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一、首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境相互作用機(jī)理

第一，產(chǎn)業(yè)與人口、居住、公共服務(wù)等資源要素在空間上的不匹配，進(jìn)一步加劇城市運(yùn)行管理壓力，阻礙首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在同樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模條件下，如果城市空間布局合理，城市運(yùn)行效率相對(duì)較高，對(duì)資源、環(huán)境造成壓力較小。反之，如果城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)、居住、公共服務(wù)等功能在空間上布局不合理、不匹配，都將明顯增加不同空間之間的交通流量，嚴(yán)重影響城市運(yùn)行效率，造成更多的資源能源消耗和污染物排放，將對(duì)經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

第二，資源環(huán)境在受到經(jīng)濟(jì)、空間、人口等因素作用的同時(shí)，也對(duì)城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)力約束。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步尤其是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，區(qū)域的資源環(huán)境承載力可以不斷提高，但是，如果人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量過(guò)大，超過(guò)區(qū)域資源環(huán)境的承載力，就會(huì)使區(qū)域發(fā)展環(huán)境嚴(yán)重惡化，反過(guò)來(lái)又將制約城市的可持續(xù)發(fā)展。目前，北京城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出，已嚴(yán)重影響對(duì)海外高端人才、國(guó)際組織、跨國(guó)總部資源等的吸引力，對(duì)北京可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、新階段首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

多年來(lái)，北京一直在積極探索與首都功能定位相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但受制于國(guó)家現(xiàn)行財(cái)稅體制，在某種程度上無(wú)法擺脫“通過(guò)擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)增強(qiáng)財(cái)力，進(jìn)而支撐城市運(yùn)行和發(fā)展”的思路。雖然北京通過(guò)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴程度有所下降，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響逐步減弱。但是，與國(guó)際先進(jìn)水平相比、與首都城市功能定位要求相比，我們必須看到，現(xiàn)階段首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨諸多矛盾與問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引致首都人口過(guò)快增長(zhǎng)。近年來(lái)，北京市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了大量就業(yè)崗位，吸納了大批就業(yè)人口，就業(yè)人口總量呈快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2000～2012年，全市就業(yè)人口總量從619.3萬(wàn)人增長(zhǎng)到1107.3萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)近41萬(wàn)人，就業(yè)人口年均增量占常住人口年均增量的69.7%。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，外來(lái)就業(yè)人口成為就業(yè)群體的主要組成部分，外來(lái)就業(yè)人口占全市就業(yè)人口的比重從2003年的33.7%提高到2010年的55.7%，凈增337.2萬(wàn)人；從外來(lái)就業(yè)人口的就業(yè)行業(yè)看，外來(lái)就業(yè)人口主要集中在批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、建筑業(yè)四大傳統(tǒng)行業(yè)，占外來(lái)就業(yè)人口總量的2/3左右。同時(shí)，隨著北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升，人們對(duì)更高生活品質(zhì)的追求也催生了更多的城市生活性服務(wù)需求，家政服務(wù)、保安服務(wù)等勞動(dòng)密集型服務(wù)行業(yè)迅猛發(fā)展，進(jìn)而帶來(lái)更多的流動(dòng)人口進(jìn)京。

第二，還存在大量與城市功能定位不匹配的低端產(chǎn)業(yè)。目前，與首都功能定位要求不相符的傳統(tǒng)低端產(chǎn)業(yè)仍占一定比重，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、石油加工業(yè)等部分低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)仍在京發(fā)展；中心城區(qū)還存在大量小商品批發(fā)、建材批發(fā)、服裝批發(fā)等低端市場(chǎng)。比如，大紅門地區(qū)有服裝市場(chǎng)31家，建筑面積合計(jì)達(dá)76萬(wàn)平方米，其市場(chǎng)交易量占到全市服裝批發(fā)量的50%。

第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的壓力依然很大。目前，北京市還存在一定數(shù)量的“三高”行業(yè)和企業(yè)，產(chǎn)業(yè)資源能源利用效率仍然偏低。2012年，北京單位GDP能耗是2007年?yáng)|京的11倍、倫敦的5.5倍、紐約的1.69倍；單位GDP水耗是2007年?yáng)|京都的7倍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的能源資源消耗在全市整體資源能源消耗中所占比重仍然偏高。2012年，北京產(chǎn)業(yè)用能占全市能源消耗的4/5，產(chǎn)業(yè)用水約占全市用水總量的3/5。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是北京環(huán)境污染物排放的重要來(lái)源，2012年工業(yè)二氧化硫、煙（粉）塵、氮氧化物排放量分別占全市的63.2%、46.2%和48.1%。

第四，經(jīng)濟(jì)功能與居住功能、公共服務(wù)功能等在空間上的不匹配加劇城市運(yùn)行管理壓力。首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)集聚了全市近六成的就業(yè)人口，其中，西城金融街、朝陽(yáng)CBD、海淀中關(guān)村西區(qū)等地區(qū)成為主要的就業(yè)區(qū)域?？傮w來(lái)看，就業(yè)主要集中于四環(huán)以內(nèi)；而居住人口向城市發(fā)展新區(qū)和城市功能拓展區(qū)邊緣地區(qū)集聚的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。從區(qū)縣看，西城、東城、順義、海淀、朝陽(yáng)五個(gè)區(qū)縣的職住比高于全市平均水平；其余大部分區(qū)縣職住比都低于全市平均水平，區(qū)域職住比不平衡，尤其是昌平、通州兩大居住人口集聚區(qū)最低，職住比嚴(yán)重不平衡。比如，2008～2012年，昌平區(qū)新增常住人口達(dá)88.8萬(wàn)人，是新增就業(yè)人口（5.2萬(wàn)人）的17.1倍；通州區(qū)新增常住人口25.2萬(wàn)人，是新增就業(yè)人口（2.8萬(wàn)人）的9倍。詳見(jiàn)圖4。經(jīng)濟(jì)功能與居住功能、公共服務(wù)資源相互間的不匹配，給人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和城市運(yùn)行管理帶來(lái)一系列問(wèn)題。如郊區(qū)居民需要到中心城區(qū)就業(yè)，形成“鐘擺式”通勤格局，這也是造成北京交通擁堵的一個(gè)重要原因。目前，北京市平均通勤時(shí)間長(zhǎng)達(dá)50分鐘，居全國(guó)各大城市之首；由于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源主要位于中心城，加大了新城居民看病、享受文化娛樂(lè)以及小孩上學(xué)的成本，導(dǎo)致城市管理難度和管理成本提高，從而降低了城市運(yùn)行效率。通勤距離和通勤時(shí)間的上升，增加了整個(gè)城市的資源消耗和交通運(yùn)行帶來(lái)的污染，加劇了全市資源環(huán)境壓力。

第五，全市缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)籌調(diào)控機(jī)制。市級(jí)層面對(duì)于城市發(fā)展中的規(guī)劃、重大項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，效率不高，推進(jìn)力度不大。面對(duì)分稅體制和GDP層層考核，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)動(dòng)力十足。雖然北京市多年前就提出并強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，但在實(shí)際操作中，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模與質(zhì)量、速度與效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)社會(huì)效益矛盾面前，往往選擇前者。各區(qū)縣出于自身發(fā)展需要提出的一些規(guī)劃或項(xiàng)目，從局部看或者從全市發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度看有其合理性，但從首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展角度看未必合理。

三、推動(dòng)首都協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)全面深化改革作出了整體部署，為北京破解城市發(fā)展矛盾、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提出要求、指明方向。北京在新的歷史發(fā)展階段，迫切需要站在統(tǒng)籌人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，抓住這一戰(zhàn)略契機(jī)，拿出壯士斷腕的氣魄，以犧牲局部利益換取整體利益，以犧牲眼前利益換取長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，抓住關(guān)鍵性、根本性矛盾，做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，凝聚共識(shí)、形成合力，切實(shí)有效地推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為突破口，主動(dòng)降速、提質(zhì)發(fā)展

通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、調(diào)控經(jīng)濟(jì)增速來(lái)控制人口過(guò)快增長(zhǎng)，這是當(dāng)前和今后一段時(shí)期促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。

第一，明確重點(diǎn)發(fā)展和堅(jiān)決淘汰的產(chǎn)業(yè)方向。一方面，要明確各區(qū)縣差異化的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域?；谒念惞δ軈^(qū)功能定位，深化區(qū)縣產(chǎn)業(yè)定位，按照差異化發(fā)展思路，明確各區(qū)縣重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)重點(diǎn)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)研發(fā)，每個(gè)區(qū)明確2～3個(gè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域；城市發(fā)展新區(qū)重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和具有明顯優(yōu)勢(shì)的高技術(shù)制造業(yè)，每個(gè)區(qū)縣明確2~3個(gè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)各區(qū)縣結(jié)合優(yōu)勢(shì)資源，適度發(fā)展旅游、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)休閑等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。另一方面，要確定各區(qū)縣應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決淘汰退出的產(chǎn)業(yè)目錄清單。制定各區(qū)縣與功能定位不相符的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出清單，明確具體的實(shí)施方案和時(shí)間表。首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)分類逐步搬遷五環(huán)路以內(nèi)的小商品批發(fā)市場(chǎng)、建材市場(chǎng)、物流倉(cāng)儲(chǔ)等低端業(yè)態(tài)；城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)著力清退高污染、高能耗的低端制造業(yè)。

第二，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提升全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。北京轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重中之重是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，其中最關(guān)鍵的就是要加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提升科技自主創(chuàng)新能力。中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為北京實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的強(qiáng)大引擎和主要陣地。要抓住中關(guān)村范圍擴(kuò)大契機(jī)，充分發(fā)揮其創(chuàng)新引領(lǐng)作用，凝聚更多的高端創(chuàng)新資源，承載更多的創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，形成更強(qiáng)大的創(chuàng)新增長(zhǎng)極。

（二）以空間調(diào)整為著力點(diǎn)，建限并舉、重心外移

為促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化是很重要的一個(gè)著力點(diǎn)。從國(guó)際大都市空間發(fā)展歷程來(lái)看，在推進(jìn)城市空間優(yōu)化過(guò)程中，有三方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是“建”，即通過(guò)分階段建設(shè)城市“副中心”來(lái)推進(jìn)城市空間優(yōu)化。如東京于1958年開始分三階段實(shí)施“副中心”戰(zhàn)略，形成目前“一主七副”城市空間格局。二是“限”，即通過(guò)出臺(tái)各種限制中心城過(guò)度開發(fā)建設(shè)、引導(dǎo)城市中心區(qū)功能有效疏解的政策措施，促進(jìn)城市空間優(yōu)化。比如，巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區(qū)內(nèi)建造1萬(wàn)平米以上規(guī)模的辦公大樓。三是“聯(lián)”，即同步推進(jìn)大容量、網(wǎng)絡(luò)化、高速度的軌道交通體系建設(shè)。又如，東京首先修建了一條環(huán)市中心的輕軌線，依托各個(gè)交通樞紐把多個(gè)“副中心”連接起來(lái)，使東京的城市綜合承載力得到進(jìn)一步提高。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)北京城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要“疏堵結(jié)合”，一方面，要限制中心城區(qū)的再開發(fā)，禁止大型公建項(xiàng)目、商業(yè)項(xiàng)目、商品住宅項(xiàng)目等的開發(fā)建設(shè)，防止中心城區(qū)繼續(xù)“攤大”和“攤厚”，避免人口、產(chǎn)業(yè)等功能向中心城區(qū)再集聚。同時(shí)，要積極引導(dǎo)中心城區(qū)的醫(yī)療資源、教育資源等公共服務(wù)資源以及大型公交樞紐等搬遷，推動(dòng)中心城區(qū)人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面，要引導(dǎo)城市發(fā)展重心全面轉(zhuǎn)向城市“副中心”和新城。借鑒東京經(jīng)驗(yàn)，近期集中精力加快通州城市“副中心”建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施，提高對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的吸引力。此外，還要加快大容量、網(wǎng)絡(luò)化軌道交通體系建設(shè)，爭(zhēng)取在較短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)上北京軌道交通建設(shè)的“短板”和“欠賬”，一方面要繼續(xù)加密中心城軌道網(wǎng)絡(luò)，研究現(xiàn)有地鐵線路滿復(fù)線建設(shè)，通過(guò)采用“大站快車”方式，提高軌道交通運(yùn)行效率。另一方面，加快規(guī)劃和建設(shè)市郊鐵路干線，使中心城區(qū)的居住功能和產(chǎn)業(yè)功能在更大范圍內(nèi)得到有效疏解，在更大尺度上引導(dǎo)城市空間格局優(yōu)化。

（三）以體制機(jī)制為根本，上下聯(lián)動(dòng)、多主體協(xié)同

推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，在體制機(jī)制上對(duì)區(qū)縣關(guān)鍵是要建立強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制，形成全市“一盤棋”、令行禁止的工作格局，徹底解決“調(diào)不動(dòng)”的問(wèn)題。

第一，實(shí)施差異化的區(qū)縣財(cái)稅管理體制。通過(guò)改革市區(qū)稅收分成制度，積極引導(dǎo)區(qū)縣高端化、差異化發(fā)展。按照差異化發(fā)展思路，調(diào)整市、區(qū)稅收分成比例，對(duì)區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)各區(qū)縣積極發(fā)展符合自身功能定位和重點(diǎn)方向的產(chǎn)業(yè)，并加大區(qū)級(jí)稅收留成比例；限制各區(qū)縣發(fā)展不符合自身功能定位的產(chǎn)業(yè)，并相應(yīng)減少區(qū)級(jí)稅收留成比例。

第二，深化行政管理體制改革。要積極推進(jìn)區(qū)縣政績(jī)考核體制改革。改變以GDP增速為主的政績(jī)?cè)u(píng)定辦法，取消對(duì)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)總量和增速指標(biāo)的考核，重點(diǎn)考核單位GDP稅收、能耗、水耗，以及創(chuàng)新能力、生態(tài)效益、特色化高端產(chǎn)業(yè)集聚程度等指標(biāo)。

（四）跳出北京，大尺度謀劃，跨區(qū)域配置首都城市功能

東京、紐約等世界城市都通過(guò)在更大腹地范圍進(jìn)行功能配置來(lái)緩解“大城市病”。因此，解決北京“大城市病”，要跳出北京，在京津冀地區(qū)乃至環(huán)渤海區(qū)域等更大尺度空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)功能再配置，實(shí)現(xiàn)首都經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，提請(qǐng)國(guó)家建立“首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”。協(xié)調(diào)推進(jìn)北京與首都經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海地區(qū)其他省市重大事項(xiàng)的合作。近期，協(xié)調(diào)北京、天津、河北規(guī)劃設(shè)立“首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域合作戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)”，重點(diǎn)涵蓋武清、廊坊、涿州等地區(qū)土地資源，遏制一些大型地產(chǎn)商、國(guó)企等以各種名目“跑馬圈地”、轉(zhuǎn)手獲利，為北京與周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作、功能對(duì)接預(yù)留空間。

第二，探索建立北京與周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的多元路徑。加強(qiáng)北京與首都經(jīng)濟(jì)圈其他城市等周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作，積極帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，這樣既可以減緩周邊地區(qū)人口向北京集聚的壓力，周邊地區(qū)的發(fā)展又可以吸引一部分外來(lái)人口就業(yè)，對(duì)北京外來(lái)人口發(fā)揮一定的“攔截”作用。建議在首都周邊地區(qū)選取具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特色的開發(fā)區(qū)、工業(yè)示范園區(qū)，以“共建園區(qū)”、“總部—制造基地”等模式，優(yōu)先支持北京高新技術(shù)企業(yè)、科研院所在周邊產(chǎn)業(yè)化。

第三，引導(dǎo)首都養(yǎng)老服務(wù)、健康休閑等部分功能向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。北京功能再配置的核心在于，要舍得“做減法”，強(qiáng)化首都政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新等核心功能，將部分制造、養(yǎng)老休閑、會(huì)展、批發(fā)商貿(mào)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)等城市功能向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。比如，在養(yǎng)老服務(wù)方面，可以將北京市新建養(yǎng)老院、養(yǎng)老基地等選址在周邊區(qū)域，探索建立異地養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制，建立跨區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接制度，鼓勵(lì)北京市老年人異地養(yǎng)老。

第四，建立跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理機(jī)制。可以考慮積極爭(zhēng)取國(guó)家層面支持，將京津冀北地區(qū)作為“生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，開展節(jié)能量、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易制度等試點(diǎn)工作，探索跨地區(qū)、長(zhǎng)效化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在國(guó)家大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制，在煤炭消費(fèi)總量控制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管、規(guī)劃及重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商、環(huán)境信息共享等方面加強(qiáng)合作。建立跨區(qū)域水質(zhì)改善目標(biāo)管理制度，共同加大對(duì)跨界河流、湖庫(kù)的水環(huán)境監(jiān)測(cè)、管理和治理力度。

作者：趙弘李柏峰單位：北京市社會(huì)科學(xué)院