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摘要：

我國海島開發保護雖取得顯著成效，但問題亦十分突出。海島開發保護對我國經濟社會長遠發展具有重大的戰略意義。文章基于可持續發展視角，借鑒國際經驗，從戰略層面對我國海島開發保護的進一步發展進行研究和思考，嘗試提出可行的海島開發保護戰略目標、思路和對策建議。

關鍵詞：

海島保護；海島開發；海島管理；海洋強國

我國海島眾多，具有難以估量的經濟和生態價值。依托海島大力發展海洋經濟、建設獨特生態體系，對于推動國家和區域經濟社會可持續發展具有重大戰略意義。

1我國海島開發與保護現狀

從20世紀80年代始，我國海島開發與保護步入快車道。一批規模較大的群島行政區（如舟山、長島、長海等），通過開發利用海島的區位、漁業、景觀、民俗文化等優勢，建立特色鮮明的產業體系，生產生活基礎設施得到改善，居民生活水平穩步提高，經濟社會長足發展。

1.1海島經濟社會實現較快發展

漁業是我國海島傳統支柱產業，在整個海島經濟結構中占有主導地位，目前海島漁業結構已發生根本變化，由以捕撈為主轉為以養殖為主；海島旅游蓬勃發展，在普陀、南澳、洞頭和長島等地，旅游業已成為當地支柱產業；定海、普陀、岱山、嵊泗和長島等地海洋化工、船舶修造、水產品加工等臨港工業得到較好發展；海島基礎性工程設施建設發展較快，在一些較大的海島已建立較完善的包括港口、水利、道路、供電、市政、環保等的基礎設施體系。

1.2新一輪海島開發大潮蓬勃興起

海島作為第二海洋經濟帶，具有重要的戰略地位和經濟價值。隨著我國新一輪沿海區域綜合開放開發戰略布局的完成，各沿海省（自治區、直轄市）都把海島列為開發保護的重點區域，通過制定中長期開發保護規劃推進海島開發與保護加快發展。無居民海島或具有潛在資源、環境價值，或是天然軍事屏障，或是國家領海前沿，成為我國海洋可持續發展的重要基地。隨著我國海島管理政策的逐步完善，為無居民海島開發保護提供了巨大空間，無居民海島資源和環境的開發利用正在積極推進。

1.3海島生態修復與保護逐步展開

我國海島保護工作起步晚但發展迅速，已經建立涉及海島的自然保護區和特別保護區60余個，涵蓋800余個海島。隨著海島開發力度的加大，海島生態環境問題愈發突出，國家已啟動海島生態環境保護工程建設，在一些海島開展海島生態修復試點工作，促進海島生態的修復和保護。

2我國海島開發與保護存在的問題

2.1海島經濟社會進一步發展約束明顯

2．1．1產業發展遭遇瓶頸

海島漁業可持續發展能力不足。近年來，海洋漁業在海島經濟結構中的地位和比重呈下降態勢，海島漁業發展可持續性面臨威脅。主要體現在：漁業發展空間受到擠壓，漁民增收困難；漁港等漁業基礎設施年久失修，嚴重老化；外源性污染帶來漁業水域污染和資源衰退［1］。海島旅游層次偏低。海島旅游已成為我國海島地區發展經濟、拉動就業和增加收入的重要途徑。但由于起步晚、投入不足及管理不善，目前海島旅游還存在很多問題和不足。如，海島旅游粗放開發，產品雷同；基礎設施薄弱，交通不便；缺少統籌安排和相互協作；宣傳力度不足，品牌意識較差［2］。其他產業發展乏力。對多數海島而言，由于空間和資源約束，第二產業發展層次較低，主要是依托海洋漁業的水產品加工業、漁具制造業、漁船修造業以及相關服務業。近年來由于漁業發展緩慢，對海島僅有的這些較低層次的產業發展帶來較大影響，整體發展乏力。

2．1．2基礎設施較落后

由于投入不足，大部分海島的基礎設施建設仍顯落后，難以滿足經濟社會發展需求。主要體現在：淡水供水設施難以保障、交通集疏運條件有待改善、電力設施比較薄弱、城鎮生活污水和垃圾處理等基礎設施相對滯后、基礎設施建設標準較低等。基礎設施不完善和層次低是制約海島可持續發展的關鍵因素。

2．1．3社會發展水平低

與陸地發達地區相比，海島地區總體發展仍有較大差距，表現在經濟、文化、教育、科技、娛樂等多個方面。造成海島地區經濟社會發展落后的原因是多方面的，如歷史積累薄弱、地理位置偏遠、資源單一且總量偏小、交通通信不便及生態環境承載力差等。

2.2海島生態環境狀況不容樂觀

2．2．1基礎設施工程引發不良影響

為解決海島對外交通，我國修建一批海堤式島陸通道工程，有效緩解島陸交通束縛。但由于海堤隔斷海峽，導致原有海流體系和水動力條件發生改變，引起當地生態環境的不良變化。廈門集美海堤建成后，造成文昌魚資源衰退、污染物不能擴散、兩側淤積加劇。有些海島修建的圍海工程對海島及其周邊海域生態環境產生較大負面影響，如浙江玉環縣漩門港的筑壩工程和圍海蓄淡工程，引起樂清海域沉積環境的變化，導致樂清灣納潮量減少，加劇該海域生態環境惡化的趨勢［3］。

2．2．2海島生物多樣性降低

海島生態系統具有豐富的生物多樣性，但近年來對海島及其周邊海域生物資源掠奪式的開發利用以及外來物種入侵等原因，海島生物資源面臨比以往任何時候都嚴重的威脅，海島生物多樣性呈下降態勢。在海島上采挖珊瑚礁、砍伐紅樹林、濫捕海島珍稀生物等活動，使海島及其周邊海域生物多樣性降低、生態環境惡化；海島圍填海、建港等工程建設活動，使海洋生物最為豐富的潮間帶不斷萎縮、大量物種喪失。

2．2．3海島環境污染問題突出

海島面臨的環境污染威脅首先來自開發活動規模的擴大和強度的提高，海島旅游、海島風能及其他產業活動的發展增加污染源、擴大污染度，對海島生態環境造成破壞；其次，海島周邊海域養殖業、油氣開采業、海上運輸業等產業活動增多，也對海島及周邊海域生態環境造成污染和破壞；最后，海島污染處理設施不完善也使得污染問題日趨嚴重。

2．2．4海島數量趨減

長期以來，炸島炸礁、填海連島、采石挖砂、亂圍亂墾等嚴重改變海島地形地貌的事件時有發生，造成部分海島滅失、海島數量減少。海島消失問題在我國沿海省（自治區、直轄市）所轄海域均不同程度存在。

2.3海島管理薄弱

2．3．1海島管理不到位

海島地理分布的分散性給海島管理帶來不便，并且導致管理成本較高；海島自然條件的多樣性、自然災害的頻發性更增加海島管理的難度。由于管理仍存在不足，海島開發秩序混亂，缺乏統籌規劃，開發隨意性大，保護意識不強，海島生態環境污染和損害嚴重。

2．3．2特殊用途

海島保護不力特殊用途海島是指具有特殊用途或重要保護價值的海島，主要包括領海基點所在海島、國防用途海島、海洋自然保護區內的海島和有居民海島的特殊用途區域等。對特殊用途海島的保護和管理事關國家長遠利益，但目前缺乏有力的管理和保護措施，使一些特殊用途海島存在極大安全隱患，有的已遭破壞。

3國際海島開發與保護發展趨勢

3.1可持續發展成為海島開發與保護的基本主題

海島及其周邊海域作為一個國家的重要國土空間，蘊藏著豐富的生物、礦產、港口、旅游、海洋能等資源，具有難以估量的社會、經濟、政治、軍事、生態及科研價值，在國民經濟和社會發展中承載著越來越重要的功能。鑒于海島在海洋可持續發展中日益提升的戰略地位，在充分尊重海島自然屬性的基礎上，結合經濟社會發展需求推進海島可持續發展，已成為當前國際上實施海島開發與保護活動的基本主題，生態環境保護與產業開發的協調發展成為海島開發與保護決策的核心原則。

3.2海島自身特定價值是海島開發保護的根本依據

不同的海島具有不同的價值體現，這種價值差異為海島開發與保護活動的實施提供根本依據。在可持續理念指導下，依靠科技進步，許多具有獨特價值的海島得到開發利用，從而在維護國家權益、保障國防安全、供給資源、促進經濟發展、開展科學研究、豐富大眾娛樂生活等不同方面做出獨有的貢獻。

3.3特色服務業的興起是海島開發新趨勢

隨著經濟全球化和環境保護主義的深入發展，海島可持續發展需求的日漸強烈及海島生態環境與生存壓力的日漸增大，促使海島社會發生深刻變革，農牧漁業等傳統海島產業快速弱化，以旅游、倉儲、金融為代表的特色海島服務業的興起成為世界海島開發的新態勢，同時也帶來對海島生態環境的更多關注，使得海島保護投入的力度不斷提升，保護性開發成為世界海島開發與保護的顯著特征。

3.4建設海島保護區網絡

以保護區形式對特定區域內的環境和珍稀瀕危物種及其生態系統、特種景觀、遺跡進行保護，防止海島資源和環境遭受不當影響、有效維護海島生物多樣性及生態系統平衡，是目前世界上推行海島保護的普遍做法，在實踐過程中取得顯著成效。隨著海島保護需求的增長，在一些國際組織的推動下，海島保護區建設將得到更快速的發展。不久的將來，在全球范圍內將形成一個規模龐大、特色鮮明的海島保護區網絡，進而形成對世界上海島生態系統及其傳統社會文化遺產的有效保護局面。

3.5海島基礎設施高度完善

為促進海島開發利用，系統完善的海島基礎設施建設將得到加強，包括：完善島嶼交通基礎設施，構架島嶼與大陸及島際間的現代化立體交通網絡；改善島嶼陸上交通條件，建設配套的接線公路，構建島內路網結構；加強電網、水網建設，從而形成現代海島生產和生活基礎設施網絡。

4我國海島開發與保護的戰略定位、基本原則與戰略目標

4.1戰略定位

重要的經濟社會發展空間載體。依托一批面積較大、淡水和耕地資源較豐富、資源和環境承載力較強以及具有一定經濟社會發展基礎的海島，在國家和地方政策法規框架下，完善海島總體建設布局，依靠科技創新實施一批開發工程建設，提高海島基礎設施水平，合理發展島陸、島島通道工程，構建特色產業體系，推動海島經濟社會發展，使一批海島成為我國重要的經濟社會發展空間載體，促進對海島及其周邊海域資源的開發利用，并以這些海島為基地不斷拓展海洋開發空間，加強對深遠海資源和空間的開發利用，壯大海洋經濟，推動海島社區發展。海防安全和海洋權益保障基地。突出海島在國家海洋安全和海洋權益維護中所具有的重要作用和地位，加強對相關海島的開發保護規劃，建設一批國防軍事設施工程，促進領海基點島的保護和開發，使一批海島在維護國家海洋安全和海洋權益中發揮重要的保障作用。海洋科學研究基地。充分利用一些海島良好的自然條件，加強基礎條件建設，建立一批高水平的海洋科學研究基地，包括海島試驗場、海島觀測站、海島測試基地等，使之成為海洋科學研究的天然實驗室，從而加強對制約海洋和海島開發保護關鍵科學問題的研究和創新。特殊生態和環境保護區。對具有重要生態環境價值的海島，如擁有典型生態系統和生態關鍵區的海島、擁有極大物種多樣性的海島、擁有珍稀或瀕危物種的海島、擁有具有重要經濟價值的海洋生物生存區域或對地方性海洋生物有重要影響的海島，以及具有自然歷史遺跡、人類活動歷史遺跡、美麗自然風光等社會文化價值的海島，要加強建設與管理，有選擇地制定和劃定一批各種類型的自然生態環境和社會文化保護區進行規劃保護，以保留、保存天然海島自然景觀風貌，改善海島生態過程和生命維持系統。

4.2基本原則

國家利益至上原則。海島具有不可估量的國防、軍事、經濟價值，因此海島的開發與保護首先以國家利益為最高原則，任何合作、外交、經濟、科研、社會和保護活動都不能犧牲國家利益，都要擔負相應的維護國家利益的責任。生態保護優先原則。在內外力長期作用下形成的固有生態系統是維系海島生存的基礎，在進行海島開發保護時要充分認識海島生態系統保護的重要性，尊重其特殊性和脆弱性，對維持海島存在的島體、海岸線、沙灘、植被、淡水和周邊海域等生物群落和非生物環境實行科學規劃和嚴格保護。因島制宜原則。不同海島在資源、環境、生態、開發保護現狀與潛力以及今后承載的社會功能等方面存在一定差異，進行海島開發保護要綜合考慮不同海島的自身特點，科學定位每個海島的具體功能，明確每個海島開發保護的基本方向，從而以每個海島的合理開發或保護為基礎，促進整個國家或地區海島體系的可持續發展。統籌協調原則。應從國家層面對主權海島的開發保護進行統籌規劃，明確全國海島開發保護的空間和時序安排，保證海島開發保護的規范有序推進。在國家宏觀管控的基礎上，制定和落實省（自治區、直轄市）市、縣3個層次的海島開發保護詳細規劃，嚴格執行相關法規和政策，加大管理力度，加大資金投入，切實保證海島開發保護的順利推進。科技創新引領原則。科學技術是海島開發保護實現最終目標的根本支撐，應積極開展海島開發保護科技研究，發展海島開發保護關鍵技術，引導和支持新能源、新材料、新技術在海島開發保護與管理工作中的應用，倡導綠色、環保、低碳、節能理念，探索海島生態型發展模式，通過示范和推廣，以科技創新促進海島開發保護的健康發展。

4.3戰略目標

到2020年，海洋和海島綜合管理體制基本建立，海島開發與保護規劃體系有效實施，建立一支高效率海洋與海島綜合管理執法隊伍，建成一批涉及海島經濟社會發展、海洋安全和權益維護、海洋科學研究、海島生態環境保護等的重大海島開發保護工程項目，海島保護區網絡建設與管理卓有成效，海島開發保護領域的人才水平與科技創新能力不斷增強，海島開發保護進入科學有序軌道，將一批重點海島建設成為海島經濟社會發展和生態文明建設示范區，帶動我國海島開發保護的全面協調發展，為推動我國進入海洋強國初級階段做出重大貢獻。到2030年，建立適應海島開發保護發展需要的高水平人才隊伍，建立強有力的海洋與海島綜合管理執法隊伍，形成完善、可持續的海島開發保護科技支撐體系，海島管理體制與制度完善高效，海島開發保護有序進行，一批重點工程建設加快推進，海島生態環境良好，形成與生態環境協調一致的海島產業體系，海島在保障海洋安全和海洋權益中的作用明顯提升，以海島發展為重要支點，促使我國進入中等海洋強國行列。到2050年，建成國際先進的海島開發保護基礎設施體系，全國海島開發保護布局完善、協調、高效，海島開發、經濟發展與海島生態環境保護實現均衡發展，海島生態環境優良，特殊用途海島得到合理建設與保護，海島成為促進我國海洋經濟可持續發展、維護海洋權益、開展科學研究、保護海洋生態環境及推動區域社會進步的戰略空間載體，為我國建設成為世界海洋強國發揮重要支撐作用。

5對策建議

5.1完善海島開發保護相關法規與規劃

推進《中華人民共和國海島保護法》實施細則的制定，提升相關配套制度的法律地位。完善地方海島開發與保護管理制度的制定，構建完善的海島開發與保護法律體系。以《中華人民共和國海島保護法》和《全國海島保護規劃》為依據，推進省級海島保護規劃的制定，逐步建立起完善的海島保護和開發戰略規劃體系。制定覆蓋國家、省（自治區、直轄市）、市、縣的4級海島功能區劃，按照海島的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，確定海島開發保護主導功能，保護海島及其周圍海域生態環境，促進海島經濟和社會發展，維護國家權益。

5.2實施海島綜合管理，提高海島管理水平

本著預防性和適應性管理原則，建立符合海島生態系統功能的海島綜合管理體制，適應海島生態系統健康維護需要，將海島、海岸帶和海域管理整合在一起，以海島生境和生物多樣性維護為導向，以海洋生態系統健康和海島社會經濟可持續發展為目標，構建多目標一體化的動態管理體制。推動執行機制建設，提高執法人員的執法能力，提升全社會的政策法規意識，推動海島管理、開發利用、保護進入依法管控的軌道，確保我國海島的資源、環境和生態在完善的政策法規體系下得到有效保護和永續開發利用，帶動我國海島經濟社會的可持續發展。

5.3拓展資金來源，加大海島開發保護投入

加強保障制度建設，完善投入增長機制，不斷提高政府投入海島保護與建設資金的增速和規模，政府投入主要用于海島基礎設施建設、海島人才隊伍培養、海島產業升級等關系海島開發保護長遠發展的工程項目。調動國家、地方和企業多種力量，增加我國海島的基礎設施工程和關聯工程的投資建設，尤其是具有戰略意義的關聯工程建設。逐步擴大海島對外開放步伐，制定切實可行的配套政策，促進對國內國外市場的開拓利用，推動國內外市場資金和社會資金向海島流動，借助外部投入滿足海島開發保護對資金的需求。

5.4促進人才隊伍建設，提升科技創新能力

按照“不求所有，但求所用”的原則，制定優惠配套政策，優化機制，積極吸納島外人才資源參與海島開發與建設，促進島外島內人才資源的有機融合，實現優勢互補和共同利用。加大投入，強化人才環境建設，大幅度提高工資福利待遇水平，拓展人才進步空間，努力打造良好的工作和生活環境，為吸引、留住和更好地利用人才創造優越條件。建立一批特色化、高水平科技創新平臺，加強海島可再生能源技術、海水淡化與綜合利用技術、海島重大自然災害監測預警技術、海島生態保護與修復技術等的研發，建立海島開發保護科技支撐體系。依托海島建設一批海洋科技孵化器、海洋科技中試基地、海洋高新技術產業園，強化科技成果轉化能力。促進海島企業與涉海科研機構對接，鼓勵產、學、研聯合，促進科技攻關和成果轉化，帶動海島產業高端化發展。

5.5加強海島生態環境保護促進海島資源

實施合理開發利用和保護，嚴禁炸島、采挖砂石、建設大型實體連島壩等嚴重損害海島及周圍海域生態環境和自然景觀的活動；建設海島生態自然保護區，推動以太平島為中心的南沙群島國際海洋特別保護區和西沙群島國家海洋公園建設，完善海島保護區網絡，加強海島保護區的建設與管理。加大海島生態環境監測，建立海島定期巡航制度，對我國海島生態環境實行全覆蓋、高精度的監視監測；完善海島保護與利用管理信息系統，對海島基本情況和保護、利用狀況進行調查、監視、監測和統計，基礎信息。建立海洋自然保護區海島宣傳教育基地，加強對海洋自然保護區內海島的科學研究；繼續實施海島生態綜合治理，建立一批生態示范區，帶動海島生態環境治理與保護的全面發展，將我國海島建設成為生態環境優美的海上明珠。

5.6發展具有特色和優勢的海島產業體系

發展高效生態休閑漁業，利用人工魚礁建設海洋牧場，發展增殖漁業，發展集約化程度高、科技含量高、適合規模化經營等特點的深水網箱、工廠化等養殖模式；大力發展包含運動、娛樂、餐飲、觀光等形式的休閑漁業；大力發展高附加值的海洋水產加工業，提高加工水平與產品檔次，提高水產品競爭力。對不同海島的旅游資源進行調查摸底，制定基于生態系統的海島旅游發展規劃，創新投入機制，促進海島旅游資源的深度開發，提升海島旅游品質，擴展旅游業在海島經濟社會發展中的重要地位和作用。在適宜的海島發展海洋新興產業，如海水淡化與綜合利用業、海洋可再生能源業、港口物流及倉儲業等，建立起與海島的自然和社會經濟條件及發展需求相適應的產業體系，推動海島經濟社會可持續發展。

5.7提高特殊海島開發保護水平

加強對領海基點海島的保護與管理，除已確定的領海基點海島，一些海島也具有成為領海基點海島的潛在價值，對這些海島也應加強保護和管理，開展科學研究和勘測方面的準備工作；散落于遼闊海域中的一些海島在國防和軍事上具有重要意義，應根據國防安全的現實需要加強對這些海島的保護與建設，通過合理的科學規劃、布局及建設形成多層次的國防島鏈。重視開發利用保護特殊用途海島，通過適度發展旅游業、科普教育及其他產業增強對領海基點海島、國防用途海島的管理和保護。推進南海島礁人工島建設，加強對島礁的控制，建設一批大型海上平臺、浮島，配置太陽能、風力發電、海水淡化設備、生活娛樂設施以及建設碼頭、機場等，逐步形成物資補給基地、油氣開采后勤保障服務基地以及海洋防災減災、環境觀測預報和科研基地。

參考文獻：

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［2］楊潔，李悅錚．國外海島旅游開發經驗對我國海島旅游開發的啟示［J］．海洋開發與管理，2009，26（1）：38－45．

［3］伍善慶．淺議漩門港圍海工程對樂清灣海洋資源與環境的影響［J］．海洋信息，2000，12（3）：17－19．

作者:文艷 倪國江 閆金玲 單位:中國海洋大學海洋發展研究院