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《城市觀察雜志》2016年第4期

摘要：

文章探討了城市發(fā)展與土地集約利用的關系，分析了城市建設過程中土地利用存在的問題，通過借鑒國外先進國家在城市土地集約利用中的經(jīng)驗，提出了城市土地集約利用的有效途徑。

關鍵詞：

城市化；城市土地；集約利用

一、城市發(fā)展與土地集約利用的關系

城市化是人類社會發(fā)展和進步的必然趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的結果與標志，是社會文明程度的重要表現(xiàn)和衡量生產力發(fā)展的重要尺度。但隨著經(jīng)濟的迅速增長和人口的不斷增加，城市規(guī)模也在不斷擴大，城市化發(fā)展過程中對土地特別是對耕地保護形成了重大的壓力。在實現(xiàn)城市化過程中，如何處理城市發(fā)展與城市土地合理配置的關系，不僅關系到城市化目標能否如期實現(xiàn)，而且關系到我國未來社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在我國多數(shù)城市用地結構中，工業(yè)用地占到了30%左右，超過美國（7.3%）和香港特區(qū)（6%），并超過許多發(fā)展中國家，加上我國城市土地利用模式大多是粗放型，致使城市土地利用產出非常低。如何在保障城市發(fā)展的前提下，合理利用城市有限的土地資源，是我國大多數(shù)城市當前面臨的問題之一。城市土地集約利用是指以合理布局、優(yōu)化用地結構和可持續(xù)發(fā)展思想為依據(jù)，通過增加土地投入、改善經(jīng)營管理、提高利用強度等途徑，不斷提高土地的使用效率、經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的土地利用方式和利用水平[1]。因此，無論是從城市發(fā)展和城市土地合理配置的角度，還是從保護土地資源促進土地可持續(xù)利用的角度，城市土地集約利用的論題研究都顯得非常重要。有必要進一步加強對城市土地集約利用的理論和實踐研究，借鑒國外先進經(jīng)驗，制定符合各地實際的城市土地集約利用政策，以便為我國土地管理及城市發(fā)展規(guī)劃提供科學的依據(jù)。

二、城市土地利用存在的問題

（一）注重城市外延式擴展，忽視城市內涵挖潛

長期以來，大多數(shù)城市管理者把城市化片面地理解為城市占地規(guī)模的擴展和城市人口數(shù)量的增加，而忽視城市化的內涵和實質，即城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境功能的完善。在這種思想指導下，許多地方政府“攤大餅”式地進行“城市化”。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978至2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個。地方政府往往采取出讓城市周邊土地方式來增加財政收入與城市建設資金，導致城市發(fā)展普遍采用不斷向外擴張的發(fā)展模式。城市的這種外延式擴展均以占用耕地為主，導致土地利用粗放。

（二）城市土地利用結構不合理，土地利用比例失調

城市作為一個開放的動態(tài)系統(tǒng)，要求生產、生活、交通等各個子系統(tǒng)之間相互協(xié)調，組成一個有機的整體。城市各類建設用地必然存在一定數(shù)量的比例關系和空間布局上的客觀規(guī)律。各項建設用地的比例和空間布局是否合理，關系著土地總效益能否達到最優(yōu)。長期以來，對土地價值的忽略導致我國大多數(shù)城市用地功能配置不盡合理，各項建設用地比例失調，大部分城市均存在“重生產、輕生活”的現(xiàn)象。城市用地結構和布局的不合理，目前突出反映在工業(yè)用地比例過大、居住用地比重偏低、道路用地不足、綠地面積小等方面。

（三）開發(fā)區(qū)建設“泛濫”，土地利用效率低下

目前，我國各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)量急劇增加，但城市的發(fā)展速度并沒有同步跟上，部分開發(fā)區(qū)用地粗放發(fā)展與我國多數(shù)城市發(fā)展速度并不協(xié)調。很多開發(fā)區(qū)在建設開發(fā)過程中，不注重實際，盲目擴張，投入資金受到限制，隨之而來的是土地利用開發(fā)強度不理想，土地閑置浪費嚴重。2012年，國土資源部組織開展了第三輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，對341個國家級和1200多個省級開發(fā)區(qū)的土地利用狀況進行評價。其中，341個國家級開發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地綜合容積率最高達3.36，最低僅0.08；工業(yè)用地建筑系數(shù)最高達99.10%，最低僅11.11%；工業(yè)用地固定資產投入強度最高達36820.36萬元/公頃，最低僅206.26萬元/公頃；工業(yè)用地產出強度最高達249099.64萬元/公頃，最低僅26.20萬元/公頃。

（四）城市之間發(fā)展缺乏區(qū)域總體規(guī)劃

我國城市發(fā)展過程中，各城市過分強調自身功能的完善與發(fā)展，而忽視了與周邊城市的功能互補。由于沒有統(tǒng)一、整體的規(guī)劃即區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃，各城市各自為政，自成體系，產業(yè)結構趨同，基礎設施重復建設，既浪費土地，又不利于城市和社會的發(fā)展。

三、城市土地集約利用的先進做法與啟示

（一）發(fā)達國家城市土地集約利用主要做法

1.美國——以規(guī)劃、城市增長線與稅費等途徑保障

土地合理利用美國是土地所有制多元化國家，其中，私人企業(yè)和個人所有的土地占51%，聯(lián)邦及州政府所有的土地占47%，印第安人保留地占2%。美國在城市土地利用過程中，一直注重解決城市土地利用過程中的粗放與集約的矛盾，不斷總結經(jīng)驗和教訓，適時調整城市土地利用方式，尋求最佳的土地利用方式，建立了一系列土地集約利用的相關措施。

一是利用土地利用規(guī)劃對城市土地利用宏觀控制。美國土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為土地利用分區(qū)規(guī)劃，即由州政府或授權地方政府將區(qū)域內土地劃分為住宅、商業(yè)、工業(yè)、農業(yè)四大類[2]。大城市可增加分區(qū)或將各分區(qū)繼續(xù)細化，每個分區(qū)均作出詳細的用途限制，以保證土地使用的獨立和有效性（實現(xiàn)工業(yè)、居住等用地的合理分隔布局），并規(guī)定土地的用途，劃分各種用途的分界線，包括對容積率、建筑密度、建筑高度、塊邊界、后退距離等的限制[3]。美國對土地實行非常嚴格的用途管制和指標管控制度，土地規(guī)劃綜合性強、剛性強，對土地利用指向簡單，效果明顯。

二是劃定城市增長線控制城市發(fā)展規(guī)模。以控制城市規(guī)模為核心的用途管制主要通過劃定城市增長線、分期分區(qū)發(fā)展、實施建筑許可總量控制等來實現(xiàn)。美國的城市增長線類似于我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的“允許建設區(qū)”，即在規(guī)劃期內（一般20年）增長線內土地允許土地開發(fā)，并提供公共設施，主要通過控制建筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模，以確保住宅環(huán)境有充足的光線和空氣，使住宅形態(tài)和建筑景觀、住宅密度與增長線外則限制開發(fā)；分期分區(qū)發(fā)展則通過規(guī)劃確定未來土地開發(fā)行為的時序和區(qū)位，并適時提供公共設施，避免不成熟的土地開發(fā)行為；建筑許可的總量控制。即在一定時間內，通過量的配額，限制建筑許可的發(fā)出，以避免公共設施的急速需求，并減緩人口增長的速度。

三是運用稅費政策調節(jié)土地供需、鼓勵集約用地。美國稅費政策對土地利用影響重大，是一種非常有效的經(jīng)濟管理手段。通過稅收形式征收的資金通常都會被用于新開發(fā)地區(qū)的基礎設施和服務設施建設。其中，開發(fā)影響費、雙軌稅等都被地方政府用以調節(jié)土地開發(fā)行為。開發(fā)影響費目的在于為開發(fā)所需的基礎設施建設籌措資金，也被用來鼓勵更有效的開發(fā)模式。如果政府打算對暫無基礎設施地區(qū)的開發(fā)活動進行抑制，政府就會提高該地區(qū)的開發(fā)影響費；反之，如果政府鼓勵在已經(jīng)存在公共設施的地區(qū)開發(fā)，就會降低該地區(qū)的開發(fā)影響費。雙軌稅是對土地價值以較高的稅率征稅，而對建筑物的改良價值可以較低的稅率，從而降低了土地集約利用的稅負，提高了土地粗放利用的征稅起點。

2.英國——以土地立法、強制干預與經(jīng)濟刺激相結合促進土地高效利用

英國實行“土地發(fā)展權國有化”，土地在法律上都歸英王或國家所有，個人、企業(yè)和各種機構團體僅擁有土地的使用權，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，在進行建設用地開發(fā)前，必須以繳納發(fā)展稅的形式先向政府購買發(fā)展權。英國的土地用途管制，主要是通過發(fā)展權的管理實現(xiàn)，包括采用指導性計劃、法律、經(jīng)濟政策等間接手段，分中央政府和地方政府兩個層次實施政府對土地利用的指導和干預。

一是建立完善的土地規(guī)劃立法體系是城市土地開發(fā)控制體系有效運轉的關鍵。英國政府制定各種相關的法律、條例和法令以及實施無償或有償資助政策和減免稅收政策等。英國的政策通常是通過法令、條例、通告等法律性文件公布的，強調經(jīng)濟行為的法制化和有序化。英國針對遇到的各種城市問題，先后頒布城市規(guī)劃、城市住宅、土地劃分、地方政府職責、新鎮(zhèn)開發(fā)、農村土地利用、公眾利益保護、古建和環(huán)境保護等涉及城市土地開發(fā)各方面的40余部周詳法律，并且不斷完善、發(fā)展。政策法律化，可保證經(jīng)濟活動過程的有序化和自由競爭過程的公平性，并加強政策的嚴肅性、權威性和穩(wěn)定性。英國政府還通過各類經(jīng)濟計劃，提供無償或有償資助，對一些由于工業(yè)或其他商務性開發(fā)活動而受到不同程度破壞的，必須通過技術處理才能恢復重新使用的荒廢地、舊城區(qū)內工商業(yè)改善區(qū)以及舊城保護區(qū)內的土地進行改造和改善。對于城區(qū)內投資大、周轉慢、效率低的大型基礎設施、公用服務設施、公共工程、生態(tài)環(huán)境保護工程等一般私人集團不愿或無力承擔開發(fā)的項目，則由中央政府和地方政府共同承擔土地開發(fā)費用；對投資高、風險大、責任多，投資者不愿參與的土地再開發(fā)利用項目，則綜合采用經(jīng)濟和稅收優(yōu)惠等手段進行激勵，避免由于缺乏明顯的利益驅動，影響這些土地的開發(fā)利用。

二是對土地利用的干預主要通過編制土地利用規(guī)劃、審核批準“規(guī)劃許可”和強制征購土地實現(xiàn)。英國土地利用規(guī)劃一經(jīng)編制，就具有法律效力，且具有很大的強制性和權威性。英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市土地開發(fā)必須以土地利用規(guī)劃為法律依據(jù)，土地市場中的出租、出售、轉讓等必須以不違反土地利用規(guī)劃為準則，否則將受到不同程度的經(jīng)濟和行政制裁。在規(guī)劃執(zhí)行中，必須首先獲得政府的規(guī)劃許可，如果確需調整某個區(qū)域的規(guī)劃，研究論證的時間很長，規(guī)劃調整方案要得到公眾認可方予以調整。土地利用規(guī)劃已成為政府、公眾和開發(fā)商必須嚴格遵照執(zhí)行的法律規(guī)范，規(guī)劃不以黨派和政府領導人的變更而改變，一個規(guī)劃往往能管十幾年甚至更長時間。英國允許私人購買土地，但是土地擁有者在進行開發(fā)行為之前，必須取得地方政府和地方規(guī)劃局出具帶有使用限制條件的“規(guī)劃許可”。對于公益性的公共設施工程，如道路開發(fā)、公共綠地，英國實行強制性的征購政策，使得政府可以將許多私人所有的零散地塊集中起來，形成大片適宜開發(fā)的土地。強制征購土地政策在舊城改造的過程中也發(fā)揮了重要的作用。通過購地與售地，國家獲得大筆利潤，可為舊城改造和基礎設施建設提供資金。

三是構建土地稅收政策和稅收體系，在促進土地的集約高效利用方面發(fā)揮了重要作用。英國稅制有兩個顯著特點：一是總體稅制簡化、高效；二是重保有輕流轉，即土地或房屋權利轉移、流轉的稅收相對較少，而持有環(huán)節(jié)征稅較重。不僅形成了一套有利于土地合理流轉和高效配置的經(jīng)濟機制，高額的保有稅也促使“地盡其用”。

3.日本——以多層次法律法規(guī)體系、嚴格土地用途管制、民眾廣泛參與機制

實現(xiàn)土地集約利用日本是土地資源極為緊缺的島國，土地所有制實行私有制和國有制并存，其中私有制土地占65%，國有（國家所有）和公有（地方政府所有）占35%。日本國土資源十分匱乏,是典型的人口密度高、人口城市化率高、人均土地資源緊缺的國家，卻在有限的可開發(fā)用地上創(chuàng)造了驚人經(jīng)濟成就，其土地集約利用的經(jīng)驗引人關注。

一是綜合配套的多層次法律法規(guī)奠定日本依法用地的法制基礎。日本是一個非常注重法治的國家，其各領域的法律制度均具有“門類健全、綜合配套、結構科學、體系完整”的鮮明特征[4]。日本有關國土管理領域的法律數(shù)量多、范圍廣、明細具體、內容明確、針對性和可操作性極強，法律之間互相銜接。目前已頒布的法律共有130多部，包括土地利用的基本法律、綜合性法律、專項法律在內的三大類綜合配套法律體系，從各個方面保障和促進土地的集約高效利用。

二是科學的規(guī)劃確立土地用途管制體系，強化計劃用地的科學基礎。日本政府先后多次制定和修正了《全國綜合開發(fā)規(guī)劃》，形成由點到線、面，再到形成全國交通網(wǎng)絡，最后通過“參與協(xié)作”的模式形成一極多軸的國土開發(fā)結構，有效地促進了土地的集約利用。日本的每次國土規(guī)劃都進行了長時間和嚴格的論證，具有充分的科學性和可行性，不斷地修正規(guī)劃中產生的問題，更好地適應國民經(jīng)濟發(fā)展水平和社會條件。日本政府先后通過頒布《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農地法》等一系列法律法規(guī)，逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度，將土地集約利用的規(guī)劃意圖直接落實到空間上。這些制度將城市土地劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域內明確其使用功能，對其內的建筑高度、建筑密度、最小容積率、最小空地率等建設指標均有嚴格的限制，以此來確保都市土地利用的秩序及環(huán)境品質[5]。

三是強化主體責任意識及互動運作機制，構筑多方參與的民主基礎。日本在土地開發(fā)和城市建設中，注重堅持國家、地方政府、地方公共團體、企業(yè)、建設者和公民等土地利益相關者多方參與的原則，明確各自的關系、權利、基本責任和義務，以便形成協(xié)調一致的主體責任意識及其互動運作機制，充分彰顯法律、規(guī)劃、政策、教育、輿論等多種手段的綜合協(xié)調績效[5]。

（二）發(fā)達國家城市土地集約利用經(jīng)驗啟示

發(fā)達國家在土地集約利用上的成功案例可為我國城市發(fā)展提供可供借鑒的經(jīng)驗啟示：一是權威的土地利用法律體系是基本保障。土地是不可再生資源，集約高效利用土地，建立起一系列強制性的土地集約、高效利用的法律體系十分重要。二是科學的規(guī)劃體系至關重要。規(guī)劃是優(yōu)化土地利用布局與結構，提高土地利用效益的指導性文獻。確保規(guī)劃指標不突破、土地利用布局與結構平衡，科學的規(guī)劃體系對于科學節(jié)約集約用地至關重要。三是確立政府在土地集約利用中的主導地位。在土地私有國家中，政府在土地集約利用中是占主導地位的，在土地公有制的國家中更應該如此，不應一味追求市場經(jīng)濟，將土地推向市場，而將公共利益放到第二位。四是建立民眾參與、監(jiān)督和評議機制十分重要。土地利用的最終目的是提高人的生活水平和質量及人居環(huán)境質量，增進人類的福祉與幸福感。國家和地方政府在制定土地利用規(guī)劃時必須廣泛聽取土地利益相關者的意見或建議，接受民眾的監(jiān)督和評議。

四、促進城市土地集約利用的途徑

（一）加強土地利用總體規(guī)劃的科學性和權威性

土地利用總體規(guī)劃是實施土地用途管制制度，正確處理資源保護與經(jīng)濟發(fā)展關系的重要依據(jù)；是約束和調控土地利用行為，促進人類社會活動在空間上合理布局與分工協(xié)作，優(yōu)化資源配置，提高資源綜合利用效益，保證公共利益實現(xiàn)的重要管理手段。土地利用規(guī)劃對土地利用行為的約束和調控主要表現(xiàn)在對土地需求與土地供給進行的一種綜合平衡與管理上。科學地編制城市土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制城市建設用地的供應總量，遏制城市規(guī)模的盲目膨脹和占用耕地的勢頭。應采取包括加強立法等在內的一系列措施和方法，努力增強土地利用總體規(guī)劃的權威性、科學性和時效性。

（二）健全土地市場體系，提高資源配置效率

健全土地市場就是堅持把市場調節(jié)與政府調控結合起來，壟斷土地出讓市場，調控搞活土地轉讓市場，確保土地市場健康有序發(fā)展。擴大土地有償使用范圍，嚴格執(zhí)行土地招拍掛政策和工業(yè)用地最低出讓價標準。強化合同約定與管理，探索將節(jié)約集約用地要求、處置方式和退出機制等作為土地出讓約定條款，并實施動態(tài)監(jiān)管。建立集約用地的獎懲機制，從而有利于提高城市土地利用效率。

（三）堅持內涵整合挖潛，盤活閑置和低效用地

積極開展用地結構性挖潛，鼓勵和引導用地者對現(xiàn)有建設用地進行再開發(fā)、再調整、再利用，不斷提高現(xiàn)有用地利用強度，增加有效發(fā)展空間；繼續(xù)加大對閑置土地的處置力度。采取回購、鼓勵二次開發(fā)等方式積極盤活利用低效用地。

（四）完善集約利用評價考核體系，建立考核約束機制

加強城市土地集約利用考核，建立相應的約束和考核指標，通過開展城市建設用地節(jié)約集約利用評價，并納入政府年度綜合考核中。同時結合國土資源部節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，適時表彰節(jié)約集約模范城市，加大先進典型宣傳力度，使節(jié)約集約利用的理念貫穿到全社會。

（五）加強執(zhí)法監(jiān)管力度，重視輿論宣傳

加強建設用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察，全面落實土地利用動態(tài)巡查制度，建立健全土地市場監(jiān)測監(jiān)管實地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實地核查。充分運用執(zhí)法、督察手段，加強與審計、紀檢監(jiān)察、檢察等監(jiān)督或司法機關的聯(lián)動，有效制止和嚴肅查處違法違規(guī)用地行為。充分利用多種媒體渠道，廣泛宣傳我國土地資源國情和形勢，增強社會各界的資源憂患意識，促進形成節(jié)約集約用地全民共識。

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作者:王楚焊 單位:廣東南粵房地產與土地評估有限公司