農村水利多元供給效率分析范文
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1．1小型水利工程產權改革狀況以重慶市為例，1998年以來，重慶市共有15萬余處小型水利工程進行了以承包、租賃、拍賣為主的經營權管理制度改革，占全市小型水利工程的83％，其中承包經營115293處（占已改革工程的64％）；租賃經營14157處，占7．8％；拍賣13000處，占7．6％，股份合作8200處，占4．2％。小（一）型水庫實行承包經營的有72處，占小型水利工程的0．8％。拍賣小型水庫經營權的只有1處，其余為村委會直管。由于各地水資源狀況、糧食產量、農民收入、基層水務管理能力、農民參與水利建設積極性存在差異，重慶市、四川省各區(qū)縣產權改革進展情況不一（見表1、表2）。代表性區(qū)縣農村水利產權改革調查結論：①承包是產權改革的主要形式，承包模式占產權改革總數的60％以上。究其原因是承包對模式不改變水利設施的集體產權屬性，可以減輕農業(yè)灌溉集體用水風險。②拍賣模式主要適于小微型水利設施。拍賣最多的是山坪塘，但比例只有7％～10％，部分拍賣的山坪塘和小（二）型水庫，因為養(yǎng)殖污染水源，村集體或縣水務管理部門不得不提前收回經營權。因此，對公益性較強的農村水利設施選擇拍賣必須慎重決策。③糧食產量及收入高低影響群眾參與產權改革的積極性，水資源多少不是產權改革的決定因素。農民收入較高的綿陽市游仙區(qū)水資源雖然豐富，由于農民種糧積極性高，看重水利對糧食產量的影響，群眾和政府有積極性進行水利產權改革。
1．2水利分級供給與管理制度建設情況管理體制改革狀況。水管單位分為純公益性、經營性與準公益性三類，重慶水管單位人員精簡比例40％。實行屬地管理和分級管理，大型水庫由省市水利行政部門管理；小（一）型水庫及部分小（二）型由所在區(qū)縣水行政主管部門直接管理；其余的小（二）型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社集體和私營業(yè)主管理。灌區(qū)制定了配套改造工程建后管護制度，水管單位制定了建后管護辦法，實行分級負責，建立灌區(qū)片區(qū)管理處＋各工程管理單位＋用水戶協會＋用水小組的運行機制。實行分級管理，主干渠由管理處、工程管理單位直接管理維護，其余支、斗渠由所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)負責落實到村社、戶或用水戶協會進行管理，簽訂合同，建立責任制。存在的問題：①基層水利管理人員經費沒有落實。如重慶市云陽縣小（一）型水庫干渠由各水庫管理所管理，無人員經費和管護經費；支渠由當地村組管理，無人員經費和管護經費，工程難以維持正常運行。②基層水務管理隊伍空心化。如重慶武隆縣在2002年以前鄉(xiāng)水管站和東風大堰灌區(qū)管理所沒有撤銷時，農村水利工作運行得比較好的。撤銷之后水利工作納入了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務中心，專業(yè)技術人員流失，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只有1個兼職人員搞水利工作，經常換人，基層管理工作開展困難。
1．3“先建后補”機制帶動社會資金參與農村水利建設根據有關文件規(guī)定新建小型農村水利工程以農民自籌為主、國家補助為輔，多層次、多渠道籌集工程建設資金，明晰工程建設和管理主體。“十二五”以來，重慶市大力引導社會資金投入水利。一是進一步完善“先建后補”的激勵機制，大力鼓勵和引導民間資本通過獨資、合資、合作捐贈及村民“一事一議”等多種方式，參與農田灌溉、水土保持等水利工程建設，2011年以來共吸引社會資金投入水利124億元。二是將山坪塘整治、農村飲水安全工程納入全市22件民生工程，將山坪塘整治等小型農田水利工程納入市級補助。關于社會資金參與農村水利建設管理的意向性調查：通過在重慶巫溪、武隆縣和四川大竹縣等地調查，收集206份問卷調查。調查民間資本可以參與農村水利投資意向比例，見表3。調查統(tǒng)計分析認為盈利能力較強的農村小型水利工程（如小水電、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程）建設與維護可以實行股份制、承包、保留集體所有權、拍賣比例分別為52．94％、35．29％、5．88％、5．88％。該調查問卷基本上反映了不同類型水利設施合適的供給模式。不同類型農村水利設施由于盈利能力和項目公益性不同，采取不同的供給方式。盈利能力越強的水利項目包括小水電工程、農村供水工程，民間資本參與建設管理的可能性越大；盈利能力較弱或者沒有盈利能力的公益性農村水利項目，如灌溉主干渠系工程、蓄水工程、防洪工程，主要由國家投資。
1．4農民用水戶協會建設發(fā)展情況用水戶協會建設成效。自1996年湖北漳河灌區(qū)成立第一個農民用水戶協會以來，全國各地相繼成立了農民用水戶協會，2012年4月全國農民用水協會和農民用水合作組織已經有7．8萬個，農民用水戶協會推行農民自主管理，與市場運作結合的長效管理機制。以重慶為例，到2012年底，重慶市已有30個區(qū)縣（自治縣）組建了用水戶協會1631個，用水戶協會管理灌溉面積24．53萬hm2，其中：運行狀況良好447個、一般885個、不好299個。通過建立用水協會，激發(fā)了廣大個體私營戶和農戶個體辦、集資辦、股份制辦水利的熱潮，為農田水利基本建設注入了新的生機與活力，促進了小型農田水利設施的建設和發(fā)展。存在的主要困難和問題。農民用水戶協會的發(fā)展取得了一定成效，但由于缺少政策和資金的支持，還存在一些困難和問題：①運行經費無法足額落實。由于農業(yè)水價低且水費收取困難，落實協會的人員辦公經費和末級渠系的維護費用迫在眉睫。②量水設施不完善或缺失，水漏損率高，從而影響了農民用水戶協會的推廣。③農戶參與意識不強。由于歷史原因，政府管水、農民用水的觀念難以扭轉，對農民用水戶協會承擔灌溉管理的職責還不大理解，導致農戶參與意識不強。④部分協會運作尚不夠規(guī)范。有的協會負責人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作人員或者村干部兼任，限制了協會自主管理能力的提高。
下面采用定量方法分析農村水利多元供給效率，其目的是分析社會力量投入小農水建設資金與糧食產量增加的相關程度，政府水利投資增加與糧食產量的增加的關系。以重慶為例，分析水利多元供給灌溉的效率。根據實際情況，參照數據口徑的統(tǒng)一性、可比性原則對數據進行選取，將指標量化為：CZ為農業(yè)總產值（億元）、LS為糧食產量（萬t）、IA為有效灌溉面積（萬hm2）、GI政府投資（億元）、DI為國內貸款（億元）、CI為企業(yè)和私人投資（億元）、FI為利用外資（億元），如表4所示。同時，為了避免數據的劇烈波動和消除時間序列中存在的異方差現象，對上述數據進行自然對數（LN）變化，得到最終采用的變量為：LNIA、LNGI、LNDI、LNCI、LNFI。本文所有數據取自1997－2011年間《中國水利年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》，應用EVIEW3．0統(tǒng)計軟件進行分析。回歸方程式（2）表明：外資和民間在水利方面投資增長對重慶市農業(yè)總產值有顯著作用，外資和民間資本投資現代農業(yè)及相關水利設施帶動農業(yè)產值增加，一定程度上反映了農村水利產權多元化的效率；政府投資對農業(yè)產值增加發(fā)揮重要作用，由于政府投資水利的重點在安全飲水工程、水土流失治理、防洪工程及大型水庫建設，因此政府水利投資對農業(yè)總產值增加不明顯。2010－2011年我國全社會水利每年投資約3500～4000億元，42％～48％建設資金為水源工程、33％～36％建設資金為防洪工程，因此政府水利投資增加沒有帶來灌溉面積和糧食產量同步增加，社會力量參與小型水利建設的直接效果較為明顯。同樣，回歸方程式（3）表明：民間投資額增長對重慶市糧食產值增加有顯著作用，外資和民間資本投資現代農業(yè)及相關水利設施帶動糧食產量增加，體現了農村水利多元產權及多元供給的組織效率。綜上分析得到結論：①要提高水利投資的效率，必須處理好政府大水利與農民小水利的關系。在水利產權改革以前，農村水利基礎設施完全由政府供給，沒有建立水利設施維護機制，產權不明確，加之收費機制不完善，社會資源浪費而帶來生產效率和社會福利損失，導致水利投資低效率。產權改革后，社會力量參與末級渠系供給，有明確的利潤目標，通過改進維護質量和服務水平，可以提高水利設施的利用率。但政府和民間在水利供給上各有其效率優(yōu)勢和效率損失，需要根據水利設施的性質，明確各自供給范圍，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢和協同效率。②社會力量參與小型水利建設與維護對糧食產量增加效果較為顯著，糧食產量及灌溉面積增加國家水利投資增長不同步，需要優(yōu)化水利投資結構。
3多元供給模式農村水利組織治理對策
盡管我國有700萬處小型農田水利工程推行了產權改革，社會力量參與水利建設取得較好的效果，但對承包合同產權轉讓金額和經營時間的確定隨意性大，對承包人的義務界定模糊，對承包人違規(guī)經營或破壞環(huán)境行為缺乏制約措施，對承包人承擔的公益性消耗沒有進行合理補償。農村水利發(fā)展多元供給模式下的治理思路：分類治理、強化水利基層組織建設與管理。（1）優(yōu)化政府水利投資結構，構建水利產權多元化平臺。社會力量參與農村水利建設與管理是水利投資的重要補充，能夠提高農村水利投資效率和灌溉效益。但農業(yè)效益不高、收益不穩(wěn)定，農民的投資能力有限，國家始終是農村水利投資的主體，為了提高水利投資的綜合效益，國家重視水源工程和防洪工程建設的同時，必須加大農田水利特別是“最后一公里”水利的投入，擴大小農水重點縣和農業(yè)水價綜合改革試點縣的比例，地方政府提高“先建后補”的比例，通過適度的產權改革，規(guī)范和發(fā)展水利投資與管理多元化，構建水利產權多元化平臺，提高農村水利設施運行效率。（2）區(qū)分農村水利項目的性質分類改革，建立分類管理制度。農村水利產權改革不能一刀切，應結合不同水利設施的公益性程度和社會力量管理能力來分類管理，確定合理的產權形式。公益性較強的跨流域水利工程及受益面較廣的水庫必須由縣市水管部門或者集體管理；農戶自用為主建設的小型水利工程，可作為農民家庭私有財產，擁有完全產權，給予法律保護；對經營性的小型水利工程實行“股份合作制”企業(yè)化管理體制；對較多農戶收益的小型水利工程，實行農民“用水戶協會”管理體制，核定產權范圍。在此基礎上建立分類管理制度：①以國家和集體投資為主修建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程和跨村供水工程，由區(qū)縣水務管理部門組織受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民代表成立工程管理委員會負責管理。村、組集中供水工程，可在工程受益范圍內成立用水合作組織負責管理，也可在用水戶協商同意的情況下，由村民委員會或村民小組負責管理。②為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場等供水的經營性工程，實行企業(yè)化運作。個人單獨投資的工程，由工程投資者作為責任主體；多方投資入股的工程，實行法人實體內勞動者合作經營、按勞分配和按股分紅。③以農戶自用為主的小微型農村水利工程實行“自建、自有、自用、自管”，其產權歸個人所有，由政府核發(fā)產權證，允許農戶之間按平等協商、有償服務的原則調劑余缺。（3）規(guī)范水利承包合同管理，建立公益性消耗補償機制。科學確定農村水利工程承包價格、服務標準，產權改革嚴格執(zhí)行“三公示”制度，產權改革接受全社會監(jiān)督，保證水利設施滿足農業(yè)灌溉、生活用水需要。工程改制所收回的資金，專項用于發(fā)展當地的農村水利事業(yè)。結合新農村建設實施農村污水治理、水源涵養(yǎng)和小流域治理工程，逐步取締肥水養(yǎng)魚。對承擔防洪、灌溉的公益性水利項目建立補償機制，對承包人承擔防汛抗旱的公益消耗及自然災害損失進行合理的補償，建立彈性合約和補償機制，落實社會投資建設農村水利的補償政策。（4）扶持用水戶協會發(fā)展，完善基層水利財務管理。用水戶協會作為行業(yè)管理和市場化管理之外的重要組織，主要負責安全飲水工程及集體水利設施管理。協會應承擔自主經營、自負盈虧的責任，但由于水費征費困難難以保持用水戶協會正常運行，將有關水利公益設施無償或低價轉讓給協會來管理，給以稅收、信貸方面的支持，財政上給協會劃撥相對固定的水利設施維護基金。在主要灌區(qū)試行農業(yè)水價改革，促進水利持續(xù)發(fā)展。加強農村水利財務管理，用水戶協會建立專用賬戶，水利維護補助資金及水務收繳實行電子監(jiān)管，以監(jiān)督協會資金收支情況和運行狀況。（5）完善水利基層組織建設與組織治理。由于農村水利的公益性，水利建設及服務不可能完全由市場提供，水利基層組織是農村水利改革、水利建設與維護的重要單元。基層服務機構要承擔水資源管理、防汛抗旱、水利建設、科技推廣等公益性職能，要根據自然條件、經濟社會發(fā)展水平和水利建設管理要求等因素科學設置服務機構，實行條塊化管理。要合理核定基層水利服務機構的人員編制，保證其公益性職能的正確履行；改進人員管理方式，建立健全人事管理制度。水管單位要延伸服務以提高農民用水戶協會的管理水平，高度重視推廣農村信用聯社代收水費，完善與農民用水戶協會相配套的政策法規(guī)，制定和出臺“農民用水戶協會管理辦法”等規(guī)章，根據水利設施的產權屬性建立不同的治理結構，規(guī)范基層水利管理體制和運行機制。
4結語
農村水利供給主體多元化是水利可持續(xù)發(fā)展和農業(yè)現代化的必然要求，要提高水利設施的運行效率，必須處理好政府大水利與農民小水利的關系，需要完善農村水利多元供給下組織治理機制。本文的分析表明水利產權多元化對農業(yè)總產值和糧食產量增長有積極推動作用，國家投資帶動水源工程發(fā)展，但國家水利投資增加對糧食產量的增長作用不明顯。在推動水利產權多元化的同時，國家應該加大末級渠系投入，促進有效灌溉面積和糧食產量增加。針對水利改革中存在不夠規(guī)范的操作方式，需要加強水利產權多元化管理制度建設；針對基層水利管理組織空心化、用水戶協會形式化，必須健全完善基層組織，改善組織治理結構；針對水利設施維護主體缺位、水費難收、維護經費缺乏的狀況，積極探索社會化和專業(yè)化相結合的水利工程管理模式，不斷完善多元供給模式下的分類治理機制。
作者：何壽奎胡明洋單位：重慶交通大學管理學院
