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社會建設與人民幸福安康息息相關，黨的十七大報告中明確要求，加快推進以改善民生為重點的社會建設。由此，民生成為近幾年的熱門詞匯之一，改善民生也成為各級政府關注的重要工作。鑒于農村民生基礎的薄弱和城鄉民生水平的差距，農村的民生改善更是重中之重和刻不容緩。黨的十七屆三中全會提出：“發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居?！盵1]并將其作為建設社會主義新農村的重要任務。如何保障和改善農村的民生狀況，許多關心“三農”問題和社會建設的專家學者對此紛紛展開研究，積極獻計獻策，創造出豐富的理論成果，提出了各種不同的見解。我們認為，農村的民生保障和改善屬于社會建設的內容，推進社會建設需要充分了解農村社會結構，特別是農村社會分層結構，不同階層必然有不同的民生需求，在農村民生的改善和政策制定中，不能忽視農村社會的分化和不同階層的區別，應充分考慮不同階層的民生需求，以此提高政策的針對性和適用性。因此，將農村的民生保障和改善與農村社會分層結構相結合，具有較為重要的理論意義和實踐價值。

一、農村社會分層結構現狀

新中國60多年來，農村的社會分層結構經過了一個劇烈的震蕩變遷過程，特別是以家庭聯產承包責任制為發端的農村改革，極大地改變了農村社會，也重構了農村的社會分層結構。經過一段時間的分化整合，農村社會基本形成了如下七大社會階層：

（一）管理干部階層。這一階層包括三類管理干部：①享受常年固定補貼的主要干部，即村黨支部書記、村委會主任、村會計等村級組織的主要領導干部；②享受誤工補貼的次要干部，即村團支部書記、婦女主任、民兵連長、治保和調解委員會主任、村民小組長等村次級組織的干部；③領取工資和承包獎金的企業干部，即村辦企業的董事長、總經理、廠長等經濟干部，有的村委會與村集體企業合二為一，“一套人馬兩塊牌子”，有的村企業屬村組織的次級經濟單位，直接受村集體的領導。這一階層處在農村社會的最上層，他們不僅擁有村組織或集體企業的組織資源，還掌控著相當數量水平的經濟資源。

（二）私營企業主階層。這一階層是農村中的富有階層，他們是在改革后抓住“允許一部分人先富起來”的政策機會，經過自身努力，開辦企業，成為鄉村企業家，擁有頗具規模的經營資本。他們以雄厚的經濟實力，在村委會選舉、村莊公益事業發展、農村剩余勞動力吸納等方面，發揮著舉足輕重的作用。

（三）類白領階層。這一階層包括鄉村學校的教師、鄉村集體企業和私營企業的技術人員和辦事人員、鄉村醫護從業人員等。他們屬于農村中的草根知識分子，具有一定的文化素質，以腦力勞動為主，工作比較閑適和體面，收入比一般農民高，類似于城市中的白領階層，但他們又大多是農業戶口身份，沒有完全脫離農業生產勞動，有自己的承包地，在農忙季節要參與農業生產，與城市白領有著很大的差別，只能算作農村社會的中間階層。（四）個體工商戶階層。這一階層包括從事種植、養殖、加工、維修、交通運輸、零售、裝修、飲食等農業、加工業、商業、服務業諸領域的專業戶和個體戶，他們或有一技之長，或有經營能力，一般是白手起家，比較早地從事商品活動，雖然有一定的市場風險，但收入比較高，已經積累起一定的資金和經驗，具備了進一步發展的基礎。

（五）農民工階層。這一階層是指在非農產業從事體力勞動、有農村戶口和承包地的農民。他們有的離土不離鄉，在家鄉附近的鄉鎮企業或私營企業中打工；有的離土又離鄉，到城市和沿海地區的二、三產業領域就業。與城市居民相比，他們工作條件艱苦，報酬低，經常遭遇克扣和拖欠，更不能享受城市居民的各種福利和保障。但是，相比于在家鄉務農，出外打工可以獲得更多收入，同時也學習了技術，增長了見識，提高了素質。

（六）農業勞動者階層。這一階層是農村社會的主體階層，大約一半的農村勞動力屬于此階層。這一階層的農民長年在自己的承包地里從事農業生產，過著“面朝黃土背朝天”、“日出而作，日落而息”的勞動生活，當然，隨著農業機械化水平的不斷提高，農業勞動的繁重程度大大降低，糧食產出水平也不斷提高，但是，農業比較效益仍然偏低，農業勞動者的收入增長仍然緩慢，即使取消了農業稅和實行各種惠農補貼，這一狀況也未得到根本改變。（七）貧弱階層。這一階層是農村社會的最底層，主要包括農村社會中的殘障者、孤寡老人、重病患者等。他們大多缺乏勞動能力，缺乏社會支持網絡，收入水平很低，處于貧困狀態，只能維持簡單溫飽生活，個別人甚至沒有生活來源、連溫飽問題都難以解決。他們普遍地缺乏發展能力，靠自身難以改變現狀。對現階段農村社會分層問題，不少學者進行過專門研究，黨和政府也一定程度地予以關注。[2]

二、農村各階層普遍性的民生需求及其政策

農村社會雖然有上述的分化和分層，但各階層又擁有共同的社會屬性：除極少數民轉公的鄉村教師外，絕大多數人仍是農業戶口和農民身份；大多數人在農村生活，是農村社會的成員；即使在外地打工而不在農村生活的農民工，大多數的根也在農村，逢年過節也回家鄉看看，把家鄉作為自己的最終歸宿，更加認同自己的農民身份。因此，各個階層首先有著普遍性的共同的民生需求和政策要求，主要有以下三個方面。

（一）加強農村基礎設施和環境建設。長期以來，各級財政對城鎮基礎設施建設投入了大量資金，而農村基礎設施建設基本上靠農民自己投入，政府對農村公共基礎設施欠賬太多，這就造成了城鄉在基礎設施建設方面差距很大。大多數地方農村的水、電、路、排污等公共設施都很差，但農民家庭住房卻是越蓋越漂亮，出現了“屋內現代化，屋外爛泥巴”的鮮明反差。對此，在政策上，應擴大公共財政覆蓋農村的范圍，把基礎設施建設的重點轉向農村，國家財政新增固定資產的增量主要用于農村，逐步增加政府對土地出讓金用于農村的比重。加快農村電網改造，完善電網布局。以農村環境優化美化為目標，積極推進環境保護和村莊整治，實施“三清四改五化”工程，以“三清”（清理糞堆、清理垃圾堆、清理柴草堆）、“四改”（改水、改廁、改灶、改圈）為重點，以“五化”（硬化、凈化、亮化、綠化、美化）為目標，從最容易解決和投入少、見效快的問題入手，努力解決農村“臟、亂、差”問題，讓農民“走平坦路，喝干凈水，用清潔灶，上衛生廁，住整潔房”，創造整潔、舒適、文明的生活環境。

（二）完善新型農村合作醫療制度，發展農村醫療衛生事業。新型農村合作醫療制度實行以來，一定程度地緩解了農民看病難、看病貴的問題，使廣大農民受益很大。但是，這一制度改革存在的問題仍是很多，例如，報銷補償標準過低、轉診和報銷手續復雜、工作人員服務態度差。另外，在農村醫療衛生領域中，鄉鎮醫院醫療設備陳舊、村衛生室醫療條件簡陋、鄉村醫生醫術水平低等問題也較為突出。針對諸如此類的問題，在“新農合”有關政策上，應改變目前政府資金投入主要補貼衛生機構的做法，嘗試對患者進行補貼，可采用“選機構”、“醫療券”等做法，提高“新農合”的社會化程度；提高醫療機構收費的透明度，逐步提高住院和門診費用的報銷比例；早日推行城鄉醫保“一卡通”制度，簡化醫療保險手續。在農村醫療衛生事業建設方面，可采取以下政策措施：保證農村基層衛生服務的可及性，采取多種形式支持村衛生室建設，使其在三級醫療衛生服務網絡中發揮服務網底的基礎性作用；加快培養全科醫生，完善全科醫生長期服務基層的政策，使農民看病更方便，享受到便捷有效的基本醫療和基本公共衛生服務；強化公立醫療機構的公共服務職能，糾正片面追求經濟效益的傾向，改革醫院“以藥養醫”的機制，規范藥品采購，加強醫療機構用藥監管，逐步取消藥品加成政策，減輕患者的藥費負擔。

（三）建立新型農村養老保險制度。隨著農村土地保障功能的弱化、家庭結構日益小型化、新生代農民工城市化的愿望和實現水平的提高，農村傳統的家庭代際供養模式受到前所未有的挑戰，農村新型養老保險制度的建立可謂眾望所歸，勢在必行。目前，應在部分地區農村養老保險制度試點的基礎上，在更多地區大力推行，保證基礎養老金的發放并逐步提高，不斷提高國家對地方政府的補助水平，鼓勵地方政府提高繳費補貼水平；在政策設計上，注重提高農民個人繳費參保的積極性，督促有經濟實力的集體組織承擔應盡的補助義務。這一制度的全面推行，將與免除農業稅一樣，具有劃時代的意義，必將極大地提高億萬農民的生活質量和福利水平，使農民能夠真正地老有所養，免除后顧之憂。

三、針對不同社會階層的農村民生政策

除上述一般性的主要民生政策外，在農村的民生保障和改善工作中，還應結合目前農村社會分層結構的現狀，尊重不同階層的民生需求，有針對性地施行不同的政策。

（一）對于管理干部階層。從改善農村民生政策的角度看，農村管理干部的身份具有雙重屬性。其一，他們是農村社會中的成員，他們也應成為農村民生改善的受益者。許多農村基層干部工作條件較差，待遇較低，各級政府要予以重視和體諒，要切實落實他們的報酬待遇，從物質上、精神上對他們的工作予以肯定、表彰和獎勵。其二，他們是農村民生政策的貫徹執行者，是帶領廣大農民脫貧致富奔小康的帶頭人，農村民生改善狀況如何，一定程度地取決于他們的思想認識和工作實踐。所以，一方面要提高他們執行政策和服務群眾的能力，另一方面更要加強管理和監督，堅決制止和嚴肅查處部分干部作風粗暴、弄虛作假、假公濟私、索拿卡要、貪占截留等違法違紀問題，深入推進村務公開，進一步規范鄉村財務管理，采取各種措施和辦法避免“盈利型經紀”[3]的出現，使黨和政府改善農村民生的政策能真正惠及廣大農民。

（二）對于私營企業主和個體工商戶這兩個階層。要按照大力發展民營經濟的要求，為這兩個階層創造良好的創業發展和就業環境。要放寬一些不必要的限制，允許其進入法律法規未禁止的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。要在稅收、投融資、資源使用、人才政策等諸方面，為這兩大階層的經濟活動和健康發展予以有力支持。特別是對于那些合法經營的農村流動性小商小販，除國家另有規定外，應免于工商登記，不收取有關稅費。堅決打擊農村黑社會性質的犯罪團伙，嚴懲其欺行霸市、敲詐勒索等破壞農村市場經濟秩序的違法犯罪行為。我們應看到，對于這兩個階層的民生改善，促進其發展，同樣有其“乘數效應”，可以更好地解決農村剩余勞動力的轉移和就業問題，從而有利于更多人的民生狀況的改善。

（三）對于農村中的類白領階層。政策方針應該是提高其待遇，滿足其專業技術發展的要求，進一步提高其為廣大農民提供公共服務的能力。具體來說，逐步提高農村中小學公用經費的保障水平，加強農村教師隊伍建設，進一步改善農村辦學條件和教師工作條件；在健全農村三級醫療衛生服務網絡和醫療救助服務體系的同時，增加對農村衛生醫護人員培養的經費預算，鼓勵地方對鄉村醫生實行補助；做好對鄉村文化工作者的體制化管理和政策性扶持，發揮他們在組織農村文體活動、豐富農民文化生活、保護和發展民俗文化方面的重要作用；積極實施新農村實用人才培訓工程，做好對科技帶頭人和農村經紀人的重點培訓工作。大力發展農村信息化，加快互聯網在農村的應用推廣，使這一階層充分擁有服務農民的現代化平臺。積極引導村際類白領階層的聯系和交往，鼓勵他們之間在專業知識、技術水平、工作經驗等方面加強交流、學習和合作。

（四）對于農民工階層。主要是維護農民工權益，提供相應的公共服務產品，優化農村剩余勞動力轉移的制度環境。具體來說，第一，各級政府要建立健全縣鄉公共就業服務網絡，為農民轉移就業提供服務，城市公共職業介紹機構要向農民工開放，免費提供政策咨詢、就業信息，滿足農民工轉移流動要求。第二，各有關部門應按照各自職能，切實做好農民工培訓工作，大力開展農民工職業技能培訓和引導性培訓，提高農民轉移就業能力和外出適應能力。第三，加強監督，保證農民工居住場所符合基本的衛生和安全條件，鼓勵建設農民工宿舍和符合農民工特點的低租金房屋。第四，農民工輸入地要堅持以公辦學校為主接收農民工子女就學，收費與當地學生平等對待。第五，嚴格執行最低工資制度，嚴肅處罰克扣和拖欠農民工工資的行為。第六，根據農民工社會保障的實際需求，優先解決其工傷保險和大病醫療保障問題，并逐步解決其他社會保障問題。

（五）對于農業勞動者階層。這一階層人口眾多，其民生需求具有廣泛的代表性。具體來說，應采取以下政策措施：提高農業物質技術裝備水平，提高農民運用先進實用技術的能力。加大對農村水利工程建設的力度，大力推行節水工程改造，擴大小型農田水利補助專項資金規模，推廣田間灌溉技術。建立農業防災減災服務體系，加強災害監測設施和防御設施建設，增強對自然災害尤其是干旱、洪澇、暴雨、大風等氣象災害的防御能力。完善和強化對農民的各項補貼政策，保證政府的惠農政策在實踐中真正惠及農民，使各種補貼能發放到種糧農戶手中，避免政策執行中的偏差；進一步擴大補貼范圍，改進補貼方式；積極探索建立農民種糧收益綜合補貼制度，完善糧食定單收購制度和對種糧農民的支持保護制度，逐步提高補貼標準。

（六）對于貧弱階層。保障和改善這個階層的民生，可謂雪中送炭，至關重要。完善農村最低生活保障制度，在健全政策法規和運行機制基礎上，擴大農村低保的覆蓋范圍，將符合條件的農村貧困家庭全部納入低保范圍，做到應保盡保、按標施保。鼓勵地方政府逐步增加農村低保補助的資金，提高保障標準和補助水平。提高五保戶供養資金在地方政府財政預算中的安排比例和額度，保證五保供養標準不低于當地村民的平均生活水平。擴大高齡補貼保障范圍，按月向符合條件的老年人計發高齡補貼。將地方性補貼作為調控手段，督促村民切實履行養老、扶殘等家庭責任。做好做細失地、失海農民的社會保障，不僅要使其保持原有生活水平，還要使其長遠生計有保障，將其納入城鎮就業體系予以安置。鼓勵地方各類企業和經濟能人勇于承擔社會責任，向農村弱勢人員伸出援助之手。

我國農村目前正處在現代化的加速進程中，有社會學家預見到中國農村現代化的趨向是：“農村人口不斷向城市轉移，農村社會階層趨于簡單化，農業勞動者將成為農村的最主要階層，且在中國社會階層結構中所占的比重將會很小。”[4]在現階段，我們根據農村社會分層狀況，有針對性地保障和改善農村民生，大力推進農村社會建設，不僅是建設社會主義新農村的任務要求，從中長期來看，更有利于全面建設小康社會，有利于農村的現代化，必將促進農村社會分層結構的不斷優化和現代化發展。