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《城市觀察雜志》2016年第4期

摘要：

截至目前，國務院已批復設立18個國家級新區，從國家戰略高度賦予各新區不同的戰略定位。本文在比較分析各新區戰略定位的基礎上，概括了新區戰略定位的三個特征，總結出國務院對新區進行戰略定位的一些基本規律，并以陜西西咸新區為例，對落實新區戰略定位提出一些建議。

關鍵詞：

國家級新區；戰略定位；戰略任務

國家級新區是由國務院批準設立的以相關行政區、特殊功能區為基礎，承擔著國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。①截至目前，國務院先后批復設立了18個國家級新區，對每個新區賦予相應的戰略定位和不同的戰略任務，希望通過開發建設使新區成為輻射帶動區域發展的重要經濟增長極、創新體制機制的重要平臺、擴大對外開放的重要窗口、產城融合發展的示范區。現有的國家級新區研究多集中于管理體制、產業發展、城市規劃，對國家級新區戰略定位進行全面系統的比較分析的研究還不多見。其中，倪遠棟、馮靜瑋對當時6個國家級新區的發展定位、發展總體戰略和操作性方略進行比較評估，指出國家級新區戰略定位具有綜合性和實驗性。②曹云梳理了當時8個國家級新區，指出我國的國家級新區不同于國外為疏散大城市功能而建設的新城，承擔著綜合配套改革、開發開放、特色產業、中心城市發展、區域發展五個方面的“國家級”的戰略使命。③陳東、孔維峰認為國家級新區承擔的核心功能具有戰略性和長期穩定性，隨著新區數量不斷增加，賦予的功能越來越綜合、復雜，很難對眾多新區的功能進行總結歸納。④郝壽義、曹清峰綜合研究了當時16個國家級新區，認為國家級新區的戰略定位體現在國家重大區域發展戰略的支撐點和國家全面深化改革的先導區兩個方面。⑤本文在以上研究的基礎上，依據國務院批復文件，全面比較現有18個國家級新區的戰略定位，概括了新區戰略定位的三個特征，總結出國務院對新區進行戰略定位的一些基本規律，并以陜西西咸新區為例，對落實新區戰略定位提出建議。

一、國家級新區的設立歷程及戰略定位

國務院設立新區的時間跨度大且密度不一。1992年批復設立上海浦東新區，此后很長一段時間國務院沒有批復設立新區。2009年底，設立第二個國家級新區天津濱海新區。2010至2012年批復設立4個新區，先后是重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣州南沙新區。2013年，新區批復工作暫停。2014年1月起，新區批復工作提速，2014、2015年每年均設立5個新區，2016年已設立長春新區、江西贛江新區。新區的設立與國家的發展形勢密切相關，設立歷程大致可分為三個階段（如表1）。國務院在同意設立國家級新區的批復中，從各階段的形勢出發，根據各個新區的自身特征，站在國家戰略高度對新區逐個進行功能定位，即國家級新區的戰略定位。我們根據國務院的批復文件，對18個國家級新區的戰略定位進行梳理，歸納如表2。

二、國家級新區戰略定位特征分析

通過分析國家級新區戰略定位內容，國務院對新區戰略定位主要體現在三個方面，即區域性地位和作用、新區自身特色和重大戰略任務。

（一）區域性地位和作用

區域性地位和作用是國家級新區戰略定位的核心，是每個國家級新區戰略定位的共同內容。如，近日國務院批復設立江西贛江新區，不同于之前17個國家級新區多方面的綜合定位，僅僅重點突出新區支撐區域發展的戰略作用，明確提出其功能定位是中部地區崛起和長江經濟帶發展的重要支點。區域性地位和作用可以具體分為地區、國家、國際三個層次：國務院在定位中首先強調國家級新區應成為地區發展的重要增長極，輻射帶動區域經濟發展。如甘肅蘭州新區要建成“西北地區重要的經濟增長極”，貴州貴安新區要建成“西部地區重要的經濟增長極”，陜西西咸新區要建成“西部大開發的新引擎”，重慶兩江新區要建成“內陸重要的先進制造業和現代服務業基地、長江上游地區的金融中心和創新中心”等。其次，將國家級新區對經濟發展的促進作用上升到國家層面。如浙江舟山群島新區要建成“我國大宗商品儲運中轉加工交易中心、重要的現代海洋產業基地”，甘肅蘭州新區要建成“國家重要的產業基地”等。再次，強調國家級新區在對外開放中的引領作用，把新區作為擴大對外開放的重要窗口。如上海浦東新區是“‘四個中心’（國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心）的核心區”，陜西西咸新區是“我國向西開放的重要樞紐、絲綢之路經濟帶的重要支點”，大連金普新區是“我國面向東北亞區域開放合作的戰略高地”，云南滇中新區是“我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點”等。

（二）新區自身特色

基于新區的資源稟賦、區域地位和國家戰略需要，國務院對國家級新區的戰略定位各有側重，要求新區在開發開放中彰顯自身特色。比如，陜西西咸新區是首個以創新城市發展方式為主題的新區，哈爾濱新區是首個以對俄合作為主題的新區，浙江舟山群島新區和青島西海岸新區都以海洋經濟發展為主題，福州新區的最大特色是兩岸交流合作，湖南湘江新區是全國“兩型”社會建設引領區。

（三）重大戰略任務

國務院在批復中賦予國家級新區不同領域的重要戰略任務，要求新區在新型城鎮化、產業高端化、改革創新、區域合作、對外開放等方面探索可示范、可復制、可推廣的經驗。如上海浦東新區是“綜合改革的試驗區”，重慶兩江新區是“統籌城鄉綜合配套改革試驗區的先行區”，廣州南沙新區是“具有世界先進水平的綜合服務樞紐和社會管理服務創新試驗區”，陜西西咸新區是“中國特色新型城鎮化的范例”等。

三、國家級新區戰略定位的規律性認識

考慮到不同階段的批復設立情況，綜合比較各新區的戰略定位特征，可以進一步分析國家對新區進行戰略定位的做法和意圖，總結出以下四個帶有規律性的認識：

（一）根據不同的區域發展基礎，對國家級新區發展提出差異化要求

國務院在戰略定位中對新區提出的差異化要求與新區所在區域的經濟發展條件相適應，與東、中、西、東北地區“四大板塊”協調發展的方向一致，充分體現國務院以國家級新區為抓手，應對區域發展非平衡性，促進區域協調和協同發展的意圖。如浙江舟山群島新區、廣州南沙新區、青島西海岸新區、南京江北新區、四川天府新區要創新驅動發展、率先轉型發展；甘肅蘭州新區要“積極探索欠發達地區實現跨越式發展的新路子”，貴州貴安新區要“探索欠發達地區后發趕超路子”。

（二）結合不同時期的國家戰略重點，賦予國家級新區相應的的戰略任務

隨著國家經濟社會發展形勢的變化和國家戰略的調整，國家級新區的戰略任務也在不斷演變。第一階段1992-2009年設立上海浦東新區、天津濱海新區，賦予新區引領我國新一輪大規模對外開放的使命，旨在支撐改革開放基本國策和東部率先發展戰略，且推動沿海開放重點由南向北拓展。第二階段2010-2013年設立重慶兩江新區等4個新區，重點賦予新區帶動區域發展、促進區域協調的任務，旨在推動東部率先發展戰略逐步轉向“四大板塊”協調發展戰略。第三階段2014年以來設立12個新區，主要賦予新區在體制機制改革、產業發展、區域合作、對外開放中的使命，同時布局新型城鎮化、生態文明、創新創業等試點，旨在應對經濟發展新常態，培育新的經濟增長極，探索引領經濟轉型發展的新思路和新模式；主動融入“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大國家戰略，形成國家經濟發展的新空間。

（三）賦予多個國家級新區相同的戰略任務

為推動經濟轉型發展，國務院把國家級新區作為體制機制創新的試驗田，各新區都被賦予多項國家戰略任務。同時，為有效防范經濟社會轉型和改革攻堅帶來的風險，探索多樣化發展路徑和改革措施，多個新區也被賦予相同的戰略任務。如新型城鎮化主題涉及陜西西咸新區、大連金普新區、湖南湘江新區、南京江北新區、云南滇中新區等新區；統籌城鄉主題涉及重慶兩江新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區等新區；內陸開放型經濟主題涉及到重慶兩江新區、貴州貴安新區、四川天府新區、湖南湘江新區等新區。

（四）國家級新區的戰略任務不斷豐富完善

新區的戰略任務隨著改革開放不斷深化拓展，多項試點工作在新區逐步疊加。比如，為加快政府職能轉變、促進貿易和投資便利化，國務院從2013年開始先后賦予上海浦東新區、天津濱海新區、廣州南沙新區、福州新區自由貿易試驗區的試點任務。又如，陜西西咸新區自2014年以來成為國家新型城鎮化綜合試點、生態文明先行示范區、海綿城市綜合試點、國家級航空城實驗區、國家服務貿易創新發展試點、國家雙創示范基地、國家開放型經濟新體制綜合試點。

四、對國家級新區落實戰略定位的建議

國家級新區的發展質量和水平不僅關系到所在區域的發展狀況，還關系到我國經濟社會發展的總體部署。作為承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區，國家級新區有責任認識和落實國務院賦予的戰略定位，成為經濟新常態下實施國家重大戰略的新引擎和新動力。根據上文對18個國家級新區戰略定位的比較分析，本文以陜西西咸新區為例，對國家級新區落實戰略定位提出幾點建議。

（一）立足于區域發展，不忘初心

新區最基本的作用在于支撐區域發展。國家級新區要立足于區域發展，融入地區、國家、國際的發展格局，才能逐步落實各項戰略任務。陜西省設立西咸新區的初衷是連接西安、咸陽，加快推進西咸一體化，拓展大西安建設的新空間。國務院在批復文件中要求把西咸新區建設成為“我國向西開放的重要樞紐、西部大開發的新引擎、中國特色新型城鎮化的范例、絲綢之路經濟帶重要支點”。西咸新區首先要深刻認識其在大西安中的地位和作用，建設現代化大西安的新中心，形成區域經濟新的增長極，實現西咸一體化，才能輻射帶動關中地區經濟社會全面發展，推進西部大開發，發揮出絲綢之路經濟帶重要支點作用，促進我國向西開放。

（二）緊抓全面深化改革機遇

我國正處于全面深化改革的攻堅期，深化改革開放、創新體制機制是國務院賦予各新區的一項重要戰略任務，也是重大戰略機遇。新區要認真實施國務院賦予的先行先試權，落實各項改革試點工作，才能在改革創新中的重點、難點問題上率先突破，在區域內實現領先發展。西咸新區要進一步解放思想，敢闖敢試，通過改革創新獲取新區發展的持續動力。積極開展新型城鎮化、生態文明、海綿城市、服務貿易、雙創、開放型經濟等方面的試點工作，以試點工作為載體推進戰略任務的實現。

（三）突出自身特色，創新發展

18個國家級新區的定位各有特色，國家級新區應該在落實戰略定位中堅持自身特色，按照國家的統籌布局⑦，尋求錯位發展，避免千篇一律和同質化競爭。西咸新區是唯一一個國家創新城市發展方式試驗區，其核心任務是創新城市發展方式，最終目標是建成現代田園城市，為我國城市發展起到引領示范作用。西咸新區要在規劃建設的過程中突出特色、堅持創新，避免“攤大餅式”的傳統城市發展方式帶來的“城市病”，按照組團式發展的要求優化城市布局，堅守現代城市規劃、現代產業體系、生態保護、文化傳承、產城一體、城鄉一體六大理念，建成一個承載生產、生活、生態多功能的現代田園城市。

（四）發揮自身優勢，形成新區核心競爭力

國家級新區基礎條件不同，國務院據此對各新區提出不同的戰略任務。18個新區的設立時間有先有后，經濟發展水平有高有低，各新區要結合自身實際，挖掘自身比較優勢，培育新區核心競爭力。特別是新設立的國家級新區要借鑒先進新區的成功經驗，發揮后發優勢。西咸新區設立時間不長，處于開發建設初期，發展基礎薄弱，經濟體量小，整體發展水平與先進新區差距很大。西咸新區要清醒地認識到自己在各新區中的位置，勇于挖掘自身潛力，發揮后發優勢，向先進新區學習，借鑒開發建設經驗，努力追趕超越。

注釋：

①發展改革委國土資源部環境保護部住房城鄉建設部關于促進國家級新區健康發展的指導意見[J].中華人民共和國國務院公報,2015(20):67-70.

②倪遠棟,馮靜瑋.國家級新區發展戰略比較及其評估.中國區域經濟學前沿2013-2014區域與城鄉一體化[M].北京:經濟管理出版社.2014.787-799.

③曹云.國家級新區比較研究[M].社會科學文獻出版社,2014.1-24.

④陳東,孔維鋒.新地域空間——國家級新區的特征解析與發展對策[J].中國科學院院刊,2016(1):118-125.

⑤郝壽義,曹清峰.論國家級新區[J].貴州社會科學,2016(2):26-33.

⑥未找到較早成立的上海浦東新區、天津濱海新區的批復文件,參考了《國家級新區發展報告(2015)》中上海浦東新區、天津濱海新區提供的材料.國家發展與改革委員會(主編).國家級新區發展報告(2015).北京:中國計劃出版社.2015.49,56.

⑦2015年,中央部委連續對國家級新區下發文件,如《發展改革委國土資源部環境保護部住房城鄉建設部關于促進國家級新區健康發展的指導意見(發改地區〔2015〕778號)》《關于推動國家級新區深化重點領域體制機制創新的通知》(發改地區〔2015〕1573號)》《國家發展改革委國家開發銀行發出關于推進開發性金融支持國家級新區健康發展有關工作的通知(發改地區〔2015〕1584號)》,并召開了第一次國家級新區工作經驗交流會暨新區工作推動會,《國家級新區發展報告(2015),逐步加強對新區的規范管理和統籌指導。

參考文獻：

[1]發展改革委國土資源部環境保護部住房城鄉建設部關于促進國家級新區健康發展的指導意見[J].中華人民共和國國務院公報,2015(20):67-70.

[2]孫長學,李江濤,王輝,等.國家級新區征程漫漫[J].改革,2015(10).19-20.

[3]倪遠棟,馮靜瑋.國家級新區發展戰略比較及其評估.中國區域經濟學前沿2013-2014區域與城鄉一體化[M].北京:經濟管理出版社.2014.787-799.

[4]經濟日報.國家級新區數量增至14個:“多核引擎”效應漸顯[J].經濟日報,2015.

[5]國家發展與改革委員會（主編）.國家級新區發展報告（2015）.北京:中國計劃出版社.2015.

[6]徐豪.國家級新區:改革高地面臨新挑戰專家:要避免同質化競爭,積極與國際接軌[J].中國經濟周刊,2015(31).

作者:魯雯雪 盧向虎 單位:陜西西咸新區研究院