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根據國務院《退耕還林條例》，退耕還林工程除了保護生態的目標之外，還兼顧農村產業結構調整、發展農村經濟等目標。對于退耕農戶，國家給予補助，黃河中上游地區每畝退耕地每年補助200斤糧食和20元現金。栽植經濟林的，補助期為5年，栽植為生態林的，補助期為8年，退耕還草的補助2年。［3］甘肅省的退耕還林工程于1999年開始試點，省內各地方政府對退耕還林試點有著很高的熱情，紛紛向省政府索要任務。后來，省政府不得不在上報國家計委并獲批準之后，在不擴大退耕還林面積的情況下，曾兩度擴大試點范圍。［4］Z村在這次試點中獲得了500畝生態林任務，分別分給甲村200畝、乙村300畝，栽植的樹種為花椒。村民一開始對退耕還林有很大的熱情。前文已提及，Z村的小麥平均畝產量只有兩三百斤，一些朝陽的山坡地，根本達不到這個產量。算上生產過程中投入的農藥、化肥以及勞動成本，收益更低。如果將這些土地退耕還林，農民就可以獲得國家提供的糧食及現金補貼，這些補貼對于農民來說是一個間接來自土地的穩定收益。此外，對于村莊來說，退耕還林也會改善村莊的自然環境。

2007年，退耕還林補助期結束之后，為了解決退耕還林農戶生活困難的問題，國家對退耕農戶進行繼續補貼。按照補貼政策，Z村的每畝退耕地可以獲得各項共計90元的補助。盡管退耕還林項目在開展初期得到了村干部和農民的積極支持，但是，Z村的退耕還林項目最終仍然遭遇了失敗。相比當地的一些其他生態林樹種，花椒樹不耐寒、不耐旱，而且易遭受病蟲害。這種樹種的栽植需要精心管護。在工程項目中，受自然條件等多種因素的影響，Z村的初次造林的成活率很低。但問題是后期再沒有補植。這些沒有補植的林地，由于不允許再種植農作物，逐漸荒蕪，初次造林活下來的樹苗，由于后期缺少管護，也逐漸枯死。時隔多年之后，Z村的退耕區大片土地荒蕪，看不到一棵樹。冬季，經常有人放火焚燒枯死的荒草，導致地表漆黑一片。也有一些退耕地被一些在當地人看來比較“勤快的”村民又重新耕種了起來。而這些年來，來自國家的補貼依然在正常發放。Z村退耕還林工程的失敗，我們可以認為是因為政府監管缺失而造成的。在工程實施過程中，縣級政府向農戶發放了補助糧款供應證、公共財政補貼明白冊等以保證退耕還林的補貼資金不被截留。但是，對于退耕還林的驗收工作，縣政府并沒有重視。根據當地的《退耕還林合同》，退耕還林工程的檢查驗收工作應該由縣級人民政府林業行政主管部門來執行，但筆者調查發現縣級林業部門并未嚴格檢查和驗收。不過，在筆者看來，Z村退耕還林項目的失敗原因并沒有這么簡單。像退耕還林這樣的工程項目，既符合國家保護生態環境的需要，也能促進村莊環境的改善，農民個人不僅能獲得國家補貼，還能通過栽植的林木等獲得一定的收益，而且農民在項目初期已經表現出很大的熱情，但這樣的項目為何最終會失敗？在筆者看來，對這一問題的回答需要從村莊的共同體性質說起。

村莊是一個共同體，其成員間關系比較親密，具備一定的凝聚力和協同意識，村民在公共生活中的合作是村莊共同體的基本特征之一。但是，伴隨著現代性的步伐，村莊共同體的生活正受到來在市場和國家力量的日益入侵。在當前，強調村民在公共生活中的合作，避免市場和行政力量對村莊過度干涉，具有十分重要的意義。但也應該看到，村莊共同體的協同意識和合作也并非全是積極的一面，村民們為了自身利益、為了村莊這個小共同體利益而進行的協作，可能會損害國家這個大共同體的利益。在筆者看來，大、小共同體在利益上的沖突以及關系上的糾葛均集中體現在村干部的身上。Z村的村干部，包括村黨支部書記、正副村委會主任各一名和文書一名。Z村下轄三個自然村，即甲村、乙村和丙村，一般情況下，每個村至少有一名村干部，這也是為了開展工作的方便。這些村干部，一般都是由鄉政府指定的，除非自然村內無人愿意擔任的情況下，前任村干部才會召開村民會議，讓大家舉薦產生。村莊領導班子的組成及產生辦法，自上世紀八十年代以來，一直如此。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，［5］如此來看，村干部就是自治組織的負責人。但從村干部的產生方式及實際功能來看，他們的角色主要是國家基層政權在村莊的人，他們的職責是協助基層政府完成一些設計村莊的工作任務。但這種由鄉政府指定的村干部，實際上在共同體中的權威十分有限。但作為國家基層政權在村莊的人，由于村干部同時作為共同體成員的身份，他們對基層政權的忠誠度又非常有限。由于村干部在村莊中的權威不足，村莊中的許多公共事務就難以開展。為了獲得村民的認可，提升自身在村莊中的權威，村干部必須能為村民帶來好處。為村莊申請建設項目就是諸多努力中最有效的方式之一。

Z村黨支書的Q曾多次為村莊申請到建設項目，比如水窖、沼氣等。在Q和共同體的成員們看來，這些項目都是Q爭取來的實實在在的“好處”。盡管這些建設項目可能是面向全部的村莊的，但是誰能先申請到就意味著更強的辦事能力，更能獲得村民的認可，村支書Q的辦事能力和對村莊的忠誠獲得了村民的極大贊賞。Z村的退耕還林工程就是Q為村莊申請到的好處之一，Q為甲村人，為了照顧本自然村的村民，退耕還林任務當時就沒有分配給丙村。正因為村干部申請退耕還林項目是為村莊爭取“好處”，提升自身在村莊中的權威，這些項目一旦申請到，村民們能正常領取來自國家的補貼，村干部的目的就已經達到了，至于這些項目是否符合村民真正的需求，村干部也并不是特別關心。因此，退耕還林項目一旦申請到位，若沒有來自上級的監督，村干部本人對于項目的實施缺乏督促的熱情。在筆者調查時，有村干部就說，“咱只不過是個辦事的，人家（指鄉政府）安排啥，咱干啥就行了”，“咱當個這（指村干部）能算個啥？從鄉政府的門里進去，誰認得你？誰把你當回事？咱就感覺連個站的地方都沒有”。從這里也可以看出，村干部并不認為自己是國家政權的一分子。所以，他們也不會監督退耕還林工程的質量，反而，作為共同體的成員，村干部也不愿意得罪村民。最終，村干部與村民一起包庇了退耕還林工程實施中存在的問題。

國家與村莊的關系，就是大共同體與小共同體的關系。在退耕還林工程中，大、小共同體在利益上是一致的，根本不存在國家利益與村莊利益上的沖突。但在工程實施過程中，大、小共同體卻表現出了一定程度的利益沖突。村民在獲得國家補貼的同時，在小共同體成員的相互庇護中逃避了對大共同體的義務，結果使得大、小共同體的利益均受到了損失。在筆者看來，首先，國家的基層治理應該重視村莊的共同體性質，一方面，基層權力部門要看到村莊共同體中合作的積極意義，給予村莊共同體必要的尊重和自主權；另一方面，也要避免村莊共同體成員間的合作產生消極結果。村莊作為一個共同體，其成員具有較強的凝聚力和協同意識，他們也有合作的需求，有建設村莊的愿望。在退耕還林工程項目中，基層權力部門應該重視村莊，挖掘村莊作為共同體的潛力，強調工337胥永強：退耕還林工程中的“國家———村莊”關系糾葛程項目實施中村莊的主體地位。并且，突出強調退耕還林的目標是改善村莊的生態環境，將國家退耕還林的目標與村莊建設的目標整合，從而實現國家利益、村莊利益、農民利益的多贏。Z村的退耕還林工程的失敗，與國家基層政權忽視村莊作為共同體的潛在價值、忽視村莊在工程建設中應有的主體地位有直接關聯。

Z村的退耕還林工程項目為生態林項目，選擇的樹種為花椒樹。花椒樹是生態林和經濟林的兼用樹種，其果實可作為調味料，具有一定經濟價值。地方政府選擇花椒樹作為造林樹種，也有增加農民收入的考慮。但是，這種選擇沒有考慮村民的具體要求。由于花椒樹不耐寒，管護成本高，果實采摘需要的人力成本太高，退耕還林工程開始實施的時候，Z村下轄的丙村已經開始向種植蘋果過渡。由于花椒的生產成本過高，再加上短期內不會有收益，拿到國家補貼的農民實際上減少了對新造林的管護支出，以確保自己所獲得的收益不減少。對此，筆者想指出的是，對于造林樹種的選擇，基層政府在確定了樹種的選擇范圍之后，應該交給村民來商討決定。對于管護成本和經濟收益，農民比政府更加清楚。即便受生態林項目限制，農民不能選擇經濟收益更高的蘋果等經濟林樹種，但農民完全可以選擇一些成活率高、對當地環境適應性強、管護成本低的樹種來造林。此外，造林的地點，也可以交由村民來討論，比如討論的結果是將造林地點選擇在一些易發生滑坡的、難以耕作的山溝，而不是現在的連片的耕地。相比之下，當地農業集體化時期的造林，其地點都選在一些山溝或山頂，更為合理。此外，筆者還想指出，從Z村村干部的產生方式以及村干部爭取建設項目提升自己在村莊中的威望、對項目的實施不監督、與村民一起包庇項目實施過程中出現的問題等現象來看，村干部具有雙重身份，即作為國家基層政權在村莊的人身份和作為共同體負責人的身份。村干部的雙重身份是當前國家與村莊關系矛盾的體現，也是國家基層政權建設不完善的體現。在當地，近年來通過各種關系找鄉鎮領導申請做村干部的村民為數不少，當地人將這種現象稱之為“跑官”。這與農業稅費免除后村莊中棘手的工作減少、村干部薪酬也在不斷上升有關。另外，近年來國家給農村資金投入日益增多，竊取國家向農村的投入也是“跑官”的目的之一。據知情村民反映，上一任村支書Q因事故去世后，發現其在退耕還林工程中虛報造林面積，領取補貼。從這些情況來看，國家基層政權建設存在的問題依然很嚴峻。

在筆者看來，國家的基層政權建設有賴于村莊共同體組織的完善，有待于國家與村莊共同體關系的完善。從Z村的情況來看，作為村莊自治組織的村委會在某種程度上來說是不存在的，村莊中存在的僅僅是作為基層政權人的村干部。因此，村莊需要一個真正的自治組織來負責村莊中的公共事務。村干部作為國家基層政權的人，不能兼任村莊共同體組織的負責人。應該像韓國新村運動中那樣，村長只扮演鄉鎮政府和村民之間信息溝通員的角色。村莊中的具體事務則由共同體的自治組織———村莊發展委員會來負責。村莊發展委員會則是依靠國家政權的扶持而產生，但獨立于村長，委員會的成員由村民推舉產生，并不拿報酬。［6］村莊共同體的組織完善之后，國家基層政權的建設就可以通過與村莊共同體構建恰當的關系來完善。這一恰當的關系應該是既給予共同體充分的自主權，又對村莊共同體進行監督。

作者：胥永強 單位：華南理工大學 公共政策研究院