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2014年8月7日，我國在WTO“稀土案”中敗訴。在“稀土案”中，雖然我國提出了保護資源和環境的訴求，“稀土案”專家組也贊同我國在自然資源和環境保護方面的努力，但是由于稀土產品出口關稅、出口配額措施不符合有關世貿規則，因此最終我國敗訴。盡管導致我國“稀土案”敗訴的原因是多方面的，但是很重要的原因之一是我國稀土資源開發政策存在一些亟待完善之處。例如，國務院《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》（國發〔2011〕12號）、國務院新聞辦公室的《中國的稀土狀況與政策》、國土資源部《關于鐵、銅、鉛、鋅、稀土、鉀鹽和螢石等礦產資源合理開發利用“三率”最低指標要求（試行）》的公告（[2013年第21號]）、環保部《稀土工業污染物排放標準》（GB26451—2011）以及工信部《稀土行業準入條件》等政策文件中出現不同程度的不利于保護資源環境的條款。相關政策條款容易造成離子型稀土資源開采準入條件低、開采工藝要求“一刀切“以及資源開采未真正考慮礦山環境治理和生態恢復成本從而造成開采成本低等現象。此外，離子型稀土資源開采存在開采容易造成資源和環境損失而不開采則導致資源無法合理利用的矛盾。為保護資源環境和促進稀土產業持續健康發展，很有必要對現有政策存在的不足及政策導向進行研究。

1相關文獻回顧

圍繞離子型稀土資源開發政策的相關研究主要包括離子型稀土礦資源儲量的圈定、離子型稀土生產工藝的比較以及礦山環境治理與生態恢復的措施等方面。

1.1離子型稀土礦圈定方法和資源儲量估算離子型稀土礦中稀土元素呈離子態吸附于土壤之中，具有分布散、豐度低，品位分布不均勻的特點。賴兆添等（2010）認為目前還未掌握離子型稀土礦浸礦“盲區”損失的規律，因此損失量估算較難測定[1]。丁嘉榆等（2013）認為在離子型稀土礦床勘查工作中，沒有必要進行稀土單元素評價。工業資源儲量的計算以“全相”稀土為依據，但可利用的“離子相”稀土只占稀土儲量（資源量）的一部分，“離子相”稀土儲量不容易估算準確[2]。鄧茂春等（2013）認為風化殼離子吸附型稀土礦床的勘查評價方法與其采礦工藝和當前稀土價值不符，應在稀土單元素圈礦的基礎上進行綜合評價[3]。此外，趙汀等（2014）認為離子吸附型稀土礦勘查采用地質塊段法估算儲量這會影響儲量估算結果，而采用克里格法的計算結果與實際勘探數據比較基本相符[4]。從相關文獻可知，目前關于離子型稀土礦圈礦和資源儲量估算的還未形成一致觀點，資源存量也不容易估算準確。

1.2離子型稀土開采工藝的比較在全復式復雜類型離子礦地質條件的礦體，盡管可通過人造底板或其他防滲漏、收液等技術以提高資源回收率，但效果仍不理想[5]，稀土開采存在盲區以及母液滲漏較難控制等表明原地浸礦方法受地形與地質條件限制[5][6]。因此，稀土開采選用何種工藝需因地制宜，不“一刀切”地推廣原地浸礦，以免浪費資源[7]。李春（2011）認為對中釔富銪“雞窩狀”嚴重的稀土礦山，采用原地浸礦工藝存在一定難度[8]。池汝安等（2012）認為堆浸工藝和原地浸出工藝各有優劣，在礦體有假底板和無裂隙的礦床中，優先推廣原地浸出工藝.對于礦體沒有假底板或有裂隙的礦床，應結合土地平整和尾礦復墾，優先推廣堆浸工藝[9]。劉勇（2014）認為原地浸礦過程中浸礦液向地下水中的滲漏量受注液量、注液速率、含礦巖體性質、底板裂隙發育情況等多種因素影響，不易確定精確的滲漏量[10]。從稀土礦開采對資源環境的影響來看，堆浸工藝和原地浸礦工藝均有其優缺點，開采工藝政策應根據堆浸、原地浸礦工藝的適用條件分類制定。

1.3礦山環境治理與生態恢復管理及法律制度國外礦山環境治理主要從礦山環境保護法規、礦山環境管理體制、礦山環境影響評價制度、礦山環境恢復保證金制度、礦山環境許可證制度、礦山環境恢復治理計劃以及礦山環境監督檢查與強制執行制度等方面嚴加管理，并制定嚴格的法律制度[11][12]。國外對礦山環境恢復的標準與技術要求很高，例如，在土地復墾中，美國要求遵循“原樣復墾”的基本原則，按采礦前土地的地形、生物群體的組成和密度進行恢復，而且對復墾所需要的填充物進有具體規定，并有專門的技術管理部門負責檢查監督。加拿大要求礦區恢復在勘探、開采和閉坑等每一個階段都要進行，要求空氣、土地、水、生物恢復到一個可接受的狀態，或接近于采礦活動之前的狀態。澳大利亞礦山在開采前要有中介機構對礦區植物種類、數量和分布等進行調查分析，礦山在剝離表土時，須把適合于植物生長的腐植土單獨堆放，以便復墾[13]。針對礦山環境保護和治理，我國出臺了土地復墾制度、“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、排污許可證制度以及實礦山生態環境保護與治理恢復保證金制度等，但是存在礦區環境保護制度條款分散，可操作性較差以及執法部門有法不依或執法不嚴，環境監管部門監管不力等問題[14]。盡管有較多國內外文獻對礦山環境治理、離子型稀土生產工藝等進行研究，但是如何基于離子型稀土資源環境保護的視角，針對離子型稀土資源開發和相關政策存在的不足研究資源開采政策導向的研究還沒有。

2離子型稀土資源開發的基本特征及面臨的主要問題

2.1離子型稀土資源開發的基本特征（1）離子型稀土礦床底板發育程度的不確定性。離子型稀土礦基巖發育完整程度的不確定性。離子型稀土礦為裸露地面的風化花崗巖或火山巖風化殼，大多海拔小于550m、高差60～250m的丘陵地帶，以平緩低山和水系發育為特征，礦床厚度為5～30m，一般為8～10m。礦體自上而下較明顯地分為腐殖層（含殘坡積層）、全風化層、半風化層以及基巖，稀土主要賦存在全風化層[15]，若采用原地浸礦工藝，則利用基巖作“天然底板”進行收液。由于以現有技術很難精確探測出基巖天然底板存在的節理、裂隙或斷層具體情況，因此，離子型稀土礦基巖發育完整程度的較難探明在生產實踐中制約了原地浸礦工藝的推廣。（2）離子型稀土礦山資源儲量不易估算。離子型稀土礦床品位普遍較低，通常稀土含量只有0.03%～0.3%[15]，整個礦區各個山頭的稀土品位的變化無明顯規律，其品位差別很大，可達2～6倍[16]，因此，離子型稀土礦資源儲量很難估算準確。（3）礦山服務年限短。離子型稀土礦一般采用堆浸或原地浸礦工藝進行開采，由于礦床賦存淺，生產工藝較簡單，因此，大多礦山1～3年就開采完，礦山服務年限較短。

2.2離子型稀土資源開發面臨的主要問題（1）采用原地浸礦工藝礦山的監管問題。采用原地浸礦工藝的礦山其資源漏損和地下水污染不易監管。礦山稀土儲量難以準確測算，礦床底板發育程度也難探明，容易造成資源滲漏和底下水污染，因而，不利于礦山資源漏損和地下水污染的監管。（2）離子型稀土礦價值的合理利用問題。2011年5月，國務院出臺的《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》（國發〔2011〕12號）提出“有效保護和合理利用稀土資源，促進稀土行業持續健康發展”。對于絕大部分離子型稀土礦山來說，不具備原地浸礦工藝所要求的底板發育完整的條件，如果絕大部分礦山被封存，則其價值無法利用，這將影響到整個稀土產業的發展。因此，離子型稀土礦價值的合理利用顯得尤為重要。（3）不同開采工藝條件下的生態環境破壞形式取舍問題。一方面，盡管離子型稀土礦開采采用原地浸礦生產工藝較少破壞礦山地表植被，且采后3～5年內地表植被基本自然修復如初，但是因礦床底板發育程度不確定帶來的溶浸劑滲漏底板的風險較大，容易造成溶浸液污染地下水以及資源滲漏流失。另一方面，離子型稀土礦開采若采用堆浸開采工藝，則“搬山式”開采運動將造成地表植被的嚴重破壞，然而，開采造成的資源損失和生態環境破壞風險可控。由于目前尚未發明新的離子型稀土礦開采工藝，因此，如何在這兩種開采工藝中進行選擇是當前及今后離子型稀土資源開發亟待解決問題。

3國家現有離子型稀土資源開發政策及存在的問題

3.1國家現有離子型稀土資源開發政策現有離子型稀土資源開發相關政策主要包括《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國環境保護法》及《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》等，具體如表1所示。相關政策由國家政府相關部門，內容涉及稀土行業準入、開采（生產）工藝、資源回收利用指標、稀土儲備、礦山環境治理與生態恢復技術要求及保證金制度等方面。

3.2離子型稀土資源開發政策存在的問題從離子型稀土資源開發現有政策來看，涵蓋內容比較全面，但是仍存在尚需完善之處，主要體現在以下幾方面:（1）有關政策與礦產資源及環境保護法律抵觸。《中華人民共和國礦產資源法》明確要求礦產資源開采須采取合理的開采方法和選礦工藝，《中華人民共和國環境保護法》規定“嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物”。然而，《稀土行業準入條件》、《國土資源部關于貫徹落實〈國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見〉的通知》及《中國的稀土狀況與政策》規定“離子型稀土礦開發應采用原地浸礦生產工藝，禁止采用堆浸、池浸等工藝”。從生產實踐反饋和理論分析來看，堆浸和原地浸礦開采工藝有其適用條件，原地浸礦工藝存在較大的不確定性，全面推行原地浸礦工藝將可能造成資源永久性漏損和地下水污染，“禁止堆浸工藝，推行原地浸礦工藝”的“一刀切”政策存在不足。（2）稀土管理法律法規不完善，責任主體未受充分監督，懲罰措施不夠嚴厲。礦山開采與環境治理和生態恢復脫節，項目審批流程不夠透明，責任主體的得不到媒體、群眾的有效監督，環境污染和生態破壞問題暴露不及時。此外，環境污染等懲罰措施大多為經濟罰款，缺乏震懾力。（3）部分政策文件中要求的指標不科學。《稀土資源合理開發利用“三率”最低指標要求（試行）》中對不同生產工藝的開采回采率有其規定，然而，以目前的資源儲量方法很難準確估算出資源儲量，因此在無法明確資源儲量的前提下開采回采率約束指標已無意義，尤其對采用原地浸礦工藝的礦山來說，該指標只能作為參考。

4離子型稀土資源開發政策導向建議

我國離子型稀土資源開發政策內容較完善，但是環境治理和生態恢復等方面的問題比較突出，針對離子型稀土資源開發政策存在的問題，提出以下政策完善建議：

4.1修訂《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國環境保護法》已于2014年修訂，而頒布于1986年、修訂于1996年8月的《中華人民共和國礦產資源法》至今近20年，其條款需要進一步完善。建議增加引入第三方評價機構的條文，明確責任主體的無限連帶責任。資源儲量評估、礦山治理和生態恢復方案編制、礦山治理和生態恢復的驗收等引入第三方機構，并明確責任主體的無限連帶責任。

4.2修改相關政策條款（1）修改相關政策文件中關于離子型稀土堆浸、原地浸礦工藝的條款。不應將堆浸工藝列為淘汰工藝，建議離子型稀土堆浸、原地浸礦工藝的使用因地制宜，根據生產工藝的適用條件和礦山地質、地形、地貌等確定。（2）根據不同工藝規定開采回采率、選礦回收率和采選綜合回收率。由于資源儲量很難估算準確，而且離子型稀土原地浸礦工藝具有“采選合一”的特征，因此，將離子型稀土堆浸、原地浸礦工藝的“開采回采率、選礦回收率和采選綜合回收率”區別規定。堆浸工藝以選礦回收率指標為主，開采回收率和采選綜合回收率指標為輔，且建議將選礦回收率指標提高到97%以上；原地浸礦工藝以生產用水循環率指標為主，采選綜合回收率指標為輔，并將生產用水循環率指標提高到98%以上，采選綜合回收率提高到85%以上。

4.3其他相關建議（1）在相關政策中嚴把準入關，加強資源損失和環境污染等的“事前控制”。一方面，礦山開采前須對其資源回收利用、礦山環境治理與生態恢復方案嚴格把關，引入第三方評估機構進行方案編制、評估；另一方面，嚴格實施礦山環境治理和生態恢復保證金制度，要求礦山開采與環境治理、生態恢復融為一體。（2）明確資源損失、生態環境破壞責任主體，推行問責制。明確政府相關部門、礦山企業、第三方評價機構以及具體責任人的無限連帶責任，落實問責制。（3）增加項目實施的透明度。礦山開發項目審批和實施的各環節及時向公眾公布，接受媒體和群眾的監督。（4）法律法規、政策中的條款須以保護資源和環境為前提，且要考慮不同離子型稀土開采工藝下的資源環境風險損失的可控性及生態破壞的可修復性。

作者：鄒國良 吳一丁 蔡嗣經 單位：江西理工大學 有色金屬產業發展研究中心 北京科技大學 土木與環境工程學院