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一、土地流轉中侵害農民權益現象的主要表現

（一）開發企業擅自改變土地用途，毀損基本農田，導致農民徹底喪失土地中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中規定了土地流轉的一條基本原則是：土地經營權流轉不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。即在土地流轉中絕對不能非農化，也要遏制非糧化。但在實際的土地流轉中，一些開發企業借土地流轉之名，占用基本農田，為了建設之需，挖走基本農田表層土壤，剩下難以耕種的劣質土；或者在田里挖溝堆土，破壞耕地原有的灌溉系統；或者在基本農田建造永久性固定物，最終導致基本農田被荒掉，無法復耕，使農民徹底喪失土地。

（二）土地流轉價格低，超期流轉，降低農民收益中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確指出，土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定。但在實際的土地流轉中，流轉價格偏低現象普遍，例如有些地方，租金每畝僅600元，和農民自己耕種農田有糧有柴能夠保障家庭基本生活相比，租金偏低。另一方面土地流轉合同期限超過國家與村民簽訂的二輪土地承包期限的違規現象也較為普遍。土地受讓方以低價格長期流轉土地嚴重損害農民利益，降低農民收益。

二、土地流轉中農民權益遭受侵害的原因分析

（一）農民利益主體地位被虛置雖然中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，但在土地所有權歸集體的權屬關系之下，基層地方政府和村民組織一般會作為土地所有權的實際行使者和土地流轉的實際推動者，替代農民對土地的處分權，而且這種權力運行無法得到法律和民眾的有效制約，造成了基層政府或者村干部超越個體農民成為實際的土地流轉主體[1]。另一方面，在農村，村民屬于村小組管理，村小組組長是村民代表議事大會的成員，同時接受村黨委的領導，村里的事情一般由村黨委和村民代表議事大會共同決定。這樣的議事程序也使得村民個體作為土地流轉的權利主體和利益主體的地位被虛置。

（二）基層地方政府職能定位不當，借機“以地生財”農村基層地方政府在土地流轉中應當發揮引導、協調的作用，在尊重農民意愿的前提下，為農民爭取更大的利益，成為農民權益的保護者。但在實際的土地流轉中，一些基層地方政府往往和受讓方結成利益同盟，將農用地變為非農用地，再轉為建設用地，增加政府財政收入；或者千方百計為自己尋找尋租空間，借機“以地生財”，將土地流轉變成少數人的盛宴。

（三）土地流轉操作過程隨意，缺乏程序規范農村土地的流轉程序和合同管理缺乏明確的政策指導，操作過程隨意，農民流轉土地知情權、決定權和議價權喪失。現實中以口頭承諾替代流轉協議現象普遍，據統計目前有近40％的土地流轉未簽訂合同。即便是簽訂了合同的土地流轉，大部分也僅就流轉面積和租金做簡單規定，缺乏統一規范的合同文本，合同中對于農民權益遭受損失的救濟條款以及雙方發生糾紛的裁決條款更是鮮有涉及，一些合同流于形式難以保障農民利益。

（四）土地流轉市場機制尚未建立據農業部的統計數據，截至2014年6月底全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8％，比2008年年底提高20個百分點，比2013年底提高2.8個百分點，如此快的增長速度和各級政府的行政推動密不可分。但土地流轉在本質上是一種市場行為，只有建立合法、規范、公平、有序的農地流轉市場機制，農民和受讓方才能夠成為平等的市場交易行為主體，基層政府、村民組織對于土地流轉的不當干涉才能降到最低，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，才能夠由承包農戶自主決定。但當前全國2／3的縣和鄉鎮沒有土地流轉服務平臺，土地流轉市場機制尚未建立，農民在土地流轉交易中處于被動和劣勢地位，權益難以保障。

三、土地流轉中保護農民權益的措施建議

對現階段土地流轉中侵害農民權益的現象、原因的分析表明，在推進土地有序、規范流轉的過程中，需要依據國情農情構建起以農民權益保護為核心的土地流轉機制，主要有如下幾個方面：

（一）強化土地經營權的物權保護，統一和完善農地登記制度健全土地承包權登記制度是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作，也是開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保的重要依據。中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在中央原則性規定之下，需要具體的配套實施細則來統一和完善農地登記制度，其中最重要的是保證各地土地確權登記標準的統一，使各地的確權登記能夠最終對接成全國統一的農地登記系統。另一方面需要健全統一的土地登記制度法律法規、建立統一的土地登記機關、全面規范土地登記程序，保證土地登記的專業性和一致性[2]，強化土地經營權的物權保護，為保障農民權益做好做實基礎性工作。

（二）嚴格規范地方政府行為，建立農民權益訴求保障機制當前土地流轉中引發農民不滿的主要原因是基層地方政府的違規行為，以及農民權益遭受侵害后權益保障機制的缺失。因此，首先要嚴格政府用地規劃行為的審批，嚴厲懲處未批先占、未批先建的“圈地”行為，降低基層地方政府的謀利空間。其次建立嚴格的行政侵權行為責任追究制，糾正基層地方政府的越位行為，嚴厲懲處違法行為，促進政府盡快轉換職能[3]。第三建立土地流轉農民權益訴求保障機制，使農民權益遭受侵害的事件能夠“訴求有門”、“解決有時”。

（三）規范流轉程序與合同，完善流轉價格與市場機制土地流轉協議簽訂過程中的期限、價格、流轉方式應當由每戶村民與企業直接協商，或者村民書面委托他人代為協商，協商一致后，簽訂由政府統一制定的書面合同，合同應當由專門機構統一管理。其次要建立科學的土地流轉價格評估機制，估計流轉土地的增值收益形成浮動價格，引入農民定價權，確立農民流轉土地的談判地位。第三要健全土地流轉風險評估機制，對經營主體和經營項目進行風險評估，降低農民土地流轉的風險，保障農民權益[4]。

（四）依托土地流轉，創新完善農民社會保障機制土地流轉后，農民面臨的主要問題一是失地即失業，尤其對于年老者，二是如何獲得基本的生活保障，三是靠什么增收。因此，只有消除土地對農民的社會保障功能，才能加速土地經營權流轉。首先要大力發展集體經濟、支持農業龍頭企業發展，優先為流轉土地的村民提供工作崗位，將農民逐步轉變為農業產業工人保證農民失地不失業。其次可以采取土地換社保的做法，將對失地農民的補償款置換成社會保險，給予失地農民穩定的社會保障金，解決他們的后顧之憂。第三鼓勵農戶以土地經營權入股，和受讓方形成利益共同體，獲得經營權和勞動力收益，分享土地流轉利益。第四對農民進行上崗培訓，承接政府的對外購買服務，解決勞務就業問題。

四、結語

“農民答不答應，滿意不滿意，是衡量農村政策的根本要義。”土地問題涉及億萬農民的切身利益，事關全局。在土地流轉中，只有以農民權益為出發點，才能夠在促進土地自由流轉的同時，讓農民增收，才能夠使中國農業告別幾千年小農經濟步入規模化、現代化的經營新常態。

作者：常海霞單位：河北北方學院法政學院