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【摘要】

當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的制度設(shè)計(jì)的探索與嘗試越來越多，然而在初期的探索過程中，出現(xiàn)了一系列的問題，需要借鑒國(guó)外土地流轉(zhuǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的制度提出一個(gè)初步的設(shè)計(jì)方案。希望可以對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地信托的發(fā)展起到積極的指引作用。

【關(guān)鍵詞】

土地流轉(zhuǎn);信托;法律風(fēng)險(xiǎn);制度設(shè)計(jì)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。然而土地信托相對(duì)于其他信托模式來說是特別的，因?yàn)槭芡腥说牧x務(wù)和權(quán)利是受到限制的，但是土地流轉(zhuǎn)信托仍然被視作一種信托，因?yàn)樾磐蟹ㄖ械囊?guī)則仍然適用于土地信托。信托公司開展土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，使農(nóng)民可以真正從土地的價(jià)值提升中獲得更多的土地使用權(quán)能，從土地中分享收益。

一、我國(guó)典型土地流轉(zhuǎn)模式

我國(guó)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)信托的探索早在2008年就已經(jīng)出現(xiàn)，隨著政策導(dǎo)向的支持，商業(yè)信托對(duì)于土地流轉(zhuǎn)開始躍躍欲試，做了積極地探索。從筆者的角度看來，目前對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的探索，主要分為2個(gè)模式，即中信信托的以政府部門為委托人的模式，以及北京信托的以專業(yè)合作社為委托人的模式。

(一)以政府部門為委托人的模式

2013年10月，中信信托在安徽宿州掀開了第一單土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的帷幕。作為第一次土地流轉(zhuǎn)的探索，中信信托先行先試，所采用的經(jīng)營(yíng)模式也成為了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的模板。該流轉(zhuǎn)信托模式下，信托財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，委托人是區(qū)政府，受托人是中信信托，參與信托計(jì)劃的農(nóng)民收益來源有地租和投資后的利潤(rùn)分成。區(qū)政府通過兩次委托成為適格的委托人，即農(nóng)民將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給村委會(huì)，村委會(huì)將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給區(qū)政府。該信托的收益憑證設(shè)計(jì)采用結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，分為三類:1)區(qū)政府將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，設(shè)立的管理類信托計(jì)劃;2)為提升土地發(fā)展性能，設(shè)立的資金信托計(jì)劃;3)為解決租金支付和建造成本設(shè)立的資金信托計(jì)劃。［2］中信信托下的土地使用方式是由服務(wù)商進(jìn)行集中化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化運(yùn)營(yíng)，引入種植業(yè)大戶、農(nóng)場(chǎng)商戶和專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作社。

(二)以土地合作社為委托人的模式

2013年11月，北京信托繼首單土地流轉(zhuǎn)信托后，在江蘇陽山推出了另一種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式。該流轉(zhuǎn)信托最大的特點(diǎn)是其委托人是農(nóng)民以自有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資的土地合作社，這就大大簡(jiǎn)化了委托人確定的程序，也便于落實(shí)農(nóng)民的權(quán)益;受托人是北京信托，該信托公司將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給當(dāng)?shù)氐膶I(yè)合作社，利用其豐富的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。與中信信托的模式相似，當(dāng)專業(yè)合作社出現(xiàn)資金不足時(shí)，北京信托將設(shè)立資金信托計(jì)劃，為其提供融資服務(wù)。農(nóng)民的收益也是分為固定收益和浮動(dòng)收益。北京信托下的土地使用方式是利用當(dāng)?shù)貙I(yè)合作社，改變土地的本來用途為桃樹種植培育。

二、國(guó)際上對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的探索

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地的問題對(duì)于信托公司開展土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，使農(nóng)民可以真正從土地的價(jià)值提升中獲得更多的土地使用權(quán)能，從土地中分享收益。在不斷探索土地流轉(zhuǎn)信托發(fā)展模式的過程中，當(dāng)然也免不了要分析與借鑒國(guó)際上土地流轉(zhuǎn)信托發(fā)展的比較成熟的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。筆者在此主要對(duì)美國(guó)的土地信托模式和日本的土地信托模式做了詳述，因?yàn)榭傮w看，美國(guó)與日本的土地信托主要為土地開發(fā)建設(shè)設(shè)計(jì)，與國(guó)內(nèi)土地信托用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有類似之處。美國(guó)的土地信托發(fā)展歷史比較悠久，發(fā)展的模式也很成熟;日本的土地使用方式也是以農(nóng)戶為基本單位，經(jīng)營(yíng)比較分散，規(guī)模比較小，與中國(guó)的國(guó)情比較接近。

(一)美國(guó)土地信托模式

國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)于美國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的描述一般為“美國(guó)土地信托模式是開發(fā)者(委托人)購(gòu)買生地后，將土地所有權(quán)信托給受托人發(fā)行土地信托受益憑證，再由委托人銷售該受益憑證給投資人”。筆者認(rèn)為該中信托更多的是偏向于房地產(chǎn)信托，而不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的借鑒作用有限，可參考性也是有限的。筆者認(rèn)為美國(guó)的土地信托指的是土地所有權(quán)人通過信托協(xié)議將信托財(cái)產(chǎn)委托給受托人，受托人通過與其他開發(fā)者訂立開發(fā)協(xié)議，是土地實(shí)現(xiàn)增值。美國(guó)土地信托主要分為兩種模式:

1、土地保護(hù)信托模式土地保護(hù)信托(Conservationlandtrusts)自19世紀(jì)90年代初期就已經(jīng)出現(xiàn)。土地保護(hù)信托的目標(biāo)是保護(hù)稀有的自然生態(tài)區(qū)域、農(nóng)地、水域、文化資源或者著名的景區(qū)。保護(hù)信托的區(qū)域一般靠近保護(hù)區(qū)，在文化和資源方面珍貴的區(qū)域或者是瀕臨滅絕的動(dòng)植物區(qū)域的確是開展土地保護(hù)信托的佳選。此類信托的受托人一般是非營(yíng)利組織或者是聯(lián)邦政府。信托的受益人是美國(guó)公民，土地所有者將喪失土地的使用權(quán)，但是獲得了對(duì)于土地使用的監(jiān)督權(quán)益。土地所有人一般會(huì)以政府部門提供的購(gòu)買價(jià)格獲償或者是土地所有人會(huì)通過捐贈(zèng)的方式向受托人提供土地。

2、社區(qū)土地信托模式社區(qū)土地信托(Communitylandtrust)，它可以溯源到時(shí)期，村民持有的土地包含在集體利益之下，歐洲和北美的類公眾機(jī)構(gòu)土地銀行(受托人)投資于土地來建造家庭農(nóng)場(chǎng)或是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。傳統(tǒng)的類公眾機(jī)構(gòu)土地銀行的作用已經(jīng)被社區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)所代替，它的作用現(xiàn)在主要是:(1)獲得土地的控制權(quán)并減少無主土地的比例;(2)為社區(qū)低收入者提供可以買得起的低價(jià)房屋;(3)抓住公眾投資長(zhǎng)期社區(qū)福利的價(jià)值;(4)防止房屋贖回。社區(qū)土地信托主要依靠社區(qū)成員力量，通過口口相傳和戰(zhàn)略性溝通來吸引新的成員和支持者。在社區(qū)土地信托中，社區(qū)土地信托擁有土地所有權(quán)，將土地長(zhǎng)期租賃給擁有房屋的土地使用者或適用其他土地增值模式。社區(qū)土地信托可以在信托協(xié)議中保留購(gòu)買搬出小區(qū)后空下來的房屋。美國(guó)2013年經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)顯示采用社區(qū)土地信托模式的小區(qū)的房屋贖回率比全國(guó)的平均水平底30倍。如此驚人的數(shù)字也讓我們看到了土地信托對(duì)于加強(qiáng)社區(qū)凝聚力的巨大作用。

(二)日本土地信托模式

日本自20世紀(jì)80年代開始，大力促進(jìn)提高土地的利用率。在日本土地信托是指不改變農(nóng)地用途，農(nóng)民將土地的所有權(quán)以信托的方式轉(zhuǎn)移給受托人，受托人為了受益人的利益管理運(yùn)營(yíng)信托財(cái)產(chǎn)的制度。日本的土地流轉(zhuǎn)信托中，并不是所有的農(nóng)村土地都可以作為信托財(cái)產(chǎn)，只有在受托人調(diào)查研究后的土地確認(rèn)可以在改造后可以獲得出售或是出租的機(jī)會(huì)才可以成為適格的信托財(cái)產(chǎn)。受托人的資質(zhì)也有很高的要求，只有獲得農(nóng)地合理化持有法人資質(zhì)的機(jī)構(gòu)才是適格的受托人，但是其實(shí)日本國(guó)內(nèi)該類法人的數(shù)量是有限的。日本的土地信托主要分為兩種:其一是出租型土地信托，在信托期限到期后，土地和土地上的不動(dòng)產(chǎn)會(huì)重新屬于委托人;第二種方式是出售型信托。日本允許土地流轉(zhuǎn)的措施提高了國(guó)內(nèi)土地的利用率，綜合的利用了閑散土地，降低了土地利用的成本，保證了土地所有者的收益。日本土地流轉(zhuǎn)政策的推行，解決了土地?fù)碛姓呷狈﹂_發(fā)運(yùn)營(yíng)土地的能力與土地開發(fā)運(yùn)營(yíng)主體缺乏資源之間的沖突。日本土地流轉(zhuǎn)信托大大提高了日本國(guó)內(nèi)土地的利用率，實(shí)現(xiàn)了土地運(yùn)營(yíng)方式的多樣化，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。

三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托制度設(shè)計(jì)

在綜合分析我國(guó)信托模式以及制度風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，借鑒國(guó)際上對(duì)于信托的有益探索成果，筆者在此大膽對(duì)我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)信托提出一些制度設(shè)計(jì)上的設(shè)想。土地流轉(zhuǎn)信托的制度設(shè)計(jì)要點(diǎn)應(yīng)該在于明確委托人、受托人和受益人的具體的權(quán)利和義務(wù)。

(一)委托人

在中信信托的宿州模式中，該土地流轉(zhuǎn)信托的委托人是區(qū)政府;在北京信托的陽山模式中，委托人是農(nóng)民通過自有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資成立的土地合作社。從現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)信托模式看，信托公司通過與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、鎮(zhèn)、區(qū)政府或土地合作社合作開展土地流轉(zhuǎn)信托都是比較高效的。筆者認(rèn)為，雖然區(qū)政府作為受委托人，有權(quán)代農(nóng)民管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是區(qū)政府本身并不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有人，因而筆者對(duì)于區(qū)政府擔(dān)任信托計(jì)劃的委托人持有一定的疑慮。相對(duì)來說，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股土地股份合作社后，土地股份合作社是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由其作為委托人相對(duì)更符合《信托法》有關(guān)委托人合法擁有確定的信托財(cái)產(chǎn)的要求。這也簡(jiǎn)化了委托人確定的程序，也便于落實(shí)農(nóng)民的權(quán)益。但是獲得該區(qū)域所有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有權(quán)人認(rèn)可和贊同，在實(shí)際操作中是有一定困難的，但是隨著國(guó)家政策的推進(jìn)支持與護(hù)航，農(nóng)民對(duì)于這一政策的支持力度也會(huì)加大。

(二)受托人

在中信信托的宿州模式中和北京信托的陽山模式下，受托人都是專業(yè)的信托公司。在我國(guó)現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)模式之下，土地流轉(zhuǎn)信托是由信托公司作為主導(dǎo)的，由信托公司展開實(shí)地調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出可以滿足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有權(quán)人意愿的信托計(jì)劃。訂立信托合同后針對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的特殊性設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)管理的模式。例如在宿州模式下，信托公司將信托財(cái)產(chǎn)委托給專業(yè)的服務(wù)商，由服務(wù)商展開招商引資項(xiàng)目，引入種植業(yè)大戶、農(nóng)場(chǎng)商戶和一些專業(yè)合作社;在陽山模式下，信托公司將信托財(cái)產(chǎn)委托給當(dāng)?shù)氐膶I(yè)合作社，由當(dāng)?shù)氐暮献魃绯浞职l(fā)揮其豐富的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地增值的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托發(fā)展初期，的確可以由信托公司主導(dǎo)，做好前期調(diào)研和制度設(shè)計(jì)，針對(duì)具體的信托財(cái)產(chǎn)采用因地制宜的信托運(yùn)營(yíng)模式，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)最大的作用。但是筆者同時(shí)也認(rèn)為，隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托制度的完善，可以開始漸漸嘗試由農(nóng)民自主發(fā)起土地流轉(zhuǎn)信托，當(dāng)農(nóng)民有需要時(shí)，可以展開針對(duì)信托公司的公開招標(biāo)模式，由各個(gè)信托公司提出其制度設(shè)計(jì)方案，然后由農(nóng)民組成的土地合作社針對(duì)其目的和實(shí)際情況，決定信托公司的選擇。

(三)受益人

正如前文所述，目前中信信托的宿州模式和北京信托的陽山模式都采取的是結(jié)構(gòu)化的設(shè)計(jì)模式。委托人將信托財(cái)產(chǎn)委托給信托公司設(shè)立了一個(gè)管理事務(wù)型信托，在這一層次上，受益人是委托人，即此信托為一個(gè)自益信托，委托人獲得信托收益后會(huì)在按照信托協(xié)議的約定支付農(nóng)民租金以及浮動(dòng)收益。在信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過程中會(huì)出現(xiàn)資金流動(dòng)性的缺失和土地園區(qū)建設(shè)的資金缺乏問題，此時(shí)信托公司會(huì)涉及資金信托計(jì)劃，向合格投資者發(fā)售信托憑證，為項(xiàng)目的建設(shè)提供資金支持。筆者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)信托的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)是符合現(xiàn)實(shí)需求的，信托計(jì)劃的開展需要大量的原始資金，要靠受托人會(huì)園區(qū)開發(fā)商提供開發(fā)的啟動(dòng)資金的壓力是很大的，所以設(shè)計(jì)多層級(jí)有結(jié)構(gòu)的信托計(jì)劃是必要且實(shí)際的。

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作者：解啟榮 單位：華東政法大學(xué)