范化、系統化，努力營造高水平、高效率的監督體系。

(二)完善農業保險的法規體系《農業保險條例》的出臺，我國農業保險的發展實現了有法可依，實施兩年來，對農業保險的發展起到了重要的推動作用。但是實施的效果還有不盡如人意之處，比如《農業保險條例》第七條規定，農民或者農業生產經營組織投保的農業保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的，由財政部門按照規定給予保險費補貼，具體辦法由國務院財政部門商國務院農業、林業主管部門和保險監督管理機構制定。目前能夠查閱到的仍是2007年出臺的《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》，農業保險條例已實施兩年了，相配套的農業保險保費補貼辦法仍未進行完善。所以，筆者建議結合近兩年農業保險發展的實踐及存在的問題如騙取農業保費補貼的現象，在相關規章中規定完善的事前預防措施和事中控制措施，從法律層面進行規范和調整。同時也要加快制定其他與《農業保險條例》配套的部門規章，各級政府應根據本地的農業發展的特色和農業保險的實際情況，制定配套的規章制度，以實現農業保險各運行機制的無縫對接。

(三)加強對基層政府和村組的監管目前農業保險的制度建構和運行中，離不開政府各個部門的協同推進，但利用公權力發展農業保險的前提是必須遏制住懷有為自身利益而濫用權力的動機。因此，必須嚴格界定政府尤其是基層政府和村委會在發展農業保險中的職責和權力。筆者認為可以通過立法來進行規制，有必要完善農業保險立法，明晰基層政府和村民委員會的職責，限制和約束基層政府和村民委員會在農業保險經營活動中的權力。同時，政府應根據當地實際建立健全科學合理的監管機制，明確監管主體，落實監管責任，對基層干部和村干部的行為進行嚴格的監管，不再存有“監管真空”地帶。

(四)完善農業保險運行機制一是需要健全管理機構。農業保險條例實施后，很多地方政府成立了政策性農業保險試點工作領導小組辦公室，簡稱農險辦。領導小組一般由當地財政、農委、畜牧、氣象等相關部門工作人員組成，主要負責該區域的政策性農業保險投保、理賠工作的指導、協調和監督工作，如確定協保員、建立災損查勘專家庫等。實踐中，大部分的農險辦為當地農業保險的發展起到重要的推動作用。但是也有些地方至今尚未成立農險辦類似機構，有些地方雖然成立了農險辦但履行職責不到位，對投保、理賠等環節的審核監管不力，是虛假投保、騙保等問題發生的重要原因之一，筆者建議健全農業保險的管理機構，并對其職責進行明確的界定，以便于更好的指導和管理農業保險的實踐。二是強化宣傳發動。部分地區農業保險政策宣傳不到位，部分農民對農業保險這一新型的惠農政策缺乏了解和關注，投保積極性不高，投保率低，客觀上為一些不法分子虛假投保、騙保提供了可乘之機。農業保險屬于“準公共產品”范疇，農業保險保費補貼就體現了公益性的特點，有必要積極的引導廣大農民群眾合理利用此項制度有效降低農業生產風險?？筛鶕數氐奶攸c充分利用會議、板報、標語、廣播、電視等宣傳媒體和發放宣傳材料、懸掛條幅等宣傳形式，使這項公益性惠農政策人人皆知，落實到千家萬戶。確保政策宣講到基層、任務落實到基層、干部工作到基層、跟蹤服務到基層。三是規范查勘理賠程序。農業保險的查勘定損工作應嚴格依據《農業保險條例》及當地的配套規章制度，明確成災比率的認定、理賠標準和理賠工作流程，同時對理賠工作的清冊公示、清冊上報和理賠款的打卡發放時間提出了具體要求，并在實踐中不折不扣執行，使保險金能夠及時足額發放到參保農戶手中。

作者：潘勝蓮 單位：華中農業大學楚天學院商學院助教