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［摘要］為南陽市土地流轉工作的可持續開展提供參考，針對南陽市土地流轉現狀，分析了南陽市土地流轉的主要特點和存在問題；從加強政策宣傳引導，加快高標準良田建設，建立健全土地流轉管理制度，健全完善農村社會保障體系，因地制宜化解非糧化難題方面提出解決對策。

［關鍵詞］土地流轉；特點；問題；對策；南陽市

近年來，河南省南陽市各地以農業適度規模經營為方向，發展現代農業為目標，按照依法、自愿、有償的原則，引導農村土地承包經營權規范、有序流轉，在破解“小田塊、小農戶、小作坊”三小問題上成效顯著。隨著南陽市農村承包地確權的順利完成，土地“三權分置”改革深入推進，土地流轉也出現了一些新變化、新問題，這需要總結經驗、找準問題，采取有效措施解決。為此，筆者針對南陽市土地流轉現狀，分析了南陽市土地流轉的主要特點和存在問題，并提出對策，以期為南陽市土地流轉工作的可持續開展提供參考。

1南陽市土地流轉現狀

據南陽市農業主管部門統計，2018年底全市農村集體所有耕地面積1168．5萬畝（不含鄧州），其中，家庭承包經營耕地面積1140萬畝（不含鄧州），家庭承包經營農戶198萬戶，全市農村家庭承包耕地流轉累計面積312萬畝（不含鄧州），占家庭承包經營耕地總面積的27．37％，其中流轉入農戶的151萬畝，占流轉總面積的48．4％；流轉入合作社的92萬畝，占流轉總面積的29．49％；流轉入企業的18萬畝，占流轉總面積的5．77％。流轉土地從事糧食生產的170萬畝，占流轉總面積的54．49％。通過土地流轉推動農業適度規模化、集約化生產經營發展迅速，但從流轉數據上來看，一家一戶分散承包經營仍是目前南陽市農業生產經營的主要形式。

2南陽市土地流轉的主要特點

2．1流轉規模和范圍逐步擴大

據統計，南陽市2014年流轉土地151．3萬畝，2015年193．8萬畝，2016年276萬畝，2018年達到312萬畝，規模逐年擴大。同時，隨著農業合作社、農業龍頭企業的快速發展和積極參與，流轉面積由開始同村同組農戶之間零星的2～3畝、十幾畝流轉逐步向上百畝、上千畝的規模擴展，流轉范圍上也不局限于村組內部，出現跨村組、跨鄉鎮、跨區域、連片集中流轉的態勢。

2．2流轉形式多元化

從調查統計看，南陽市農村土地承包經營權流轉主要有轉包、轉讓、互換、出租、入股等形式，總體看，轉包和出租仍是當前農村土地流轉的主要形式。但從趨勢上看，隨著各地流轉服務市場的建立完善，出租和入股形式發展空間很大。隨著農村土地“三權分置”改革深入推進，“反租倒包”流轉模式在一些地方已成為盤活農村土地資源，推動規模流轉的新方式。如鄧州市孟樓鎮提出“政府牽頭集中流轉、集中整治、集中連片再流轉”的模式，實現了政府、集體和農戶的多贏。

2．3土地流轉價格形成機制日趨成熟

隨著南陽市四級土流服務和管理平臺的建立和完善，供求信息越來越靈，程序化、規范化、市場化流轉服務初步深入人心，通過網絡服務平臺完成流轉程序的實例越來越多。受地力、用途、種植效益、農田基礎設施、流轉期限等市場因素影響，市場價格形成機制日趨合理，并呈現多層次體系化發展。目前，南陽市土地流轉價格在200～1000元／畝，有的在1000元／畝以上。根據調查，從事主糧種植的流轉地價在200～600元／畝，與前幾年相比有所下降，從事雜糧、果蔬、艾蒿、茶葉、中藥材等特色農業的價格較高，均價在800元／畝左右；從事養殖、花卉、苗圃以及大棚設施、觀光農業的，由于效益高，流轉價格更高，一般在800～1500元／畝，真正實現了農村土地資源的優化配置和高效利用。

2．4新型農業經營主體已成為土地流轉的主力軍

加快培育和壯大農業新型經營主體，推動集約化經營、適度規模化種植，加快發展現代農業是我國解決“三農”問題的既定目標。南陽市農業新型經營主體的快速培育和發展，替代了原來農戶、協會、中介組織、種田能手等成為了新時期土地流轉的主力軍。2018年底，全市主要新型農業經營主體累計發展到24123家，其中，合作社16818家、家庭農場7018家、龍頭企業287家。2014年底新型經營主體參與土地流轉59．9萬畝，占流轉總面積的39．6％；2018年底達到161萬畝，占流轉總面積的51．6％。農戶之間的流轉逐漸下降，新型經營主體已成為新時期帶動土地規模流轉的新生主體。經營范圍涵蓋種植、養殖、林果、苗木花卉、水產、農機、植保等多個領域。

3南陽市土地流轉存在的主要問題

目前，南陽市農村土地流轉正在從無序、自發向有序、規范方向發展，盡管在推進中取得了一些成效，但也存在一些問題，制約了土地流轉。

3．1政策法規宣傳不到位

盡管各地普遍對土地流轉進行了廣泛宣傳，但缺乏具體措施和典型事例宣傳，農民對政策法規、流轉程序、交易平臺熟知程度低，不關心、不信任、不配合、怕上當的心態使其不愿流轉，有的雖參與流轉，但多是拿出自己少部分承包地自發、口頭協議流轉，試探性參與。

3．2部分農民有“惜地”情結

有部分農民把土地看作“命根子”，認為土地是自己就業和生活的最低保障，除非自己干不動了，否則寧可粗放經營，找人代耕種，也不愿意將土地流轉出去，這在一定程度上影響了土地流轉的進度。

3．3管理服務機制不完善

目前，南陽市縣鄉村三級土地流轉管理服務市場建設還不完善，特別是村級建設滯后，有的地方建了也存在管理指導服務不到位，土地流轉相關配套法規政策、操作細則、專職人員配備和硬件建設也未能同步跟進，運作不力，供需雙方參與度不高，致使當地農民自發、口頭協議流轉盛行，雙方的權利和義務沒有保障，流轉糾紛多，制約了土地流轉。

3．4農村社會保障滯后

從調研中明顯感受到，當前南陽市農民仍然把土地當作看病、養老、上學和生活的最后保障。雖外出務工人員對土地的依賴程度有所減輕，但就業渠道不多、崗位不穩定、子女入學困難，缺乏安全感，在其心中土地仍是最后的保障，寧肯閑置，粗放經營，讓別人代種，也不愿將土地流轉出去。

3．5毀約、退租等現象時有發生，非糧化凸顯

2014年流轉土地中用于糧食生產的共96．3萬畝，占流轉總面積的63．6％；2018年用于糧食生產的共計170萬畝，占流轉總面積的54．49％，占比呈下降態勢。新流轉的土地有70％左右選擇果樹、苗木花卉、畜牧、大棚瓜蔬等高效特色農業，尤其是經營大戶，非糧化凸顯，這應當引起當地政府主管部門的重視。流轉土地在經營途中受災害、經營不善、投入成本高、融資難、農戶收回自種等因素影響，出現毀約、退租的現象時有發生，如果處理不當也會挫傷當地土地流轉的積極性。

4南陽市土地流轉的對策

4．1加強政策宣傳引導

加強對鄉村干部和服務中介的法律法規和政策培訓，強化其組織、協調、管理、服務職能，做好地方信息采集，規范流轉程序、加強政策引導和典型宣傳，解決農民思想顧慮，支持土地流轉，推動承包地規范有序流轉。4．2加快高標準良田建設通過整合涉農項目資金，加快農村耕地綜合整治，培肥地力，加強路、井、電、橋等農田基本設施建設，大力培育農業新型經營主體，以優越的條件，吸引更多合作社、農業龍頭企業參與土地流轉，推動規模經營。

4．3建立健全土地流轉管理制度

建立健全服務機構，培育流轉服務市場，完善各項土地流轉管理制度。加快縣級流轉中心、鄉服務站、村服務點三級服務平臺建設，對全市流轉程序和行為進行依法規范、指導和服務。做好流轉供求信息搜集、整理、政策咨詢、標準合同文本制定，合同簽訂與鑒證、流轉價格指導、備案登記、合同履行監督、用途監管、流轉糾紛調解仲裁等工作。

4．4健全完善農村社會保障體系

加快建立城鄉一體化的社會保障體系，逐步完善農村社會保障體系，完善包括養老、醫療、生育、子女教育、傷殘等社會公共服務，逐步弱化土地的社會保障和就業功能，解除農戶的后顧之憂。實施陽光工程、雨露工程、春風行動，加強農民技能培訓，加快農村勞動力向二、三產業轉移，完善農民工城鎮就業政策，穩定就業，確保農村土地流轉的持續穩定。

4．5因地制宜化解非糧化難題

針對部分地方流轉土地出現非糧化傾向，政府主管部門要對全市耕地的功能和用途進行科學規劃，分區域進行引導，宜糧地區應打造成高標準永久性糧田，加大資金和項目支持，重點扶持、鼓勵種植糧食作物，不扶持、不鼓勵發展非糧經濟作物；對崗丘區、山區等不適宜種糧食作物的耕地，鼓勵土地向家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業流轉，發展特色農業，提升農業總體效益，提高農民收入。

作者：李小巖 鄭強 單位：河南省南陽市種子技術服務站