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摘要：河南是農(nóng)業(yè)大省，人多地少。為了解決土地資源充分利用，更好實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須建立比較規(guī)范完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。然而，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)村有些地方仍然出現(xiàn)不少問(wèn)題。如土地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢，土地轉(zhuǎn)讓不規(guī)范等現(xiàn)象。因此，針對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其問(wèn)題提出相關(guān)規(guī)范性建議，以利于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：三化；土地流轉(zhuǎn)；土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化；河南省

農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村的穩(wěn)定直接關(guān)系社會(huì)安定。河南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，人多地少，人均耕地占有量少，要想解決土地資源不足矛盾，促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。就必須對(duì)現(xiàn)存土地制度進(jìn)行改革和完善，建立比較規(guī)范完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。然而，隨著我國(guó)土地政策的不斷改進(jìn)完善，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)村有些地方仍然存在不少問(wèn)題。如土地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢，土地轉(zhuǎn)讓不規(guī)范等現(xiàn)象。因此，針對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其問(wèn)題提出相關(guān)規(guī)范性建議，以利于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康規(guī)范發(fā)展。

1河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題研究

1．1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在有法難依，甚至無(wú)法可依的現(xiàn)象由于在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏相關(guān)配套的法律法規(guī)，再加上相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容及程序規(guī)定不夠明晰，缺乏可操作性，致使在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)有法可依、有法難依的情況。制度的不完善及操作中的不規(guī)范使得在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著很多問(wèn)題，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法難依，甚至無(wú)法可依。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定不明晰，缺乏操作性。立法的滯后導(dǎo)致很多情況無(wú)法可依，由于目前土地流轉(zhuǎn)制度的不完善加上在土地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作中行為的不規(guī)范，嚴(yán)重制約了農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。

1．2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確當(dāng)前，農(nóng)村土地所有權(quán)制度存有一定缺陷。一是缺少明確的土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體；二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰；三是農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)不合理；四是在目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地資源配置效率低下。另外，一些農(nóng)村土地使用制度規(guī)定不合理。一是土地承包關(guān)系經(jīng)常變更導(dǎo)致土地承包使用權(quán)頻繁調(diào)整。農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)自主權(quán)經(jīng)常受到損害；二是缺少規(guī)范的土地使用權(quán)市場(chǎng)，土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)權(quán)制度仍然存在很多缺陷，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏與之相關(guān)的規(guī)定。在很多涉及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)案件中，都是由于我國(guó)農(nóng)村土地的權(quán)屬邊界比較模糊，土地流轉(zhuǎn)的利益主體很容易被虛化所引發(fā)的糾紛。在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)村集體土地使用權(quán)往往掌握在村民委員會(huì)和村民小組長(zhǎng)的手中，往往導(dǎo)致農(nóng)村集體土地主體的錯(cuò)位。

1．3制度的不完善及操作中的不規(guī)范

1．3．1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完善的法律制度土地流轉(zhuǎn)缺乏完善的法律法規(guī)，法律法規(guī)的內(nèi)容和程序不夠清晰，缺少可操作性。現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的不完善及在實(shí)際操作中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，都制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)中往往存在很多不規(guī)范現(xiàn)象，如：合同多用口頭而不是書面協(xié)議方式，已訂立的合同也往往手續(xù)不健全、條款缺失，糾紛隱患較多。

1．3．2流轉(zhuǎn)合同往往存在內(nèi)容不合法、形式不規(guī)范的現(xiàn)象例如簽訂流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程操作中沒有相關(guān)追蹤管理，缺少與之相配套的規(guī)范管理。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中訂立合同不規(guī)范，多為口頭形式；且農(nóng)戶在委托機(jī)制中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的委托缺少書面委托書。有的合同，擅自更改土地農(nóng)業(yè)性質(zhì)。還有一些地方擅自剝奪少數(shù)農(nóng)戶的承包權(quán)，容易引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定。

1．4土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的不健全

1．4．1土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，缺乏中介服務(wù)目前，統(tǒng)一規(guī)范的土地交易市場(chǎng)及與之配套的管理服務(wù)還沒有形成，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)交易仍然是自發(fā)無(wú)序。由于土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作沒有全面落實(shí)，土地價(jià)格不能很好評(píng)估。再加上土地評(píng)估機(jī)構(gòu)及農(nóng)地融資、保險(xiǎn)等服務(wù)性機(jī)構(gòu)欠缺導(dǎo)致農(nóng)村土地沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地的定級(jí)估價(jià)工作，不能從規(guī)范的市場(chǎng)中獲取交易土地所需的價(jià)格信息。再則，由于村集體包辦了現(xiàn)有的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)，致使土地定價(jià)顯出隨意和主觀性，因而失去了中介機(jī)構(gòu)應(yīng)有的效率和公平。

1．4．2農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制不健全由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上不具備定價(jià)權(quán)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格及其供需情況不了解，則土地流轉(zhuǎn)僅限于在村或者組內(nèi)流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中管理和監(jiān)督主體缺失，使土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位。同時(shí)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往沒有相關(guān)的人員專職負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督及資料整理歸檔，這些都不利于土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

1．4．3農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長(zhǎng)機(jī)制由于農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，其權(quán)益無(wú)法有效保障，這些都會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行，阻礙土地集約化進(jìn)程。

1．5農(nóng)村社會(huì)保障水平低由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不一致，農(nóng)民缺少相關(guān)的養(yǎng)老及社會(huì)保障，由于非農(nóng)收入存在不穩(wěn)定性，土地仍是農(nóng)民的“活命田”有些農(nóng)民寧可拋荒，也不愿輕易放棄土地。另外，由于我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障體制不健全，農(nóng)村沒有實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。因此，農(nóng)地仍然是大部分農(nóng)民生活的重要基石。要想讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地必須首先建立健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的全覆蓋，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

2加快河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

2．1土地承包權(quán)落實(shí)到戶

2．1．1落實(shí)健全和明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)土地流轉(zhuǎn)的前提條件首先需要明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。只有全面落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到戶，逐步實(shí)現(xiàn)土地承包、流轉(zhuǎn)檔案的規(guī)范化、信息化，才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

2．1．2規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在保證農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的基礎(chǔ)上，依據(jù)平等、自愿的原則，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中任何人不得隨意改變土地的農(nóng)業(yè)性質(zhì)，流轉(zhuǎn)期限應(yīng)當(dāng)小于等于承包期的剩余期限，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能夠損害個(gè)人和集體組織的合法權(quán)益。承包方可以自主決定土地是否流轉(zhuǎn)、以及流轉(zhuǎn)的方式等。而土地可以轉(zhuǎn)讓給法律許可的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個(gè)人，同等條件本集體成員享有優(yōu)先受讓權(quán)。a．規(guī)范流轉(zhuǎn)方式土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它法律和政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)，承包方與發(fā)包方的原承包關(guān)系和權(quán)利義務(wù)不變。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生改變后需要及時(shí)辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)。也可以在自愿的基礎(chǔ)上將承包土地入股或者加入合作生產(chǎn)。b．規(guī)范流轉(zhuǎn)管理在土地轉(zhuǎn)包、互換過(guò)程交易雙方中應(yīng)該及時(shí)向相關(guān)土地承包管理部門申請(qǐng)、報(bào)告土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更手續(xù)。相關(guān)土地承包管理部門應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、流轉(zhuǎn)情況登記造冊(cè)，及時(shí)記載相關(guān)變動(dòng)情況。

2．2加快土地流轉(zhuǎn)的立法

一是在《農(nóng)村土地承包法》等上位法沒有明確界定的情況下，以河南省地方法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易提供物權(quán)保護(hù)；二是用河南省地方法規(guī)，對(duì)容易造成混淆的概念———轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股，需要明確界定；三是對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、繼承需要規(guī)定相關(guān)運(yùn)行流程；四是依據(jù)法律立法原則，以地方性法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體的身份進(jìn)行明確規(guī)定；五是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步完善以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法保障等方式相結(jié)合的調(diào)解機(jī)制，及時(shí)將土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛化解到基層，做到小訪不出鄉(xiāng)、大訪不出縣。

2．3推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的舉措

2．3．1加快土地確權(quán)登記為了實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》。第一，要遵循“主體平等”“村民自治”“尊重歷史”“承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的原則，將所有權(quán)主體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類，分別落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)；第二，要明確集體土地所有權(quán)主體代表，屬于村民集體所有的，由村集體或者村民委員會(huì)委托行使所有權(quán)。在前段完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記基礎(chǔ)上，下半年在各縣市區(qū)啟動(dòng)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作。開展以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，將涉及房屋、耕地、林地、水面、建設(shè)用地的登記、流轉(zhuǎn)事項(xiàng)進(jìn)行整合，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素“同證同權(quán)”，建立產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

2．3．2強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，完善各縣市區(qū)的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳建設(shè)，每個(gè)村都應(yīng)該有專人擔(dān)任土地流轉(zhuǎn)信息員，通過(guò)專門信息員促進(jìn)基層土地流轉(zhuǎn)信息流通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估等服務(wù)。a．成立相關(guān)組織為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，可以成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組織。可成立由主管縣（市、區(qū)）長(zhǎng)為組長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組。b．設(shè)立機(jī)構(gòu)各地可以在原有農(nóng)經(jīng)管部門基礎(chǔ)上建立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。最終建立責(zé)任分工明確的縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。c．組建服務(wù)隊(duì)伍可利用原有農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)隊(duì)伍。可由縣（市）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局長(zhǎng)任農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心主任，由擅長(zhǎng)合同管理和計(jì)算機(jī)操作的人員負(fù)責(zé)中心的日常工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站全員參與，村出納擔(dān)任報(bào)賬員和村民小組長(zhǎng)為村級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息員，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)人力資源網(wǎng)絡(luò)。d．建立土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)為更好地服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，可在各地新建專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)場(chǎng)所。e．開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)服務(wù)具體包括搜集流轉(zhuǎn)信息、政策咨詢、簽訂與鑒證流轉(zhuǎn)合同、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)價(jià)格、糾紛調(diào)處等。

2．3．3創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制a．建立定量定權(quán)機(jī)制，定量不定位，定權(quán)不定地，解決個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)與連片需求的矛盾。強(qiáng)化所有權(quán)、弱化承包權(quán)、優(yōu)化經(jīng)營(yíng)權(quán)。b．建立土地流轉(zhuǎn)委托機(jī)制，解決承包大戶難與千家萬(wàn)戶協(xié)商一致的矛盾。先集后轉(zhuǎn)、先股后轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)正視的是，隨著中央逐步擴(kuò)大各地農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，中央政府、農(nóng)村基層政權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶之間的利益分配更為復(fù)雜，出現(xiàn)了特權(quán)干預(yù)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)等制度失衡現(xiàn)象。造成制度失衡的根源是在土地產(chǎn)權(quán)委托機(jī)制中農(nóng)村基層組織擁有更大的權(quán)力，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)戶的利益。因此，應(yīng)不斷改進(jìn)完善現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)委托機(jī)制，從制度上保障農(nóng)民的合法利益，平衡農(nóng)戶、農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)民合作社等多重利益主體的關(guān)系。c．為了更好保護(hù)農(nóng)民切身利益，需要建立土地流轉(zhuǎn)實(shí)物定價(jià)機(jī)制。具有中國(guó)特色的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體制，應(yīng)該是在宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上形成市場(chǎng)主導(dǎo)的價(jià)格機(jī)制，可以按照以河南省當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物折價(jià)的辦法，也可以按糧食成本收益、物價(jià)指數(shù)確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，或者以農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)等辦法合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。需要綜合考慮不確定因素若干年后，農(nóng)民要地要不回，生活無(wú)保障，從而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。不提倡一次性交清流轉(zhuǎn)費(fèi)用的操作行為，以降低土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)。d．規(guī)范土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)合法有序。e．通過(guò)滿足承包者和經(jīng)營(yíng)主體的利益需要，建立土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步加大土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)水平，促進(jìn)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

3河南省土地流轉(zhuǎn)成功做法

河南省土地流轉(zhuǎn)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)具體表現(xiàn)為：①按照可復(fù)制、可持續(xù)的要求和產(chǎn)業(yè)先行、農(nóng)民自愿的原則，推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移；②成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，搭建規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，避免村委會(huì)“運(yùn)動(dòng)員、裁判員”一肩挑現(xiàn)象；③按照實(shí)物市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算土地租金，避免單一現(xiàn)金結(jié)算方式因物價(jià)變化使農(nóng)民利益受損；④成立集體經(jīng)濟(jì)組織，如生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等，投資優(yōu)勢(shì)和特色農(nóng)業(yè)，搞家庭農(nóng)場(chǎng)等，推進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)；⑤結(jié)合土地整理和增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，開展新農(nóng)村建設(shè)，形成新農(nóng)村建設(shè)集中連片效果。農(nóng)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的助推方式，為廣大農(nóng)民認(rèn)可接受，有效解決了“誰(shuí)來(lái)種田”“怎么種田”的問(wèn)題，推進(jìn)了“四化”同步發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

作者：梁明1，2 單位：1．天津師范大學(xué)，2.洛陽(yáng)理工學(xué)院