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摘要:分析了目前農村基層協商民主實踐存在的問題,提出了優化農村基層協商民主的具體方法。認為存在的主要問題是村黨支部委員會和村民委員會關系失衡,協商職能定位不清;協商過程失真,協商參與程度較低;協商程序失范,執行結果監管缺失。提出了建立健全組織協調機制、優化協商保障機制、優化反饋監督機制等具體優化辦法。

關鍵詞:農村;協商民主實踐;優化路徑

我們黨和國家歷來非常重視“三農”問題。隨著我國基層民主的實施與深化,基層政府、自治組織與廣大群眾以協商民主方式制定地方性政策的決策形式在一些農村地區開花結果。協商民主作為一種有效的治理方式,推進了我國農村基層民主政治的發展,但同時也存在一些問題。黨的報告提出,“擴大人民有序政治參與,保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”[1],并列提出“五個民主”,這意味著民主協商已經成為人民群眾參與政治生活的重要方式之一。分析農村基層協商民主實踐中出現的問題,對農村基層協商民主實踐進行路徑優化,有助于高質量實現農村基層民主,推進農村治理的現代化,調解、緩和干群矛盾,夯實黨的執政基礎。

一、存在的主要問題

黨的十八大以來,我國社會主義民主不斷發展。特別是近5年來,社會主義協商民主,朝著廣泛、多層、制度化的方向不斷推進,農村基層協商民主也開始煥發生機與活力,發揮自身優勢和作用。但是,獲得高層政府認可的農村基層協商民主模式,在被一些地區引入和實踐時,忽略了特定的村情依據和制度基礎,在實際操作中不同程度地存在一些問題。

1.兩委關系失衡,協商職能定位不清在農村基層協商民主的組織領導上,有兩個極其重要的管理農村事務的主體,即村黨支部委員會和村民委員會,他們共同承擔著管理農村事務的責任。按照《村民委員會組織法》總則第四條規定:“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用,領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”也就是說,黨的正確領導是農村工作開展的政治保證。而村民委員會作為基層群眾性自治組織,向村民會議負責,辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安。這就導致了農村黨支部與村民委員會在組織領導農村基層協商民主上的職能不明確,從而使兩委在農村基層協商民主中的作用發揮受到阻礙,無法促使村民有效開展民主協商,影響村民對農村基層協商民主的認同,降低了村民參與民主協商的積極性。目前,高層政府在有關協商民主政策和法律修訂方面也并未清楚劃分兩委的作用和地位,一些農村地區的黨支部與村委會對自身的職能定位缺乏正確認識,出現彼此之間互不服氣、互不支持、互相扯皮等現象,無法在農村基層協商民主工作中形成合力,使農村基層協商民主效率低下,流于形式,功能根本無法發揮[2]。

2.協商過程失真,協商參與程度較低村民參與農村基層協商民主的水平高低在很大程度上決定著農村基層民主的發展程度,村民的參與水平主要受協商地位、協商認識和協商能力的影響。近些年來,我國農村基層協商民主取得了一些成果,但是囿于村民自身能力和素質等因素,協商的過程并未達到協商民主理論的要求。(1)協商認識不到位。協商民主作為高層決策推廣后,一直被地方視為任務來完成,沒有認識到協商民主對于農村治理的優勢,“上重下輕”的問題較為突出,忽視了協商民主本身的價值,部分基層干部、群眾對協商民主表現淡漠和參與不足,導致協商隨意、流于形式。(2)傳統思想的“在場”。官本位、等級制等傳統文化價值觀仍然根深蒂固,一些基層干部對協商民主缺乏深刻理解和正確認識,權力本位思想固化,慣性思維解放不徹底,在處理公共事務中,往往存在不愿協商、不善協商、不去協商的現象[3]。(3)協商民主參與人數少。許多農村地區的協商民主往往是一種動員型的政治參與,協商內容和主題僅僅停留在表層,加之農村青壯年勞動力流失嚴重,老人和兒童留守居多,對國家方針政策的認識程度低,對政治參與缺乏興趣,村民政治參與人數較少,政治參與程度和水平較低,能夠主動提出建議與進行積極有效監督的村民比例偏低。

3.協商程序失范,執行結果監管缺失協商程序的設定是協商有效進行的保障,協商結果的貫徹落實是協商民主的目的,如果協商過程和協商結果得不到有效保障,農村基層協商民主就會失去意義。當下,我國農村基層協商民主存在的問題突出反映在兩方面:①協商過程“假”。有些地方在協商議題的選擇上不能反映群眾的實際利益訴求;一些地方的組織方在協商前的政策評估、民意調查、民意咨詢等方面存在著走過場、走形式和過濾篩選等現象;有的地方沒有給參與者足夠的時間去做深入思考和調查研究;有的協商會變成了通報會,對人民的利益訴求表現出回應圓滑和問題冷漠。②協商監督“空”。農村兩委在村務公開上本位意識嚴重,村民監督村務的途徑和渠道多以公示欄為主,而且針對協商結果進展情況的公示往往少之又少,甚至于無。由于自身民主意識和文化素質的局限,村民主體不能有效開展對協商結果的監督,協商結果的執行和監督完全依靠村兩委的責任感,導致協商監督缺失。這實質上也是基層黨委和政府在農村基層協商民主監督和管理上的缺位。這種缺位,使部分農村地區協商民主流于形式、村干部操縱民主協商過程、民主決策與政策落實不協調等,使村民的民主政治權利無法得到有效保障,阻礙農村基層協商民主的深入發展。

二、問題的原因

我國農村基層協商民主是“自下而上”發展起來的,當前還處于生長和發展階段,在實踐形式、路徑和效果上與我國社會主義民主的要求還存在較大差距。我國農村基層協商民主實踐中遭遇到一些問題,包括頂層設計和主體意識的不足,更重要的是制度規范的不足。堅持問題導向,有針對性地分析問題產生的原因,有利于破解路徑依賴,優化實施路徑。

1.黨政高層的頂層設計不足在市場經濟快速發展的今天,我國政治體制的改革推進相對比較緩慢。政府高層對協商民主這種民主形式的確認已經有十多年,但是面對農村基層協商民主實踐推進中遇到的問題,并未進行更多的指導,在頂層設計上依然存在不足,這也反映出農村基層協商民主的復雜性:①高層政策供給不足。在地方政府“以GDP論英雄”的執政思路下,農村基層協商民主的開展都是被當作上級任務來實施的,很多理念都沒有被實際消化,更沒有出臺實施方案、細化實施規則,對農村開展協商民主缺乏指導和規范。同時,處于壓力型體制下農村兩委也不能很好地適應轉換和規范操作,因此造成協商民主的形式化。②基層實施力度不夠。農村基層協商民主政策在尊重村民主體地位,維護村民利益,引導群眾參與政治,促進農村地區和諧穩定的作用還比較有限。遠遠不能滿足廣大村民群眾對于個人利益和政治愿望的維護和表達,不能充分實現村民群眾對村務的有效參與和管理監督,不能充分發揮村民群眾主體在協商過程中集體智慧的作用。

2.農民主體的民主意識不足農村基層協商民主有利于實現和維護農民自身權益,這有賴于現行制度的規范,更重要的則取決于農民自身的能力和素質。許多地區為了推動群眾參與農村事務管理,搭建了協商溝通平臺,在一定程度上激發了群眾參與民主協商的積極性和主動性。但由于只看到協商的外在優勢而忽視了理性溝通表達的內在素質,在農民群體熱鬧參與的背后,是理性溝通和表達較為匱乏的現實。理性是人類所特有的,是人類政治文明發展的精髓,基層民主協商的健康發展需要緊緊依靠理性。村民的民主意識是受多方面影響的:①受農村經濟發展水平的影響。經濟基礎決定上層建筑,經濟發展水平決定政治參與程度。我國許多農村地區的經濟發展水平依然相對較弱,地區發展的不平衡導致農民群眾為了生計不得不辛苦勞作,無暇顧及享受權利和參與政治。②受農村傳統文化觀念的影響?！昂蜑橘F”是中國人際關系和官場行走的基本理念。現代意義上的協商建立在民主和權利平等的基礎上。但是中國幾千年的封建歷史,使農民思想中缺乏現代的公民理念,多數農民無法徹底擺脫傳統等級觀念,嚴重缺乏參與政治生活的能力。③受農民自身文化水平的影響。在我國農村社會中,農民參與農村事務的積極性同樣與其受教育程度呈正相關。對于文化知識匱乏,缺少家庭和學校環境熏陶的人來說,他們缺少對國家政策或法律法規的基本認知,缺少對政治生活常識的理解,缺少政治參與的熱情和政治參與的技巧,因而也無法滿足基層協商民主的基本能力要求。此外,農村家族宗族勢力龐大,同時伴有黑惡勢力的肆意橫行,這些都嚴重影響農村基層協商民主的積極健康發展。

3.協商所需的制度規范不足俗話說,沒有規矩,不成方圓。農村基層協商民主是建立在利益相關及各方地位平等基礎上的不斷妥協和轉換,需要建立、健全制度體系,來保證協商民主的有效開展。我國農村基層協商民主實踐對制度的功能和力量重視不夠,制度建設相對滯后。①協商民主對協商程序提出了要求。在基層協商民主實施中,以文件形式提出的原則性要求和規范較多,明確、具體、可操作性強的規定和細則很少,加之制度規范的缺失和遵守制度意識的淡薄,往往造成協商程序混亂。在一些地區,協商的有序進行主要依靠基層單位領導在本地區的影響力和威望。②協商結果的落地實施是檢驗協商成效的重要標準。在當前的農村基層協商民主實踐過程中,不同程度地存在著重問題輕落實的現象,村兩委和基層黨政部門對于農民群眾提出的問題非常重視,但對于協商結果的落實卻不夠重視。這主要歸因于監督問責機制和完整配套的制度體系缺乏。諸如此類問題的存在,必定會降低農村基層協商民主的實效性,大大降低農民群眾對協商民主的參與熱情。從具體操作實踐看,許多地區農村基層協商民主的制度化程度不一,即使有些地方經過多年的實踐探索,制度化水平相對較高,如浙江省溫嶺市、余姚市,但總體而言,也只是確立了主要的制度框架,在具體運行機制方面還存在著諸多不足,如制度過于籠統、規定過于寬泛、操作規則相對缺乏等[4]。協商過程中運行失范和程序混亂,協商結果執行中監管缺失,精英代表、兩委代表和普通村民在協商中的不平等,都暴露出議題產生機制、程序運行機制、成果保障機制、監督問責機制的缺失,這主要歸因于缺乏一個完整配套的制度體系。浙江省作為全國基層協商民主的發源地,經過探索實踐,各地創設了豐富多樣的協商民主形式,但仍缺乏一個系統完備的民主協商制度機制體系。

三、優化路徑

在全能政府撤退、改革層層推進、社會結構轉型的背景下,我國農村基層協商民主實踐在制度建構方面,盡管已積累顯著,但與建設“協商民主制度化”的要求還有很大差距。黨的宣示,中國特色社會主義進入新時代。農村基層協商民主制度體系的不斷完善,對于規范基層協商民主運作,化解農村社會矛盾,保障村民自治權益,實現農村社會治理的科學性與有效性,具有十分重要的作用和價值。加強協商民主制度建設,建立健全組織協調、協商保障和反饋監督機制,形成完整的制度程序和參與實踐,是農村基層協商民主法治化的重要保障,有助于保障農村基層協商民主高質、高效開展,從而保障人民群眾在日常政治生活中有廣泛、持續、深入參與的權利。

1.建立組織協調機制協商民主對整個過程要求苛刻,因此需要建立組織協調機制,發揮各方優勢,形成推動基層協商民主發展工作的合力。①強化黨的領導。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。在基層黨組織的領導下充分發揮基層協商民主的作用,以黨內民主帶動基層協商民主,以基層協商民主促進人民民主,這是我國基層黨組織以村級黨建促進基層協商民主發展的基本做法[5]。中國共產黨是代表人民群眾根本利益的政黨,作為各項事業建設的核心領導力量,在基層協商民主實踐中,中國共產黨可以反映多元主體的利益訴求,可以更好地實現利益的協調整合,在協商中統一思想、形成共識,保證協商民主更加有序高效地開展。同時,村黨支部是中國共產黨在農村地區的基層組織,要加強對民主協商工作的政治領導、思想領導和組織領導,切實發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員干部先鋒模范作用,引導鼓勵農民群眾和相關利益牽涉方廣泛參與協商民主實踐。②引入專家團隊。專業合理的配套操作程序對保證基層協商民主有效持續開展具有重要作用。浙江溫嶺等地的實踐充分證明,在基層協商民主實踐中,需要借鑒現代社會科學方法,借助專家學者的力量設計協商流程,保證協商民主具有很強的可操作性。應注重整合協商資源,創新協商機制,通過引入專業化隊伍,不斷完善協商民主的程序制度和技術規范,不斷提升民主協商的質量。在協商會議舉行前,成立專家調研團隊對農民群眾熱切關心的問題進行調查研究;組織專家設計協商程序,邀請專家全程參與主持協商;面對不同的協商結果,充分利用專家團隊專業優勢,為協商主體轉換思路提供咨詢,綜合考量、預測決策影響及實施效果;在協商結果實施階段,專家記錄協商過程,反饋協商效果,促進協商實施。③科學選定議題。協商議題的科學選取是協商工作順利開展的基本前提。議題的選定要以涉及農民群眾切身利益為導向,堅持“從群眾中來,到群眾中去”的方針;不僅要立足當下,更要著眼長遠,注重解決農民群眾的實際困難和問題,推動農村基層協商民主與基層治理有效銜接,進一步加強協商民主的制度化建設

。2.建立協商保障機制協商民主的過程是協調利益、解決分歧的過程,這就要求建立相應的協商機制,保障協商過程的正常進行。①保障平等有序。主體參與是協商民主實施開展的基礎和前提,其實質就是公民以平等地位參與協商對話和交流討論?；鶎訁f商民主注重公眾廣泛參與和交流,通過平等對話與理性溝通達成共識并作出決議。作為各方利益訴求的農民群眾代表在協商過程中應當具有平等地位,均有權代表各方就經濟社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題提出合理訴求,最大程度地形成各自訴求的最大公約數,進而維護好、實現好、發展好廣大人民群眾的根本利益[6]。②保障程序合理。協商民主的一個重要方面就是注重協商過程,強調通過不斷完善程序設計來保證協商結果的合法性與合理性。2015年中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,明確了“科學合理、規范有序、簡便易行、民主集中”的協商程序要求。哈貝馬斯認為,民主程序通過各種交往形式,而在商談和對話中被建制化,而這些交往形式則使所有按照該程序得到的結果都是合理的,即過程合理性可以實現對公平正義的維護、對公民參與的規范、對決策公平的保障、為協商結果提供合法性基礎[7]?！包h和政府既是推動依法治國的最重要的權力主體,同時也必須是尊重依法治國原則的義務主體”[8],對于基層協商民主實踐而言,保證協商程序的完備合理,才能給協商涉及主體提供一個暢所欲言的環境,才能保證協商的有序和有效。同時,要培育民主觀念。思想是行動的先導,農民的認知程度與文化素養是影響農村民主政治發展的“軟力量”,特別是農村基層協商民主的開展對農民主體的能力素質有著很高的要求,發展農村基層協商民主,必須要有相適應的民主意識?，F代民主觀念與法治觀念的形成和發展,建立在較高水平的科學文化教育事業基礎之上。因此,要強化村干部為人民服務的宗旨意識,向村民傳達法治理念和民主觀念,引導村民樹立主人翁意識,開展職業教育和成人教育,通過教育培訓培育新型現代農民,促使農民的思想道德素質與科技文化素質協調發展,為協商主體在能力和素質方面平等參與協商民主奠定基礎。

3.建立反饋監督機制中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出:“協商民主是在中國共產黨領導下,人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商,努力形成共識的重要民主形式。”[9]這說明,協商民主是為了凝聚共識、促進決策,這也要求我們針對協商民主結果的辦理落實,建立健全反饋監督機制。①確保協商成果有效轉化。基層協商民主結果的落實,不僅是協商民主運行實施的關鍵環節,而且是一個重要閉環?；鶎訁f商民主作為推進鄉村治理現代化的重要手段,應當保障協商共識能夠有效地服務于基層決策,而不是隨意調整、任意修改。保障協商成果的有效轉化,抓實協商成果的落地實施,才能保證決策的科學性和民主性,從而實現基層共商共治,為基層治理提供合法性與合理性依據。②定期組織檢查,考核績效。在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中提出,“民主不是裝飾品,不是用來做擺設的,而是要用來解決人民要解決的問題的?！盵10]基層政府應當與農村建立專門的溝通和聯系機制,加強對協商結果落實情況的跟蹤調查,適時開展明查與暗訪,確保協商結果能夠落地實施;村民群眾應提升主人翁意識,提升自身能力素質,加強對村務的參與管理,加大對協商結果落實情況的監督;基層政府應加強與村民群眾的聯系,在村民中完善評價監督體系,“以法治思維完善來喚醒人民群眾的監督意識,要從根本上轉變監督觀念,從傳統的國家監督觀念轉向新型的人民監督觀念,”[11]以人民群眾滿不滿意和答不答應為考核標準。③及時落實,如實反饋?！按鍍晌睉敻叨戎匾晠f商結果的落實,徹底改變官本位角色,強化宗旨意識和服務意識,切實轉變工作作風,堅持群眾路線,積極落實協商結果,并將落實情況及時向人民群眾和上級政府反饋。同時,“村兩委”應對未被采納的協商建議進行走訪調研,堅持問題導向,分析提出這些建議背后的原因,對合理化建議進行適時采納,為今后的工作方向提供參考和思路。黨的報告提出,“協商民主是實現黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢?！盵1]發展農村基層協商民主,優化農村基層協商民主實踐路徑,引導農村基層協商民主走向規范化、制度化和法治化道路,有利于保障村民民主權利的實現,將有效推動中國基層民主政治持續健康發展,對于厚植黨的執政基礎,發展社會主義民主政治具有重要意義。

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作者：王海洋 單位：信陽市平橋區人民檢察院