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一、小型水利設施集體產權制度安排的缺陷

隨著家庭聯產承包責任制在農村的不斷推進,盡管各地對小型水利基礎設施產權制度改革進行了一系列探索活動,但總的來說,計劃經濟體制下形成的實施集體產權的小型水利設施仍占有很大比例,而集體產權的制度安排卻存在以下缺陷:

1.產權主體不明晰

小型水利設施的產權應該按照“誰投入,誰所有;誰創造,誰收益”的原則來進行。而目前我國大部分小型水利設施是在計劃經濟即當時的、生產隊的體制下興建的,在建設的過程中,各級政府的物資投入以及農民的人力投入都無明確記載,投入的主體不明確,造成產權界定困難。近階段,農業水利基礎設施的投入來源很多,有從中央政府到鄉鎮各級政府的財政撥款,包含水利、建設等專業部門的財政補助,也有村集體積累投入、貸款投入,還有農民個人集資、民間資本投入,等等。在通常情況下,許多水利設施都是上述一系列的投入建成,產權主體也應該是上述投入主體的組合,但由于產權主體界定不清,建成后的水利設施往往由政府水利部門或村集體進行管理。實行家庭聯產承包責任制后,取消了及從屬的生產大隊及生產隊,失去了集體經濟實體依托的“集體”到底是誰?應該由什么組織形式體現?“集體”的虛設,自然導致所有者主體“缺位”和投資主體“缺位”,農業水利設施的所有權、使用權和管理權都由基層政府組織行使,基層政府代替“集體”承辦了本該由集體辦的事,造成政府“越位”。政府與農民在小型農業水利中的角色“錯位”,結果造成小型水利設施建、管、用脫節,導致水利設施“有人用無人管、有人用無人修”,水利設施老化、病險嚴重、效益衰減,出現了小水庫、小塘壩跑水(漏水)無人珍惜,水利設施被盜、被毀現象時有發生,特別是水資源浪費巨大。

2.經營權制度缺失

產權包括占有權、使用權、收益權和處置權等,一般將使用權、收益權和處置權統稱為經營權。目前,我國小型農田水利設施的經營權一般由集體經濟組織——村委會代為行使。但村委會行使經營權存在兩個方面的不足:一是村委會對小型農田水利設施管理與維護的積極性不高。雖然1998年出臺的我國《村民委員會組織法》明確規定由村民選舉產生的村委會不再是國家基層政權組織,即與鄉鎮政府不再存在行政上的隸屬關系。但在現實中,鄉鎮政府仍然對鄉村保持著強大的影響力,甚至起著主導性的作用?！?〕村委會雖然不是行政單位,但受鄉鎮政府的指導與考核,而且承擔了部分鄉鎮政府的職能,比如強制性糧棉收購、計劃生育等。村委會向鄉鎮政府負責的傾向非常明顯,對農田水利設施的管理與維護等公共服務提供的積極性反而不高。二是村委會對農田水利設施管理與維護的效果較差。農村稅費改革后,全面取消了農業稅,村委會的運轉資金嚴重短缺,〔2〕水費的收取也不象原來一樣主要以公積金和公益金的方式籌措。再加上小型水利設施產生的局部、外部效益沒有內部化,用水農戶繳納水費的動力不足,導致村委會沒有足夠的資金和資源來進行水利設施的管理和維護。隨著家庭聯產承包責任制的推行,土地經營權的下放,土地經營主體也由原來的公社或生產隊轉變為分散的農戶,作為農業生產的基礎設施,至少小型水利設施的經營權應該向農民用水戶轉移,但這一進程明顯滯后于現實農業生產的需要,導致小型水利設施的既有功能難以得到充分發揮。

3.水利設施運行的低效率

在集體產權制度安排下,小型水利設施的歸屬主體、財產交易的受益主體及財產支配和處置的主體均屬當時的或生產隊。由于集體產權的排他性較弱,經濟利益邊界模糊,致使小型農業水利設施運行低效。

首先,產權主體不明晰,造成“免費搭便車”現象盛行。由于各級政府進行水利投資,農民無償或低償使用,每個農戶都有“盡可能多地分享他人努力成果和盡可能多地讓他人分攤自己成本與損失”的機會主義傾向,人人都想“免費搭便車”,〔3〕農戶關心的只是從水利設施使用中直接獲得的利益,而不顧及給集體帶來的“延期成本”,水利設施資源陷入“公地悲劇”之中,每個農戶都最大限度的占用水資源,大水漫灌的浪費現象非常普遍。在出資出工維護水利設施時,由于個人出力帶來的效益大部分為集體內其它成員所共享,所以每個農戶都是能少出就少出,最好不出。長此以往,造成水利設施老化失修,縮短了水利設施的使用年限,降低了水利設施的運行效率。

其次,人侵害集體委托人利益的“敗德行為”常常發生。作為集體水利設施的人,負責水利設施運行與維護的水管人員也是有限理性經濟人,他在特定環境下的行為選擇取決于他如何考察并權衡各種不同行為的收益、成本以及它們的可能結果。在遠離城市的農村地區,維護現有設施的工作是沒有多少職業發展機會和工資外福利的,為實現個人效用的最大化,水管人員經常侵害委托人——集體的利益,如出工不出力、管理粗放、服務不及時,甚至可能花費過多的精力從潛在的受益者處獲得外快收入,給相應農戶澆“人情水”,而不是努力改善水利設施系統效能以惠及所有農戶。種種行為都嚴重影響了水利設施的投資回報率和維護資金的回收,降低了水利設施的投資激勵,出現了舊的工程管理和維護跟不上、新的工程建設又嚴重不足的現象。

二、小型水利設施產權制度創新存在的問題

近年來,我國小型農業水利設施改革蓬勃發展,采取承包、租賃、拍賣、股份合作等多種靈活多樣的形式對小型農業水利設施加強經營管理,提高了管理效率,盤活了水利資產,確保了水利設施效益的發揮。隨著各種產權形式在水利灌溉領域的形成,水利市場得到了發展,大量城鎮及農村富余資金向水利領域轉移,形成了多元化的投資體系,促進了農村小型水利設施的蓬勃發展?！?〕截至2004年5月,我國已有724萬處小型水利設施進行了產權制度改革,其中,采取股份合作形式的較少,只有141萬處,只占水利設施總數的19.5%;承包、租賃方式的改革共有422萬處,高達改革的水利設施總數的58%。〔5〕但小型水利設施承包、租賃的制度安排仍然存在一系列的問題。

1.承包、租賃制下的承包租賃人沒有獲得獨立的產權

水利設施承包租賃后,設施的使用權、管理權及經營權在承包期內轉移給了承包租賃人或組織(如用水者協會或用水合作社),與集體產權制度安排相比,能在一定程度上形成承包租賃人或組織對農業小型水利基礎設施經營、管理的內在激勵。但改革的實踐證明,在承包租賃制的安排下,由于承包租賃人或組織并不具有設施的所有權或永久使用權,無權在承包租賃期內根據市場環境變化來拍賣和處置小型農業水利設施,也無權獨立處置財產收益,如對小型農業水利基礎設施進行投資,投資獲得的收益到底歸誰所有?如果歸承包租賃或組織所有,當然可以激發其建設維護設施的積極性,但與承包租賃制的宗旨相悖;如果歸鄉鎮水利行政主管部門或村集體所有,則難以激發承包人或承包組織的投資積極性,水利資產難以實現保值增值。〔6〕此外,小型水利設施的所有權由基層政府或基層水利行政主管部門實施,承包租賃人或組織在經營時就不可避免地會受到各種行政干擾,結果必然是雙方矛盾和糾紛不斷。

2.承包、租賃制下雙方目標函數不一致導致的道德風險

小型水利設施實行承包、租賃的制度安排后,承包租賃人或組織并不擁有水利設施的完整產權,所有權由鄉鎮水利行政主管部門或村集體代表實施,承包租賃者獲得的僅僅是對小型農業水利基礎設施的經營權、使用權,而所有權與經營權的分離就必然形成了委托——關系。委托人的目標函數和承包租賃人的效用函數不一致,即基層政府或基層水利行政主管部門作為委托人擁有剩余索取權,所追求的目標是水利設施增值和水利資本收益最大化,最終表現為對運營利潤最大化的追求,而作為理性的承包租賃人,也要追求在承包期內自身效用的最大化。因此,委托人與承包人之間目標函數的不一致導致“道德風險”很難避免。如包盈不包虧、承包租賃者謀求承包租賃期內利潤最大化而產生經營上的短期行為、承包租賃者在承包租賃期即將期滿時的掠奪性經營行為等。這樣,水利資產保值增強難以落實,導致水利設施過早的衰退。

3.承包、租賃制下雙方信息不對稱引發高額成本

簽訂承包租賃合同后,承包租賃人或組織也是人,對承包租賃的水利設施實際運營情況非常了解,而水利行政主管部門或村集體作為委托人,由于小型水利設施規模小,數量多,分布面廣,很難掌握水利設施實際運營情況以及承包租賃人或組織經營努力程度的詳細信息,因而存在信息不對稱。人決策與委托人利潤最大化的最佳決策之間存在的差異,又導致高額的成本。為降低成本,水利行政主管部門或村集體只好通過承包租賃合同的簽訂和對承包租賃人或組織行為的監督來約束人的那些侵害委托人利益的行為。為了有效地通過簽訂合同和監督承包租賃人的經營行為,承租雙方都需要掌握水利設施的足夠信息,以預見外部環境復雜性和各種不確定性,然而,搜集、整理、儲存、傳輸這些相關信息則需要高額費用。在信息不對稱和外部環境不確定條件下,若要獲得大量小型水利設施的真實和充分信息,不僅是困難的,而且代價非常高昂,這就導致了承包租賃目標難以實現,使得承包租賃制流于形式。

因此,在傳統公有產權構架不變的前提下,承包租賃制只是一種過渡性的制度安排,其雖然能在一定條件下調動承包租賃人或組織的積極性,但不能從根本上解決小型水利設施經營管理上存在的深層次問題和矛盾。

三、深化小型水利設施產權制度創新的思路

1.明晰小型水利設施的產權主體

小型農業水利設施產權制度改革要解決的關鍵問題是要有一種組織來扮演產權主體的角色,承擔工程建設“業主”的責任,使建成的水利設施維護管理責任落到實處,促使其良性運行。

(1)構建私人產權制度,由聯合農戶行使產權主體職責。對于受益農戶較多,特別是跨村或跨鄉鎮的小型水利設施,可以按水系、渠系范圍,組建以水利設施服務區域內用水農民為主體的新型合作經濟組織(如農民用水者協會)。將原集體經濟組織和水利主管部門管理的設施產權移交合作經濟組織,由這種“民辦、民管、民受益”的合作組織作為水利設施產權主體的載體,取代長期以來模糊不清的“集體建設、集體所有、集體管理”體制,行使產權主體職責。通過聯合農戶行使產權主體職責,從而實現小型水利設施服務對象與農戶需求之間的有機整合,進而形成農戶建、農戶管、農戶用的局面,實現降低水利設施運行管理中的激勵成本和信息成本;特別是由聯合農戶行使產權主體職責,水利設施的所有權和經營權是統一的,可以避免私人承包者個人利益與社會利益的沖突,較好地實現社會公平;由不按鄉、村行政區劃組建的農民合作經濟組織行使“集體”職責,還可以避開行政權力的各種不合理干涉,防止以收水費名義“亂搭車”收費及截留挪用;由聯合農戶行使產權主體職責,農戶在平等談判、民主協商的基礎上可通過股份合作形式對小型農業水利設施進行聯合投資,通過資源互利、自主決策和民主管理,在一定程度上實現資金的聯合和勞動的聯合,體現一定的規模經濟效益,解決市場經濟條件下政府直接要求農民出工以及集資難的問題;由聯合農戶通過合作經濟組織行使產權主體職責,還可以帶動農戶有組織的參與水市場,內部化部分市場關系,減少水權交易的中間環節,降低個體農戶家庭經營的風險和高額的交易成本,為組織中的農戶合理分享經濟活動的收益提供可能。

(2)構建法人產權制度,由企業法人行使產權主體職責。以向鄉鎮企業、果園、種植場、養殖場供水為主和兼具農戶生活供水任務的經營性小型水利設施,可以參照“股份制”或“股份合作制”企業的辦法組建企業法人實體,由企業法人行使產權主體職責。在小型水利設施產權制度創新的實踐中,單個用水農戶投資辦水利的情形較多,形成的水利企業多為規模較小的水利個體戶,而股份合作制、股份制的農田水利企業則相對較少。在這種狀況下,農業水利設施的經營企業大都難以獲得內部的規模效益,整個小型水利產業的交易費用也因此變得更高,由此,水利設施的經營效益必然較低。況且,單個農戶投資形成的企業籌資能力也非常有限,難以籌集到足夠的資金用來擴大農業水利的經營規模。所以,應該進一步深化農業水利產權制度改革,對于規模和輻射灌溉面積較大的小型農業水利設施,只要能夠實現排他供水和供水收費,從一開始就應該創造條件,發展能夠容納高水平生產力的股份制或股份合作制企業組織制度,建立現代水利企業,以便籌集更多的水利建設資金,促進農田水利產業的更快發展。

2.規范小型水利設施產權制度創新操作程序

(1)嚴格履行資產評估程序。資產評估是小型水利設施產權制度改革的基礎。資產評估以現行市價為依據,能夠比較準確的對水利資產的實際價值作出比較客觀的評定。然而,目前農村有些小型水利設施產權在轉讓之前,沒有進行科學地評估以確定底價,在轉讓的過程中也沒有嚴格履行程序,在一定程度上造成了國有或集體水利資產的流失。導致資產評估走過場現象的主要原因是由于水利資產評估主體不能適應評估的需要。產權轉讓前的水利資產評估應由會計事務所或審計事務所等具有評估資格的機構按照規定的評估范圍,采用科學的評估方法進行評定。同時,還應該由各級水利行政主管部門或村集體出面組織會計、審計事務所進行資產評估,評估結果應由水利行政主管部門或村集體驗證、確認后才能生效。

(2)促進信息的公開透明。小型農業水利設施產權轉讓應做到信息的公開、透明。小型農業水利設施產權向合作經濟組織或企業法人的轉讓不僅是一項交易,更是一項正式的制度變遷。不論作為一項交易或是一項正式制度的變遷,只有保證相關信息的公開、透明和對稱,才能降低交易或制度變遷的成本。為此,集體經濟組織或水利主管部門就需要利用各種媒體、通過各種方式對小型農業水利設施產權轉讓活動進行宣傳,組織農民積極參與。同時,在界定產權、資產評估的基礎上,結合水利設施規模、現狀和效益等情況,合理確定轉讓底價。在堅持“公開、公平、公正”的原則下,面向社會公開招標、競價出售,以確定新的產權主體,此外,還應進行公示。水利資產產權轉讓雙方還應認真簽訂協議,明確雙方責任并進行司法公證。實行股份制或股份合作制改造的水利設施,也應廣泛征求現有設施覆蓋區域內用水農戶的意見,公開選舉董事會和監事會,以規范運作。

(3)建立農村水利補償基金。近年來,隨著我國投融資體制改革,水利建設資金的籌集受到嚴峻挑戰。雖然我國政府出臺了水利建設基金籌集和使用辦法,但基金的設立目標和籌資規模決定了無法覆蓋農村小型水利設施這一范疇。小型農業水利設施長期缺乏資金的狀況,將嚴重影響設施的正常運行維護。因此,可考慮將產權轉讓收入建立農村水利補償基金,以促進小型農業水利基礎設施的建設、運營和維護。建立后的農村水利補償基金應由專門部門進行專項管理,用于對因自然災害造成的小型農業水利設施的損失進行補貼,以維護經營者的利益,降低其經營風險;還可對小型農業水利設施的新建、擴建和改建工程進行一定比例的補貼,以提高用水農戶的投資能力,鼓勵和激發水利設施產權制度創新的積極性。

(4)轉變政府管理部門的職能。隨著我國市場經濟體制的不斷發展和完善,政府作用的收縮與市場作用的強化,將是政府職能轉變的基本趨勢。政府通過不斷放松管制,賦予各個市場主體創新的自主權,使各種經濟組織形式得到不斷的發展壯大。但放松管制并不是放任自流,來自政府的政策引導、支持、規范與推廣,恰恰是小型水利設施產權制度持續創新的外部環境條件。政府在制度供給中具有的規模效應以及在權利方面具有的比較優勢,都決定了只有政府才能承擔起來明晰和保護排它性產權的職責。針對小型水利設施產權制度創新,政府還應對廣大用水農戶進行相關知識的普及與培訓,同時,制定相關政策與法規,保障遵章守法者的利益,約束違規者的行為,規范各個市場經濟主體的經濟行為,促進聯合農戶合作經濟組織及供水企業等微觀經濟組織健康有序的發展。在尊重廣大用水農戶自主制度選擇的前提下,政府管理部門的職能轉化和優化必將不斷促進小型水利設施產權制度創新的深入。