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[摘要]在糧食生產(chǎn)力進(jìn)步和經(jīng)營主體變化的形勢下,糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策暴露出依據(jù)不合理、對耕地保護(hù)和規(guī)模經(jīng)營導(dǎo)向不足、對種植結(jié)構(gòu)調(diào)整不夠的問題.需要修正補(bǔ)貼依據(jù)、調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵保護(hù)地力,保障國家糧食安全.

[關(guān)鍵詞]糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼;糧食安全;政策改革

2004年,在糧食需求不斷增加、種植面積逐年遞減的情況下[1],我國開始推行糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策,以期在生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接刺激農(nóng)民種糧積極性、保障國家糧食安全[2].政策的實施取得了一些糧食增產(chǎn)的效果,但同制定初衷相比,收效甚微.這筆財政資金基本上成了有承包權(quán)農(nóng)戶的一般性補(bǔ)助[3].我們有必要從根本上研究糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策有關(guān)規(guī)定的合理性和實施辦法的可行性,從而有針對性地提出改革建議.

一、我國糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀

糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策是指國家為保障糧食安全,直接對糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行的補(bǔ)貼[4].還有一層含義,就是把國家補(bǔ)貼資金直接發(fā)到種糧農(nóng)民手里[5].2004年,糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策在全國范圍內(nèi)實施[6].2016年5月,種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼與農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼(“三項補(bǔ)貼”),之后改稱耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼.政策目標(biāo)增加了鼓勵地力保護(hù)和適度規(guī)模經(jīng)營[7],加上2016年實施的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼,以及2017年實施的大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策,形成了我國當(dāng)前的糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼的政策體系.糧食直補(bǔ)政策實施以來,補(bǔ)貼力度平穩(wěn)加大(見表1).補(bǔ)貼政策的實施方法主要由2004年中央一號文件«關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見»和2005年財政部等«關(guān)于進(jìn)一步完善對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策的意見»規(guī)定,主要包括:

(1)補(bǔ)貼依據(jù)原則上是糧食實際種植面積,省級政府可結(jié)合實際情況選擇切實可行的補(bǔ)貼方式.

(2)省級政府補(bǔ)貼當(dāng)?shù)刂饕Z食品種,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定.

(3)兌付方式為“一卡通”或“一折通”,盡可能在播種后3個月內(nèi)全部兌現(xiàn).國家對補(bǔ)貼原則、兌付方式與時間、補(bǔ)貼資金的撥付與監(jiān)管進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定,而補(bǔ)貼的品種、標(biāo)準(zhǔn)與方式允許地方根據(jù)實際情況自行確定.糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)的一般實施方式如表2所示.作為我國的糧食主產(chǎn)區(qū),內(nèi)蒙古貫徹中央精神、制定實施方案,做法和其他主產(chǎn)區(qū)一致.其糧食生產(chǎn)直補(bǔ)的實施情況也大體上是全國的一個縮影.由于“三農(nóng)”問題的普遍性和全國統(tǒng)一的糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策,我們可以以內(nèi)蒙古作為全國的佐證對糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策的改革與調(diào)整進(jìn)行研究.本文使用的內(nèi)蒙古的數(shù)據(jù)、資料主要來源于作者的實地調(diào)研1.調(diào)查發(fā)現(xiàn),隨著生產(chǎn)力的進(jìn)步與經(jīng)營主體的變化,目前推行的糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策暴露出了諸多現(xiàn)實問題,急需進(jìn)一步改革完善.

二、糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策存在的問題

(一)補(bǔ)貼依據(jù)不合理

對于糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼依據(jù)不合理的問題,我們可以從政策制定與政策實施兩個角度加以分析.從政策制定的角度,國家規(guī)定原則上按種糧農(nóng)戶的實際種植面積補(bǔ)貼.實際情況是,我國近年來的耕地總面積基本穩(wěn)定,農(nóng)戶想要擴(kuò)大種植面積只能通過承包耕地、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或者少量的開荒實現(xiàn)[8],改變種糧面積的空間非常有限.而且,種糧面積也不是決定糧食產(chǎn)量的唯一因素.顯然,通過補(bǔ)貼影響糧食種植面積來間接影響產(chǎn)量,效果很有限.在政策實施中,大量農(nóng)戶的糧食實際種植面積、產(chǎn)量和交售量等核算起來比較復(fù)雜.為了操作方便,各地到最后基本上都簡化為依據(jù)農(nóng)戶承包面積來補(bǔ)貼[9].農(nóng)戶只要有承包地,種不種糧、種多種少都會拿到數(shù)額一樣的補(bǔ)貼.因此,補(bǔ)貼儼然成為了一種收入型激勵手段[10],跟種糧的收成完全脫離關(guān)系,已經(jīng)失去了鼓勵種糧、增大糧食產(chǎn)量的本來意義.2016年,內(nèi)蒙古自治區(qū)將三項補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼一起發(fā)放,但發(fā)放的依據(jù)沒有變更.這種做法仍然未能避免上述糧食補(bǔ)貼的不公正問題.同時,農(nóng)戶實際種糧面積也沒有得到每年的重新核定,致使農(nóng)戶普遍誤以為補(bǔ)貼與耕地相關(guān),是因為有地才能領(lǐng)到補(bǔ)貼,認(rèn)為國家補(bǔ)貼的依據(jù)就是有地的補(bǔ),是一種“普惠”、“福利”性質(zhì)的補(bǔ)貼.發(fā)生耕地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶會自然而然地認(rèn)為:流轉(zhuǎn)出去的耕地的補(bǔ)貼仍歸承包方合情合理.

(二)補(bǔ)貼政策對耕地地力與規(guī)模經(jīng)營的導(dǎo)向性發(fā)揮不足

2016年,國家調(diào)整糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策目標(biāo),強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地地力和支持適度規(guī)模經(jīng)營.由于實施中的上述問題,政策的傾向作用并沒有真正發(fā)揮出來[11].以內(nèi)蒙古為例,“三項補(bǔ)貼”合并后的實施方案提出了鼓勵各盟市制定以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的激勵性補(bǔ)貼政策,但仍缺乏強(qiáng)制性的、針對實效的與地力水平掛鉤的制度.事實上,糧食生產(chǎn)直補(bǔ)沒有嚴(yán)格地與農(nóng)戶采取的耕地地力保護(hù)措施或效果相對應(yīng).而且,耕地地力也沒有具體評價標(biāo)準(zhǔn),難于操作.因此,保護(hù)地力的本意很難實現(xiàn).糧食生產(chǎn)實踐中,經(jīng)營者并不對所經(jīng)營的耕地地力負(fù)責(zé),也都可以足額拿到補(bǔ)貼.近年來,以種糧大戶與合作社為代表的新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體迅速發(fā)展,逐步成為糧食生產(chǎn)的主要力量,其糧食生產(chǎn)行為對國家的糧食安全起著至關(guān)重要的作用[12].但是,由于上述依據(jù)承包面積補(bǔ)貼的問題,新型糧食生產(chǎn)者得不到應(yīng)有的國家補(bǔ)貼[13].在內(nèi)蒙古的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),種糧大戶與合作社流轉(zhuǎn)來的耕地上的糧食生產(chǎn)直補(bǔ),仍由原承包農(nóng)戶領(lǐng)取的現(xiàn)象比比皆是.這不僅影響了補(bǔ)貼的激勵效果,還會使新型經(jīng)營主體由于拿不到流入耕地的補(bǔ)貼而產(chǎn)生損失、感到吃虧.其中,一些租種耕地規(guī)模較大的新型經(jīng)營主體不但享受不到補(bǔ)貼,還要支付高額的租金、承擔(dān)著糧食生產(chǎn)面臨的風(fēng)險.因此,他們的種糧積極性受到打擊.最后,因為有耕地承包權(quán)便能領(lǐng)到補(bǔ)貼,很多長期進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民工也都不愿意放棄耕地承包權(quán),更加劇了耕地的細(xì)碎化和撂荒現(xiàn)象,不僅不利于進(jìn)一步發(fā)展成適度規(guī)模的糧食生產(chǎn),而且不可避免地加大了有承包權(quán)與無承包權(quán)農(nóng)民之間的矛盾.

(三)補(bǔ)貼對糧食種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度不夠

針對糧食市場供需不匹配、糧食質(zhì)量水平下降的現(xiàn)象,糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策也應(yīng)該能夠從宏觀角度進(jìn)行引導(dǎo),有針對性地調(diào)整糧食的種類與質(zhì)量.但是,當(dāng)前的這種補(bǔ)貼對種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用并沒有充分發(fā)揮出來[14].以內(nèi)蒙古為例,2016年推出的弱化玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼措施,目的是緩解玉米市場的生產(chǎn)過剩.可是,調(diào)研發(fā)現(xiàn),內(nèi)蒙古大多數(shù)地區(qū)的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼均在每畝兩百元以上且逐年遞增.同時,由于玉米的抗災(zāi)能力強(qiáng)、機(jī)械化程度高等特點,農(nóng)戶的種植積極性很高,調(diào)整補(bǔ)貼不到位,沒有實現(xiàn)縮減玉米生產(chǎn)的作用.與之相比,大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼是在國內(nèi)大豆產(chǎn)量下滑嚴(yán)重、進(jìn)口量逐年上漲的情況下,國家為穩(wěn)定推進(jìn)國內(nèi)大豆生產(chǎn)而實施的.內(nèi)蒙古呼倫貝爾市莫力達(dá)瓦旗被稱為“大豆之鄉(xiāng)”,是世界三大黑土區(qū)之一,非常適宜大豆生長.莫力達(dá)瓦大豆高油、高蛋白質(zhì)、籽粒圓潤整齊,2010年被農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)為農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志保護(hù)登記,是高質(zhì)量的綠色糧食產(chǎn)品.調(diào)研中發(fā)現(xiàn),由于大豆畝產(chǎn)低、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)風(fēng)險,調(diào)整補(bǔ)貼力度不夠,莫力達(dá)瓦近幾年的大豆種植面積大幅縮小、農(nóng)戶種植積極性嚴(yán)重下降.

三、改革糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求

(一)依據(jù)產(chǎn)量補(bǔ)貼、持續(xù)推動糧食生產(chǎn)力進(jìn)步

我國實施糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼的目的是增加糧食產(chǎn)量和優(yōu)化糧食質(zhì)量,保障國家糧食安全.當(dāng)前,依據(jù)糧食種植面積、甚至耕地承包面積進(jìn)行補(bǔ)貼的方式不科學(xué)、不合理,不能實現(xiàn)補(bǔ)貼的初衷.將補(bǔ)貼與糧食實際產(chǎn)量和質(zhì)量掛鉤,效果肯定更好.政府應(yīng)當(dāng)下決心取消按播種面積特別是按承包面積進(jìn)行糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼的做法.應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持有條件、有積極性的地方試驗探索與糧食產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼辦法.

(二)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼重點應(yīng)向新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體和地力保護(hù)傾斜

新型經(jīng)營主體日益成為糧食生產(chǎn)的主力軍.糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策應(yīng)采取相應(yīng)的傾斜措施充分調(diào)動其種糧積極性.所以,短期內(nèi)應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)戶通過耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議等方式確認(rèn)糧食生產(chǎn)直補(bǔ)金由實際種糧者領(lǐng)取.長期看,還應(yīng)提高對適度規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼力度.為發(fā)揮糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼保護(hù)耕地地力的效果,各地應(yīng)根據(jù)自身特點細(xì)化設(shè)計耕地地力保護(hù)措施,將鼓勵與引導(dǎo)等非強(qiáng)制性措施轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性的、針對實效的掛鉤制度,盡快建立地力生態(tài)考核指標(biāo)體系.

(三)靈活調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、分類指導(dǎo)糧食生產(chǎn)

糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策,一方面,要做到按照市場需求來調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的作用;另一方面,國家需要將補(bǔ)貼杠桿靈活運(yùn)用.把“看不見的手”與“看得見的手”結(jié)合起來.在市場變化的情況下,哪些糧食種類應(yīng)該多補(bǔ)貼,哪些應(yīng)該少補(bǔ)貼或不補(bǔ)貼,均應(yīng)明確并適度.應(yīng)當(dāng)按實際供需情況調(diào)整本地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼范圍,根據(jù)市場需求向供不應(yīng)求的糧食種類傾斜,供過于求的種類可以減少補(bǔ)貼額度或不享受補(bǔ)貼,充分發(fā)揮出糧食補(bǔ)貼政策對種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化的導(dǎo)向作用.

(四)使用先進(jìn)技術(shù)手段、真正補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)

目前,由于采集數(shù)以億計的生產(chǎn)者種植糧食的品種、面積、產(chǎn)量、品質(zhì)等數(shù)據(jù)不方便,各地往往圖省事,直接把承包面積作為補(bǔ)貼依據(jù),國家也沒有相應(yīng)地提出和使用相關(guān)宏觀數(shù)據(jù)的要求.實際上,糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策,特別需要現(xiàn)代化的電子監(jiān)控和統(tǒng)計技術(shù)來支持[15].近年來,迅速發(fā)展的大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù),已經(jīng)為此提供了充分的可行性與發(fā)展空間.新時代中,糧食生產(chǎn)迎來新的形勢也暴露出新的問題.針對補(bǔ)貼依據(jù)不合理、對耕地地力保護(hù)和規(guī)模經(jīng)營導(dǎo)向性不足、對糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠的問題,需要深化改革糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策才能充分發(fā)揮政策效果,保障國家糧食安全.

作者：王茜 單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué) 政府管理學(xué)院 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院