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【摘要】精準扶貧思想是治國理政戰略思想的重要組成部分，是補齊全面建成小康社會短板的關鍵。西藏作為我國東西發展鴻溝的重要組成部分，因其特殊的自然人文環境決定了扶貧攻堅的艱巨性。通過對D縣精準扶貧現狀調研發現，依然存在農牧民接受能力有限與認識不到位、技術貧困與技術扶貧人才缺乏、數字脫貧、教育扶貧重視不夠等問題。鑒于此，建議通過創新五位一體的聯動扶貧格局，疏通各個環節，形成合力，有序推進扶貧攻堅進程;通過強化教育科技扶志、扶智，以激發農牧區內生脫貧能力;通過建立健全領導干部扶貧開發終身責任制，提高扶貧開發實績。

【關鍵詞】精準扶貧;農牧區;全面小康

2017年底，中國社會科學院和國務院扶貧辦聯合的《中國扶貧開發報告(2017)》(扶貧藍皮書)指出，十八大以來，我國實現了貧困人口的較大規模持續減少;過去4年全國農村貧困人口減少了5564萬人，每年減少1391萬人;2016年，我國共有28個貧困縣退出貧困縣。但到2020年要完成所有832個貧困縣全部摘帽，意味著在接下來的4年多時間還有804個貧困縣要退出，扶貧攻堅工作仍任重而道遠。［1］“十三五”時期是決勝全面小康的關鍵五年，而貧困依然是全面奔小康的攔路虎，貧困問題不解決，就不叫全面小康。西藏作為我國“三區三州”連片深度貧困區的重要組成部分，貧困程度深、脫貧難度大，精準脫貧與區域發展任務艱巨，加之集民族因素、宗教因素、邊疆因素、自然稟賦、社會發展、生態保護等問題于一體，是一種特殊類型的貧困［2］。通過文獻研究發現，目前學者對西藏扶貧開發的研究主要集中于以下幾方面，一是吳春寶［3］、王茹［4］、高星［5］等學者對西藏貧困特征與致貧因素的研究;二是對西藏扶貧模式研究，包括占堆等對西藏異地扶貧搬遷扶貧模式的研究［6］，徐寧等對西藏旅游扶貧模式的研究［7］，尼瑪次仁等對西藏特色產業扶貧模式的研究［8］，王亞蘭對西藏金融扶貧模式的研究等［9］;三是王躍等對西藏精準扶貧政策的研究［10］;四是楊新玲等對扶貧績效的研究［11］。但對西藏農牧區教育文化扶志與扶智、科技扶貧的研究還不夠。鑒于此，筆者試圖通過選取西藏自治區農牧業縣(區)作為個案，分析研究影響當前西藏農牧區精準扶貧的主客觀因素，并探究化解之策，以推進西藏扶貧攻堅進程。

一、精準扶貧的基本內涵

我國扶貧開發肇始于上世紀80年代中葉，通過近40年的不懈努力，取得了舉世矚目的成就。但是，長期以來對貧困居民底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題較為突出。因此，必須對原有的粗放式扶貧體制機制進行改革。十八大后，習根據中國國情的新變化與扶貧開發工作的新特征，提出了精準扶貧思想［12］。那么何謂精準扶貧呢?精準扶貧是相對于粗放扶貧而言，它是一種“個人定制”式的扶貧模式，主要表現為:針對不同貧困地區、不同貧困對象的具體狀況，采用科學、有效的方法以及程序對扶貧對象實施精確識別，進行“一對一”或“多對一”式的精確幫扶，以及進行動態化、跟蹤式的精細化管理的貧困治理模式，旨在矯正粗放式的扶貧模式，防止陷入“扶貧———脫貧———返貧———再扶貧”的惡性循環的怪圈，實現農村真正繁榮穩定［13］。

二、西藏D縣B鄉精準扶貧概述

西藏現有36個農業縣(區)，14個牧業縣(區)，24個半農半牧縣(區)，牧區主要分布在那曲、阿里、日喀則等高海拔的地、市，農區則主要分在拉薩、林芝等低海拔的地、市［14］。如前所述，西藏的農業縣(區)、牧業縣(區)、半農半牧縣(區)分別占西藏74個縣(區)的47%、19%、32%，純牧業縣(區)與半農半牧縣(區)占西藏縣(區)的一半，可見，西藏的脫貧攻堅任務相當艱巨［15］。筆者選取D縣B鄉作為調查研究對象，采取個案研究方法考察西藏農牧區精準扶貧現狀。為了更詳細了解該鄉的扶貧脫貧現狀，筆者走訪調研了D縣B鄉Y村。Y村現有5個村民小組、一所村幼兒園和一座寺廟。從表1可知，該村屬于半農半牧區，有人口253戶984人，勞動力541人，占總人口的55%，可耕地面積1819畝，人均耕地面積1．85畝。從表2可知，截止2017年上半年，該村共有扶貧戶35戶123人，其中一般貧困戶13戶，低保貧困戶20戶，五保戶2戶，占全村人口的8%，其中勞動力52人，占貧困人口的42%。通過調研發現，該村的致貧因素是多元的，在堅持每戶只識別一個主要致貧原因的情況下，得出如圖1所示結果，缺技術致貧戶占43%，缺勞動力致貧戶占26%，自身發展能力不足致貧、缺土地致貧與因病因殘致貧分別占14%、9%與8%，這些致貧因素在一定程度上為精準脫貧指明了方向。截止2017年2月，D縣B鄉Y村已兌現村集體經濟分紅500元/戶，黑胡子農牧民專業合作社分紅1000元/戶;2017年前兩季度，村經濟林、農業產業園區分紅4000元/戶，光伏運高分紅1000元/戶;分散安置9戶42人，生態補償10戶44人，轉移就業(環衛工、護林員、天保員、草原監督員、水保員)5人，發展教育26人，社保兜底10人。此外，Y村以第一書記為責任人，按照幫扶措施精準到戶的要求，扎實推進干部結對幫扶工作。筆者采訪了由該村第一書記結對幫扶對象CRZM。CRZM，女，藏族，38歲，群眾，健康程度一般，小學文化程度，家庭人口2人，勞動力1人，耕地面積3畝，草地、林地、牲畜均無，以在L市區當環衛工為主要收入來源，2016年家庭收入3624元，人均收入1612元。CRZM致貧原因主要有缺勞動力、缺耕地與資金。家庭成員:CRQB，男，17歲，初中生。結對幫扶責任人:DZPC，藏族，B鄉鄉政府干部兼Y村第一書記。幫扶紀實:由于該戶戶主CRZM，本身沒有技能就業，在拉薩當環衛工人，在L市租房打工，工資不高，D鄉政府與Y村委會了解情況后，給其安排以補崗位(天保員)，以增加其收入，幫助早日脫貧。總之，通過調研發現，十八大以來，西藏D縣B鄉精準扶貧實踐取得了巨大的成果，但也存在一些亟待解決的問題。諸如，部分農牧民脫貧致富意識仍然不強，存在認為生前就應多受苦受難的消極思想;一些領導干部在扶貧工作中存在急功近利的急躁心理;存在在扶貧數字上做文章的現象;也存在農技扶貧干部匱乏與農技干部與對口援藏扶貧干部不作為現象。

三、西藏D縣精準扶貧與精準脫貧存在的問題

(一)農牧民接受能力有限，制約精準扶貧的開展

據2010年全國第六次人口普查統計，我國15歲以上文盲半文盲人口比重全國平均水平為4．08%，內蒙古為11．59%、貴州為19．85%、云南為15．44%、青海為25．44%、寧夏為15．72%、新疆為2．36%，而西藏則高達40%，［16］遠遠高于同期全國水平。教育是促進貧困主體社會化、組織化的一種有效途徑。西藏貧困主體的組織化程度普遍很低，長期游離于組織之外，導致其不能享受組織或社會帶來的各種發展機遇與利益。而西藏城鄉教育資源分配不均是影響和遲滯農牧民社會化和組織化的重要原因。西藏農牧民教育程度普遍較低，導致其接受能力有限，在一定程度上制約了精準扶貧工作的開展。此外，傳統寺廟文化對當地民眾思想影響深遠，當地農牧民受宗教的影響大，遇到不能解決的事首先依靠宗教的力量來解決，忽視科技的作用。民眾普遍相信宗教是支配、主宰自己命運、福禍的主人，而未能認識到教育科技對個人、社會、民族發展所起的關鍵性作用，嚴重阻礙了西藏農牧區的扶貧攻堅進程。

(二)技術性貧困與技術

扶貧人才荒問題突出通過前面的個案分析可知，農牧民技術缺乏是很重要的致貧因素，因此，技術脫貧是解決農牧民素質性貧困的關鍵。筆者通過調研發現，當前擺在西藏基層政府面前最棘手的問題就是扶貧工作需要做大量的宣傳、引導、一對一手把手幫扶與基層政府“無兵可調”之間的矛盾，導致大量的工作無法有效進行。通過調研了解到，目前西藏鄉鎮干部(包括行政編與事業編)編制額達50－60人，但由于地、市、縣借調、休產假(其他休假基本難以保障)、交流學習，在崗干部連一半都不到。與此同時西藏基層政府面臨四大工作壓力，一是維穩壓力，尤其逢年過節期間;二是日常事務管理壓力，比如寺廟管理、流動人口管理等社會治理工作;三是以前不太管理，現在要系統管理的工作壓力，比如環境工作、食品藥品安全工作、環境保護與生態治理工作等;四是扶貧攻堅工作。迫于以上工作壓力，各級政府只能從下級抽人，一級一級抽，抽到最后，只能把鄉鎮抽空，而鄉鎮是聯結上級政府、直面群眾的關鍵一級，本來就任務重、工作壓力大，常規工作要抓、重點工作必須要抓、臨時性工作(上級檢查)還要抓，導致基層政府部門職能模糊、交叉，基層干部身兼數職，渾身乏術。以上就是西藏基層政府面臨的困難。基于以上的現實，基層干部在數量上就難以滿足工作需要，更別說素質能力問題與干部專業技能結構問題。正如一基層領導坦言:人手都不夠，每個村能派駐一名干部就不錯了，那還管是不是農技干部，再說現在農技院校畢業的大學生都不愿去田間地頭，都想考行政干部坐辦公室;現在當地農科院、農牧院校的專家與老一輩農技專家不一樣，他們大都坐在電腦前搞研究，不愿去田間地頭，沒技術的群眾只能把土地出租出去，技術扶貧任重道遠。鑒于此，雖然大部分農牧區已完成兩年脫貧目標，但三年鞏固的壓力仍然很大。

(三)扶貧攻堅中的新政績工程

隨著2020年全面建成小康社會這一目標期限的逼近，部分農牧區脫貧工作依然很嚴峻，各級領導迫于壓力將扶貧工作作為干部人事政策、政府績效的全部，導致不少機會主義傾向嚴重的領導干部投機鉆營，拍拍腦袋就決策，一方面舉全鄉人、財、物“粉飾”門面，在脫貧數字上下功夫，把“數字脫貧”作為自己晉升的資本;另一方面到處舉債搞扶貧，搞出一點成績想方設法晉升拍屁股走人，三兩年后返貧人口又是一大片。這種“快餐式”扶貧現象在援藏干部身上尤為可見。干部援藏工作肇始于第三次中央西藏工作座談會之后，是中央關心、全國支援西藏的產物與縮影，為西藏經濟社會的發展作出了不可估量的貢獻。進入新世紀，援藏干部的西藏情懷大大降低，部分援藏干部把援藏經歷認為是自己鍍金的機會;部分援藏干部存在“四等”現象，“等下班、等發工資、等休假、等期滿”;甚者，在十八大之前，部分援藏干部被當地群眾戲稱為“冬蟲夏草”(冬去夏來)，心浮氣躁、難以附下身子干實事。在西藏74個縣級政府中，有56位縣委書記由援藏干部擔任，對援藏干部又實行“雙重”管理，［17］他們往往被當地奉為財神，在屬地不便管理的情況下，個別援藏干部為了在有限的三年任期內干出成績回調，憑借在內地的人脈優勢往往不顧當地實際，舉債搞數字扶貧，甚至以破壞當地生態環境為代價瞎決策，這些都將可能產生與援藏扶貧工作初衷相悖的結果。

四、促進西藏農牧區精準扶貧的頂層設計與對策建議

(一)創新五位一體扶貧開發格局，打贏扶貧攻堅仗

首先，在“以遷脫貧(針對生存環境確實特別惡劣的地區，實行搬遷扶貧工程)、低保兜底(鞏固低保在扶貧中的保護傘的基礎作用)、以教脫貧(切斷貧困的代際傳遞，實現從“扶教育之貧”到“依靠教育扶貧”)、以保脫貧(社會保障和社會福利幫扶脫貧)、外援脫貧(在政府部門的領導下，開展對口援助)”等以政府為主導的五位一體的扶貧開發格局下，進一步強化“東西協作、定點扶貧、雙聯幫扶、行業協會幫扶、民企高原行”五位一體的社會多元扶貧開發格局，有機整合社會各方面力量資源形成幫扶支持體系，建立健全對口幫扶常態化機制。其次，不斷創新脫貧攻堅頂層設計，在融合推進雙聯行動和“1+17”(與扶貧開發直接相關的部門有扶貧辦、民政局以及勞保局等，而與扶貧開發間接相關的部門幾乎涵蓋了政府除以上三部門之外的所有職能部門，主要有強基辦、教育局、民宗局、建設局、審計局、財政局、農業局、旅游局等。扶貧攻堅作為一項長期性的艱巨工程，僅僅靠扶貧辦這一直接職能部門是難以有所作為的，必須成立以扶貧辦為主導的“1+17”扶貧攻堅聯動機制，既可以發揮政府各職能部門的作用，又可以防止出現“十龍治水”的局面。)精準扶貧行動的基礎上，著力構建扶貧開發的組織領導、幫扶領導、政策保障、激勵約束“四大扶貧開發體系”，疏通五位一體的扶貧格局的各個環節，形成強大的合力，有序推進扶貧攻堅進程。

(二)促進西藏精準脫貧的對策建議

1．加大扶貧政策宣傳，提高脫貧積極性調研中發現，大多數農牧民對國家的扶貧政策不太了解，導致其脫貧積極性不高。鑒于此，首先，強化駐村干部扶貧政策宣講力度。駐村干部的作用不能僅僅局限在維穩工作中，駐村干部要樹立大維穩思維，把民生服務做好了，社會工作做好了，老百姓有學上，有病看，有錢花、有房住，有衣穿，身體健康，社會發展了、和諧了，家庭生活圓滿，他們自然就高興，就跟著共產黨走，自然就反對動亂，自然就團結起來維護穩定。其次，落實雙聯戶結對幫扶工作。雙聯戶是農牧民與基層政府部門之間的紐帶，既熟知國家的扶貧政策，又對農牧民的情況比較了解，農牧民也更加認可他們的宣傳教育工作。因此，必須發揮雙聯戶在農牧民教育培訓工作中的作用，提高農牧區脫貧致富的積極性。其三，可以借鑒和利用流動人口網格化服務管理機制，強化對貧困人口的甄別、管理、培訓、宣傳、教育，做到貧困人口甄別無死角、脫貧人口可以及時退出、返貧人口可以及時發現，使精準扶貧與精準脫貧落到實處。

2．落實技術扶貧，增強農牧民脫貧能力調研中發現，西藏農牧區技術扶貧人才缺乏，僅有的技術人才不愿走出辦公室到田間地頭，導致技術扶貧還停留在文件上，大部分群眾只能把土地出租給外來戶經營。因此，須從以下幾方面開展技術扶貧:首先，加大技術扶貧干部人才供給。一方面，西藏所屬高校在大學生培養方面，要擴大農林技術類學生的招生規模，為西藏經濟社會的發展培養可用適用的干部人才;另一方面，在西藏干部人才的選撥、錄用中要適當減少行政干部比例，通過激勵機制引導人力資源向農技崗位流動。其次，制定技術扶貧干部扶貧責任制。一是對在崗的技術類干部要強化思想政治教育，引導他們深入農牧區，俯下身子幫助農牧民掌握脫貧致富的一技之長;二是制定農技干部精準幫扶制度，做到責任到人，使技術扶貧落到實處。其三，加大技術扶貧援藏力度。一是在援藏扶貧干部選派方面把好關，重點選派想作為、能作為、作好為的業務類技術干部;二是對援藏扶貧干部要做好入職政治思想、西藏區情教育工作，以便于扶貧援藏干部開展扶貧工作;三是建立援藏干部扶貧工作責任制，從制度上保障援藏扶貧干部援藏扶貧績效。

3．緊抓“大眾創業、萬眾創新”機遇，促進創業脫貧首先，鼓勵和支持大中專畢業生轉變擇業觀念，成為創新、創業的生力軍。在當前世界經濟普遍不景氣，發展乏力的情況下，就業形勢依然很嚴峻，要出臺相關政策鼓勵廣大畢業生返回家鄉，建設美麗家園，使其成為農牧區“雙創”的排頭兵，在復活和繼承傳統工藝、推廣和發展現代農業科技等方面發揮作用，為農牧區內涵式發展提供智力支持。其次，一方面，加大對農牧區剩余勞動力的創業培訓，走創業脫貧和科技創新脫貧之路;另一方面，政府部門要簡化創新創業的審批權，對民眾的創新創業活動不設卡、不添堵，讓人民放開手腳，大膽的用自己的生存智慧創造自己的美好生活。以前，有一技之長的農牧民靠做一些手工藝品拿到集市出售來創收，市場管理部門不是追前趕后的不讓設點擺攤，就是收費限制其發展。豈不知，鼓勵并保護農民創收，可以減少不少貧困戶，節省不少財政支出。因此，地方基層政府必須轉變行政觀念，構建服務型政府，用“大創業創新思維”為公眾創新創業保駕護航。

4．強化教育扶貧力度，促進教育扶志、扶智有學者認為，農村最大的貧困就是思想文化的貧困，［18］這里的思想文化不僅僅指某個個體的受教育程度，也指某種大文化傳統對貧困與苦難的感知。西藏農牧民普遍篤信佛教，而佛教普遍宣揚生前忍受苦難百年后方能榮升極樂。這種對苦難的認知導致了信教農牧民對貧困感知的遲鈍，弱化了他們擺脫貧困的意愿。因此，通過教育扶志，使農牧民對貧困的感知更加靈敏，強化擺脫貧困的意愿，使政府強勢主導扶貧轉向農牧民主動要求反貧困。首先，發揮D縣毗鄰教育城的區位優勢，促進教育脫貧。西藏從2012年就開始在L市傾力打造西藏最大的教育城，目前已基本投入使用。L市教育城是一座集學前教育、義務教育、職業教育、高等教育、特殊教育、師資培訓、科學研究為一體，教育、居住、醫療、市政、商業等配套設施齊全的多功能現代化教育城。［19］因此，必須發揮和挖掘L市教育城的智能優勢和潛力，增強西藏教育脫貧能力。其次，通過組團式教育援藏，促進教育脫貧。2015年12月21日，教育部、國家發改委、財政部、人力資源和社會保障部聯合印發《“組團式”教育人才援藏工作實施方案》的通知，標志著干部人才援藏實現了由“撒點”到“撒網”的轉變。因此，必須緊抓“組團式”教育援藏機遇，爭取“組團式”援藏計劃輻射面的擴展，延伸到縣鄉一級，發揮援藏教師“傳、幫、帶”的作用，積極指導本地教師，提升基層教師隊伍的整體素質。具體來說，一方面，要加強農牧區學校基礎設施建設，為教育工作者創造良好的工作和生活環境;另一方面要提高教育援藏干部人才的政治、經濟待遇，這樣才能吸引一大批有志青年扎根邊遠農牧區，教書育人。總之，教育扶貧是可持續的、根本性的撫貧，一個人只有接受了良好的教育，通過自己的學識和努力找到一份好工作，才能解決一個家庭的貧困問題，阻斷貧困的代際傳遞，從而實現真脫貧。

5．建立領導干部扶貧開發終生責任制，提高扶貧開發實績制度扶貧也是精準扶貧的題中之義。在扶貧開發的攻堅期，完善各項扶貧、脫貧制度是壓實扶貧主體責任、鞏固脫貧成果的關鍵。其中，建立健全領導干部扶貧開發終身責任制與追責制是提高扶貧開發實績的關鍵。一是對3－5年內出現大面積返貧的縣鄉，必須追究縣、鄉、村三級分管扶貧領導干部的主體責任，對已調離、晉升、退休的領導干部也要進行追責;二是對扶貧開發中，盲目引進經濟項目，對生態環境造成破壞的領導干部，要進行行政處分，十年內不予以提拔使用，后果嚴重者追究刑事責任;三是扶貧開發中出現弄虛作假、搞人情扶貧，對扶貧資金構成浪費者，予以開除黨籍和公職，對這種動歪腦筋亂作為的領導干部一旦發現不再錄用;四是對扶貧開發中不作為的領導干部作降級處理，清理懶政、怠政、庸政;五是對援藏干部掛職期間出現的債務、不作為、亂作為問題要向派出機構通報，對造成嚴重后果者要進行行政追責。總之，要在扶貧攻堅中要落實主體責任，發現、培養一批務實、親民、敢作為、會作為的領導干部，清理一批投機取巧、不作為、亂作為、脫離群眾自絕于人民的貪官、庸官。當然，要建立容錯機制，寬容在扶貧攻堅中敢于破冰、勇于創新時所犯錯誤并與上述幾類錯劃清界限。概而言之，西藏地域幅員遼闊，地區之間的差異明顯，一方面扶貧工作必須因地施策，提高扶貧績效;另一方面，西藏的扶貧工作具有長期性，不能一蹴而就，要有打持久戰的思想準備。

作者：張雷雷；王躍