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摘要:作為“綠水青山就是金山銀山”理念的誕生地,湖州在生態(tài)文明制度建設(shè)領(lǐng)域先行先試、長(zhǎng)期探索,形成了立法、標(biāo)準(zhǔn)、體制“三位一體”制度體系。這一體系包括生態(tài)文明“1+N”地方法規(guī)體系、生態(tài)文明建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)文明八大領(lǐng)域體制改革等。湖州的生態(tài)文明建設(shè)成效顯著,但還存在一些不足,例如制度創(chuàng)新能力需要提升、制度效能發(fā)揮需要加強(qiáng)、制度體系完善需要深化。基于此,湖州生態(tài)文明制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示主要有:堅(jiān)持構(gòu)建動(dòng)力機(jī)制、堅(jiān)持政策指導(dǎo)和理論應(yīng)用、堅(jiān)持體現(xiàn)地方特色、堅(jiān)持完善組織機(jī)制。

關(guān)鍵詞:生態(tài)文明制度;湖州;“三位一體”制度體系

2015年,中共中央、國務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出了加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的部署和要求。作為“兩山”理念誕生地,近年來,湖州明確“制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”的戰(zhàn)略定位[1],按照“先行示范地區(qū)要以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)”的基本要求[2],先行先試、長(zhǎng)期探索,形成了立法、標(biāo)準(zhǔn)、體制“三位一體”的生態(tài)文明制度體系,確立了可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)“湖州模式”。

一、湖州生態(tài)文明制度建設(shè)的成效

(一)立法上:探索建立生態(tài)文明“1+N”地方法規(guī)體系2015年7月,湖州市獲得地方立法權(quán),市人大按照“地方立法講管用”的原則,制定出臺(tái)了一系列地方法規(guī),逐步形成了生態(tài)文明“1+N”地方法規(guī)體系:“1”是指《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》(201607),這是全國首部專門就生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)進(jìn)行立法的地方法規(guī),是湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的重要里程碑;“N”是指《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(201701)、《湖州市禁止銷售燃放煙花爆竹規(guī)定》(201801)、《湖州市電梯使用安全條例》(201804)等生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域的地方法規(guī)。

(二)標(biāo)準(zhǔn)上:探索推進(jìn)生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)2015年6月,湖州市委辦、市府辦印發(fā)《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案》,明確了全市生態(tài)文明先行示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)“1171”行動(dòng):構(gòu)建1個(gè)體系(生態(tài)文明先行示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系),搭建1個(gè)平臺(tái)(生態(tài)文明先行示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)信息服務(wù)平臺(tái)),制定7類標(biāo)準(zhǔn)(空間布局、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、機(jī)制建設(shè)),建成1個(gè)示范(《生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)指南》)。經(jīng)過努力,湖州了全國首個(gè)《生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)體系編制指南》地方標(biāo)準(zhǔn),在全國率先建立了包含7個(gè)子體系、26個(gè)方面、144個(gè)子類別、4858項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)體系[3],包含了5項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn),其中《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》為全國各地開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了框架性技術(shù)指導(dǎo),湖州生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作走在了全國前列。

(三)體制上:探索推進(jìn)生態(tài)文明八大領(lǐng)域體制改革湖州以空間規(guī)劃編制、環(huán)境資源利用、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償、績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究等為重點(diǎn),大力推進(jìn)生態(tài)文明體制改革,形成了一系列可復(fù)制可推廣的制度成果。例如:積極推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革(自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記)、德清縣“多規(guī)合一”改革、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等;建立水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用和交易等制度[4]第9版。具體改革情況見下表(參見表1)。

二、湖州生態(tài)文明制度建設(shè)存在的不足

(一)制度創(chuàng)新能力需要提升一些舊的制度亟需修訂,有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、用能總量控制、排污權(quán)使用交易等方面的制度已經(jīng)出臺(tái)了十年左右時(shí)間,一些制度已經(jīng)滯后于實(shí)踐發(fā)展,與現(xiàn)實(shí)脫節(jié),需要根據(jù)實(shí)踐和理論的發(fā)展不斷完善、推陳出新,修訂出高質(zhì)量的生態(tài)文明制度。一些新的制度亟需完善,根據(jù)湖州市生態(tài)辦以2014年以來出臺(tái)的制度為對(duì)象編輯的《湖州市生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)制度匯編》,湖州生態(tài)文明重點(diǎn)制度中,有一半的制度屬于“暫行”“試行”“試點(diǎn)”類,剩下的制度多屬于“意見”類,總體上看,生態(tài)文明制度建設(shè)需要加快探索、創(chuàng)新完善,盡快實(shí)現(xiàn)制度的成熟化。生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)工作亟需創(chuàng)新突破。例如,自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)難度較大,還處在“確權(quán)登記試點(diǎn)(長(zhǎng)興)”階段,確權(quán)登記還存在“自然資源界線有爭(zhēng)議”等困難;自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的類目?jī)?nèi)容、數(shù)據(jù)來源、價(jià)值量計(jì)算需改進(jìn)完善,以便真正“摸清自然資源資產(chǎn)家底”;領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在“審計(jì)取證難”“責(zé)任界定難”等問題,需要進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)的可操作性。

(二)制度效能發(fā)揮需要加強(qiáng)湖州生態(tài)文明制度的作用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮得還不夠,制度設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)、完成質(zhì)量還需要進(jìn)一步改進(jìn)提升,有關(guān)“生態(tài)+”、環(huán)境資源利用等方面的制度還需要進(jìn)一步細(xì)化落地。例如,根據(jù)湖州市統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于我市經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展的優(yōu)勢(shì)、短板及原因簡(jiǎn)析》(201708),在能源資源消耗方面,與全省相比,湖州的能源資源消耗強(qiáng)度大。2016年,湖州市單位GDP能耗0.56噸標(biāo)煤,高于全省27.3%,僅次于衢州;單位GDP水耗67.9立方米,高于全省74.1%,也僅次于衢州[5]42。在資源循環(huán)利用方面,湖州已出臺(tái)《關(guān)于市區(qū)生活垃圾分類收集處置及直運(yùn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》(201011)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)生活垃圾分類處理與直運(yùn)工作的意見》(201106)等制度,但是生活垃圾回收處理工作還存在較大的推進(jìn)空間,而工業(yè)垃圾、建筑業(yè)垃圾,尤其是電子、醫(yī)藥、農(nóng)藥、化工等行業(yè)的有毒垃圾的回收處理工作尚需逐步啟動(dòng)。

(三)制度體系需要深化完善制度建設(shè)存在較多空白。湖州在生態(tài)文明具體領(lǐng)域立法、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系等方面還存在較多空白和較大改革空間,一些制度機(jī)制亟需建立完善。已有的制度尚未體系化。制度要形成體系,需要制度之間能夠很好地銜接、協(xié)調(diào)、配合,而湖州生態(tài)文明部分領(lǐng)域制度尚未體系化。例如關(guān)于“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制”“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”三項(xiàng)制度,理論上“產(chǎn)權(quán)制度”建立有利于“負(fù)債表”編制,“負(fù)債表”編制好了有利于開展“離任審計(jì)”。但在實(shí)踐中,“離任審計(jì)”辦法已出臺(tái),但是“負(fù)債表”編制尚不成熟,無法給予“離任審計(jì)”充分支持,而“產(chǎn)權(quán)制度”建設(shè)尚未真正展開,在一定程度上制約了“負(fù)債表”編制,這三項(xiàng)制度并沒有呈現(xiàn)出體系化的特征。

三、湖州生態(tài)文明制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)堅(jiān)持構(gòu)建動(dòng)力機(jī)制1996年,諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者威廉•維克里和詹姆斯•米爾利斯提出,制度安排和制度設(shè)計(jì)需要激勵(lì)相容,如果集體目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)相一致,則更有益于工作推進(jìn)。湖州是“兩山”理論誕生地,生態(tài)文明建設(shè)得到了中央、省、市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,湖州充分發(fā)揮這一獨(dú)特優(yōu)勢(shì),獲得了若干生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)任務(wù)。湖州將生態(tài)文明納入縣區(qū)績(jī)效考核,權(quán)重占37%以上,調(diào)動(dòng)了各級(jí)干部參與生態(tài)文明制度建設(shè)的積極性。現(xiàn)階段,湖州人民的美好生活需要中,非常重要的內(nèi)容就是獲得優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,湖州生態(tài)文明制度建設(shè)得到了群眾支持。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和干部群眾在生態(tài)文明建設(shè)上具有高度的利益一致性,有效構(gòu)建了生態(tài)文明制度建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制。

(二)堅(jiān)持政策指導(dǎo)和理論應(yīng)用制度建設(shè)大多屬于專業(yè)化程度較高的工作,為確保質(zhì)量,湖州在生態(tài)文明制度建設(shè)中,始終堅(jiān)持政策指導(dǎo)和理論應(yīng)用。1.在政策指導(dǎo)方面中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出健全生態(tài)文明制度體系,為湖州構(gòu)建立法、標(biāo)準(zhǔn)、體制“三位一體”的生態(tài)文明制度體系指明了思路方向。中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》和浙江省委、省政府《浙江省生態(tài)文明體制改革總體方案》,為湖州推進(jìn)生態(tài)文明體制改革提供了路徑方案。國家發(fā)改委等六部委《關(guān)于印發(fā)浙江省湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案的通知》和《關(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)(第一批)的通知》,明確了湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)制度建設(shè)的要求任務(wù)。另外,《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等,對(duì)湖州生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度建設(shè)提供了有益參考。2.在理論應(yīng)用方面湖州市人大在生態(tài)文明立法工作中,著力發(fā)揮立法專家?guī)熳饔?邀請(qǐng)省人大實(shí)時(shí)指導(dǎo)把脈,強(qiáng)化立法智力支撐;湖州市質(zhì)監(jiān)局在生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)制定中,加強(qiáng)與中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院、浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院、湖州市生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化研究中心的技術(shù)合作,聯(lián)合開展標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)審查;在湖州市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制過程中,湖州市政府與中科院地理科學(xué)與資源研究所合作開展工作,充分利用國內(nèi)外關(guān)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的最新研究成果,創(chuàng)造性地運(yùn)用了“實(shí)物與價(jià)值并重、數(shù)量與質(zhì)量并重、存量和流量并重,加法與減法結(jié)合、分類與綜合結(jié)合、科學(xué)與實(shí)用結(jié)合”等編制策略[6]9。這些都具有重要的理論價(jià)值和示范意義。

(三)堅(jiān)持體現(xiàn)地方特色在生態(tài)文明制度建設(shè)中,湖州注重結(jié)合地方發(fā)展實(shí)踐,引導(dǎo)公眾參與到生態(tài)文明法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃等建設(shè)中來,體現(xiàn)了制度建設(shè)的地方特色。例如,在生態(tài)文明立法方面,湖州將“銷售燃放煙花爆竹”“電梯使用安全管理”“城鄉(xiāng)河道治理”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“歷史文化街區(qū)保護(hù)”“物業(yè)管理”“文明行為促進(jìn)”等納入立法議程,這都與湖州發(fā)展實(shí)踐高度相關(guān);在生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面,湖州重點(diǎn)在水生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、工礦廢棄地復(fù)墾利用等領(lǐng)域展開,大力推進(jìn)安吉縣“美麗鄉(xiāng)村”全國農(nóng)村綜合改革標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)等工作;在生態(tài)文明體制改革方面,湖州對(duì)縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核,取消了重要生態(tài)功能區(qū)、源頭地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核,此外,老虎潭水庫水源地生態(tài)保護(hù)、吳興區(qū)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、“四級(jí)河長(zhǎng)制”“四級(jí)林長(zhǎng)制”“綠色GDP考核”等,均注重結(jié)合湖州實(shí)際。

(四)堅(jiān)持完善組織機(jī)制為有效推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè),湖州成立了生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌全市的生態(tài)文明建設(shè)。小組下設(shè)辦公室,明確職能定位,發(fā)揮了對(duì)全市生態(tài)文明制度建設(shè)的統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督等作用;市各職能部門負(fù)責(zé)生態(tài)文明具體領(lǐng)域的制度建設(shè),確立了生態(tài)文明制度建設(shè)的組織保障機(jī)制。例如,湖州市人大健全市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、社會(huì)參與的立法工作格局,確立了調(diào)研研究、專家論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等程序在生態(tài)文明立法中的應(yīng)用;湖州市質(zhì)監(jiān)局注重發(fā)揮專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的作用,推動(dòng)成立了市生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化研究院,建立了市旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)、市農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)等;湖州市審計(jì)局與市測(cè)繪院建立了長(zhǎng)期合作機(jī)制,在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作中成立了跨部門審計(jì)組,并與國土、環(huán)保等部門建立了協(xié)作配合機(jī)制。

作者：譚顏波 單位：中共湖州市委黨校