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《留學(xué)生》2017年第15期

摘要：留學(xué)生教育是高等教育的重要組成部分，世界各高等教育強(qiáng)國(guó)根據(jù)不同理念形成了特點(diǎn)鮮明的留學(xué)生教育事業(yè)發(fā)展管理模式。世界留學(xué)生教育發(fā)展變化的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，主要存在以美國(guó)為代表的“保守型”留學(xué)生教育發(fā)展管理模式和以澳大利亞為代表的“擴(kuò)張型”發(fā)展管理模式。對(duì)不同留學(xué)生教育發(fā)展管理模式的發(fā)展思路、政策導(dǎo)向及主要管理方式的梳理，是學(xué)習(xí)和借鑒歐美國(guó)家留學(xué)生教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的前提。

關(guān)鍵詞：留學(xué)生教育；高等教育；規(guī)模；管理模式

在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的影響下，高等教育作為不同國(guó)家和地區(qū)之間開展經(jīng)濟(jì)合作、文化交流、技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的重要橋梁，國(guó)際化程度日益加深。自1994年“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”將教育劃入服務(wù)貿(mào)易的范疇以來，留學(xué)生教育的商業(yè)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)作用逐漸凸顯，留學(xué)生教育開始向市場(chǎng)化方向發(fā)展，國(guó)際留學(xué)生數(shù)量實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速的增長(zhǎng)。根據(jù)UNESCO的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，世界留學(xué)生的數(shù)量在1980年約有43萬人，1990年達(dá)到近117萬人；1999年全球留學(xué)生的總數(shù)超過200萬人，而到了2015年，這一數(shù)字超過457萬人。從規(guī)模上來看，留學(xué)生教育已逐漸成為世界高等教育不可忽視的重要組成部分，傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國(guó)和新興市場(chǎng)國(guó)家在國(guó)際留學(xué)生市場(chǎng)上展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際留學(xué)生教育市場(chǎng)的分配格局發(fā)生了巨大的變化。由于發(fā)展理念不同，各主要留學(xué)目的地國(guó)對(duì)于進(jìn)入本國(guó)學(xué)習(xí)的留學(xué)生所實(shí)施的招生及就業(yè)管理政策存在較大差異，進(jìn)而對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和高等教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的短期或長(zhǎng)期影響。以澳大利亞為代表的一些國(guó)家利用本國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化和高等教育的優(yōu)勢(shì)，通過及時(shí)出臺(tái)政策的手段來引導(dǎo)本國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)廣泛招收國(guó)際學(xué)生，大力發(fā)展留學(xué)產(chǎn)業(yè)，留學(xué)生人數(shù)和比例不斷攀升，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了高等教育經(jīng)費(fèi)來源的擴(kuò)充和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國(guó)作為世界高等教育強(qiáng)國(guó)，一直擁有世界上規(guī)模最大的留學(xué)生群體，但從發(fā)展歷史來看，美國(guó)留學(xué)生教育規(guī)模增長(zhǎng)速度緩慢，政府及高校在各個(gè)時(shí)期通過不同的招生和就業(yè)管理手段嚴(yán)格控制國(guó)際留學(xué)生的比例。本研究力圖通過分析過去的幾十年世界留學(xué)生教育的規(guī)模及格局的發(fā)展變化，梳理和總結(jié)國(guó)際留學(xué)生教育的不同發(fā)展模式和管理經(jīng)驗(yàn)，為世界各國(guó)發(fā)展留學(xué)生教育提供參考和借鑒。

一、國(guó)際留學(xué)生教育規(guī)模及格局的發(fā)展變化

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面論證了留學(xué)生教育對(duì)于國(guó)家的文化傳播、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及高等教育事業(yè)發(fā)展存在的積極貢獻(xiàn)作用，并提出了相應(yīng)的留學(xué)生教育發(fā)展策略。FazleySiddiq等人在使用政府支出乘數(shù)之后估算出2009-2010年，留學(xué)生對(duì)加拿大大西洋四省的總體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)達(dá)到5.65億美金，并認(rèn)為留學(xué)生群體是當(dāng)?shù)卣朔丝跍p少問題的優(yōu)質(zhì)移民來源［1］；JanBergerhoff等人構(gòu)建了一個(gè)兩國(guó)家模型，通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)國(guó)際學(xué)生的流動(dòng)可以促進(jìn)兩個(gè)國(guó)家平均0.013個(gè)百分點(diǎn)的穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而當(dāng)較大國(guó)家的學(xué)生流入小國(guó)家時(shí)，小國(guó)家則能獲得額外的0.049個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，留學(xué)生教育的收益還會(huì)隨著國(guó)家教育政策和移民政策的調(diào)整而增加［2］；JohnAubreyDouglass等人設(shè)計(jì)論證了針對(duì)美國(guó)加利福尼亞州灣區(qū)的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃利用10年以內(nèi)的時(shí)間，將灣區(qū)所有大學(xué)和社區(qū)學(xué)院中的國(guó)際留學(xué)生數(shù)量從30000人擴(kuò)招到60000人，并認(rèn)為這一舉措將會(huì)為當(dāng)?shù)仡~外帶來每年10億美金的直接經(jīng)濟(jì)效益。［3］我國(guó)學(xué)者主要通過對(duì)國(guó)外留學(xué)生教育發(fā)展趨勢(shì)、留學(xué)政策以及移民政策的分析來總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家留學(xué)生教育的發(fā)展規(guī)律和管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)留學(xué)生教育的發(fā)展提供建議。例如，譚曉健對(duì)國(guó)際留學(xué)生教育歷史和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了梳理，認(rèn)為留學(xué)生教育已從謀求政治影響轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)利益，并成為世界公認(rèn)的新興產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)把握國(guó)際留學(xué)生教育市場(chǎng)化趨勢(shì)，高度重視留學(xué)生教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義［4］；汪虹杉通過對(duì)美國(guó)留學(xué)生教育現(xiàn)狀以及留學(xué)生教育對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的分析，總結(jié)了其留學(xué)生教育領(lǐng)先世界的原因，認(rèn)為其他國(guó)家也應(yīng)當(dāng)推動(dòng)本國(guó)留學(xué)生教育市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，從而為世界培養(yǎng)更多人才，同時(shí)提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力［5］?？傮w而言，考慮到留學(xué)生教育潛在的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的積極影響作用，國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)普遍倡導(dǎo)和支持所在國(guó)家及地區(qū)大力發(fā)展留學(xué)生教育，通過政策引導(dǎo)鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)廣泛招收國(guó)際人才，擴(kuò)大本國(guó)留學(xué)生規(guī)模。這種理念也代表了過去幾十年國(guó)際留學(xué)生教育的發(fā)展歷史軌跡：世界留學(xué)生規(guī)模從1980年到2015年增長(zhǎng)了將近10倍，隨之改變的還有世界高等教育留學(xué)生的分布格局。第一，國(guó)際留學(xué)生市場(chǎng)上，英語國(guó)家所占份額增加，優(yōu)勢(shì)巨大。從主要留學(xué)生目的地國(guó)家來看，2001年選擇到英語國(guó)家進(jìn)行留學(xué)的學(xué)生為總體留學(xué)生人數(shù)的39%，而到了2016年，英語國(guó)家的留學(xué)生份額超過世界留學(xué)生總數(shù)的50%，德國(guó)、日本等其他語種高等教育強(qiáng)國(guó)的留學(xué)生占總體份額的比重降低。這一方面與英國(guó)、澳大利亞等國(guó)采取積極的留學(xué)生招生和移民政策有關(guān)，另一方面，從世界留學(xué)生的來源組成情況來看，這一趨勢(shì)的形成又可歸因于中國(guó)、印度兩國(guó)的留學(xué)熱潮。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)和文化教育的快速發(fā)展，中印兩國(guó)外出留學(xué)人數(shù)規(guī)模近年來急劇擴(kuò)張。

1999年中印兩國(guó)共向國(guó)外輸出留學(xué)生178983人，2015年兩國(guó)出國(guó)留學(xué)人數(shù)達(dá)到了1056217人次，增長(zhǎng)了80萬人以上，占到了世界留學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)規(guī)模的三分之一。與此同時(shí)，英語國(guó)家是中印兩國(guó)留學(xué)生的主要目的地國(guó)，2014年中印兩國(guó)選擇前往美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞三國(guó)的留學(xué)生人數(shù)分別達(dá)到437363人次和142779人次，分別占兩國(guó)當(dāng)年出國(guó)留學(xué)總?cè)藬?shù)的58%和67%。第二，新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際留學(xué)生市場(chǎng)上的地位日益凸顯。2001年世界留學(xué)生主要目的地國(guó)家中，按照所占總體規(guī)模比例排名前8的國(guó)家均為高收入經(jīng)濟(jì)體，且選擇這8個(gè)國(guó)家的留學(xué)生人數(shù)占到了當(dāng)年世界留學(xué)生總數(shù)的66%，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際留學(xué)生教育市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力較弱；而到了2016年，中國(guó)、俄羅斯兩個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家接納的留學(xué)生數(shù)量已經(jīng)占到世界留學(xué)生總?cè)藬?shù)的六分之一，高等教育領(lǐng)域外國(guó)留學(xué)生規(guī)模與傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和高等教育強(qiáng)國(guó)不相上下。這一方面得益于兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和高等教育質(zhì)量及國(guó)際化程度的提高，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，兩國(guó)的學(xué)費(fèi)與生活成本更低，高等教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量和國(guó)際聲譽(yù)逐步提升，因此能夠吸引到更多的國(guó)際留學(xué)生。另一方面也可歸因于中俄兩國(guó)的政治影響力和文化魅力，根據(jù)中國(guó)教育部公布的2015年全國(guó)來華留學(xué)生數(shù)據(jù)，2015年來華留學(xué)生中，非學(xué)歷學(xué)生人數(shù)為212836人，占留學(xué)生總?cè)藬?shù)的53.53%，說明大部分選擇中國(guó)進(jìn)行留學(xué)的外國(guó)學(xué)生并非以追求學(xué)位為目的，而是以交流溝通、文化體驗(yàn)等非學(xué)歷教育因素為主要留學(xué)目的。由此可見，經(jīng)濟(jì)全球化和高等教育國(guó)際化為一些新興市場(chǎng)國(guó)家?guī)砹烁喟l(fā)展留學(xué)生教育事業(yè)的機(jī)遇，這些國(guó)家能夠利用本國(guó)其他方面的優(yōu)勢(shì)，如傳統(tǒng)歷史文化和政治影響力，來彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高等教育質(zhì)量方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，從而在世界留學(xué)生教育市場(chǎng)上提升競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多的國(guó)際學(xué)生。新世紀(jì)以來，世界各主要留學(xué)目的地國(guó)家的留學(xué)生人數(shù)隨著本國(guó)高等教育規(guī)模的緩慢擴(kuò)張基本都實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，這是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代世界高等教育事業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果?？傮w而言，幾個(gè)主要留學(xué)目的地國(guó)家留學(xué)生占國(guó)內(nèi)學(xué)生人數(shù)的比例從1999年至今都有所提高，主要區(qū)別在于比例大小及增長(zhǎng)幅度。

二、留學(xué)生教育的主要發(fā)展模式

從決定留學(xué)生教育事業(yè)規(guī)模及增幅的發(fā)展理念和管理方式來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的留學(xué)生教育主要存在以澳大利亞為代表的“擴(kuò)張型”和以美國(guó)為代表的“保守型”兩種發(fā)展模式。

（一）澳大利亞的“擴(kuò)張型”留學(xué)生教育發(fā)展管理模式

澳大利亞政府和高等教育機(jī)構(gòu)在招生、就業(yè)及移民等方面給予留學(xué)生大量政策支持，通過這些措施吸引國(guó)際學(xué)生，以保證其在國(guó)際高等教育市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。澳大利亞留學(xué)生教育在過去十幾年間快速擴(kuò)張，占國(guó)內(nèi)高等教育學(xué)生比例不斷提高，至2014年已接近國(guó)內(nèi)高等教育規(guī)模的20%。從具體發(fā)展實(shí)踐來看，澳大利亞聯(lián)邦政府早在1985年就公布了對(duì)國(guó)際學(xué)生收取全額費(fèi)用的指令，開啟了留學(xué)生教育市場(chǎng)化的“擴(kuò)張型”發(fā)展模式；1988年又頒布了《高等教育資金籌措法》，解除原本對(duì)于留學(xué)生招生人數(shù)的限制，逐步削減受資助留學(xué)生的資助金額，對(duì)自費(fèi)留學(xué)生實(shí)行全額收費(fèi)并禁止高校資助自費(fèi)留學(xué)生；進(jìn)入21世紀(jì)以來，澳大利亞又制定國(guó)際教育戰(zhàn)略，希望將澳大利亞打造成國(guó)際學(xué)生的首選目的地，目標(biāo)是到2025年招收100萬國(guó)際學(xué)生，占全球國(guó)際學(xué)生總數(shù)的八分之一，同時(shí)將教育當(dāng)作重要出口產(chǎn)業(yè)，為各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)提供全方位的支持，鼓勵(lì)這些學(xué)校按照商業(yè)模式去吸引海外生源，開拓國(guó)際留學(xué)市場(chǎng)。國(guó)家政策的支持帶來了澳大利亞留學(xué)生教育的持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)際學(xué)生人數(shù)從2000年的105764人增長(zhǎng)到2015年的294438人。據(jù)《澳大利亞人報(bào)》的統(tǒng)計(jì)，2009年留學(xué)生帶來的各種收入對(duì)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的177億美元。留學(xué)生規(guī)模的急劇擴(kuò)張?jiān)跒榘拇罄麃啂斫?jīng)濟(jì)收益和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的同時(shí)也對(duì)教育質(zhì)量和社會(huì)秩序產(chǎn)生不良影響，阻礙了留學(xué)生教育的持續(xù)發(fā)展。2011年澳大利亞境內(nèi)出現(xiàn)了針對(duì)國(guó)際學(xué)生的暴力事件，政府被迫采取移民簽證的限制，影響了留學(xué)生人數(shù)的增長(zhǎng)，2011年留學(xué)生教育產(chǎn)業(yè)對(duì)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)下降到139億美元。有學(xué)者認(rèn)為，澳大利亞留學(xué)生教育在需求側(cè)和供給側(cè)都出現(xiàn)了嚴(yán)重問題：留學(xué)生人數(shù)的大幅增加稀釋了國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源，影響了教育質(zhì)量，引起澳大利亞高等教育世界聲譽(yù)的下降，造成國(guó)際市場(chǎng)上的需求減少，另一方面，由于留學(xué)生人數(shù)過多帶來的各種就業(yè)和安全問題引發(fā)了國(guó)內(nèi)選民對(duì)留學(xué)移民政策的抵觸，政府不得不主動(dòng)減少留學(xué)和工作簽證的發(fā)放數(shù)量，兩方面的影響使得澳大利亞將逐漸失去國(guó)際留學(xué)市場(chǎng)的份額和競(jìng)爭(zhēng)力，被其他英語國(guó)家所替代。［6］

（二）美國(guó)的“保守型”留學(xué)生教育發(fā)展管理模式

上世紀(jì)中葉以來美國(guó)一直是世界上接納國(guó)際學(xué)生人數(shù)最多的國(guó)家，高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量、科研水平以及學(xué)術(shù)聲譽(yù)均處于世界領(lǐng)先地位。2015年赴美留學(xué)人數(shù)近100萬人，接近世界留學(xué)生總體規(guī)模的四分之一，并且在國(guó)際留學(xué)市場(chǎng)上存在巨大開發(fā)潛力。但事實(shí)上，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)國(guó)內(nèi)留學(xué)生比例較低，常年保持在5%以下，且這一比例的增長(zhǎng)速度緩慢，從1999-2014的15年間只增長(zhǎng)了1%。一方面，美國(guó)接納留學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)緩慢的原因在于政府的主動(dòng)管控。盡管留學(xué)生教育給美國(guó)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，2010年國(guó)際學(xué)生對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)就達(dá)到212億美元，但聯(lián)邦政府始終對(duì)學(xué)生簽證和就業(yè)簽證的發(fā)放進(jìn)行管制，并嚴(yán)格控制學(xué)位教育和留學(xué)移民的規(guī)模和類型。例如，在“911”事件以后，為了保證國(guó)土安全和社會(huì)秩序，美國(guó)政府先后出臺(tái)了《2002年加強(qiáng)邊境安全和簽證入境改革法案》《2002年邊界通勤學(xué)生法》等法案，用來限制加拿大籍和墨西哥籍的學(xué)生隨意出入美國(guó)境內(nèi)，并增加申請(qǐng)美國(guó)留學(xué)簽證的簽證環(huán)節(jié)和簽證難度，限制留學(xué)生可選專業(yè)，建立留學(xué)生信息采集系統(tǒng)來監(jiān)督在美國(guó)際學(xué)生。這些做法對(duì)赴美留學(xué)生的整體規(guī)模、來源地、留學(xué)層次及專業(yè)領(lǐng)域方面都產(chǎn)生了影響，使得大量潛在生源轉(zhuǎn)而選擇其他英語國(guó)家進(jìn)行學(xué)習(xí)交流。另一方面，美國(guó)留學(xué)生教育的發(fā)展和擴(kuò)張主要由大學(xué)及其他社會(huì)組織推動(dòng)。比如，密西西比州16所高等教育機(jī)構(gòu)組成“密西西比學(xué)習(xí)”聯(lián)盟，共同招收國(guó)際學(xué)生并每年減免每個(gè)國(guó)際學(xué)生500美元的注冊(cè)費(fèi)［7］，大學(xué)以組織聯(lián)盟的方式來增加在國(guó)際留學(xué)生教育市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。在學(xué)校層面上，各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)留學(xué)生教育事業(yè)的發(fā)展持積極態(tài)度，傾向于擴(kuò)大留學(xué)生規(guī)模。

金融危機(jī)之后，美國(guó)各級(jí)政府通過削減高等教育經(jīng)費(fèi)節(jié)省開支，公立大學(xué)面臨資金短缺問題，私立大學(xué)也面臨捐贈(zèng)收入減少的困境，擴(kuò)招國(guó)際學(xué)生可以補(bǔ)充大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，比如，2011-2012學(xué)年，加州大學(xué)伯克利分校招收了28%的州外學(xué)生，其中多數(shù)為國(guó)際學(xué)生，州內(nèi)學(xué)生每年交納的注冊(cè)費(fèi)、學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)用為32635美元，而州外學(xué)生則需要花費(fèi)55513美元。［8］通過對(duì)國(guó)際學(xué)生收取額外費(fèi)用，高等教育機(jī)構(gòu)在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)減少的情況下得以繼續(xù)發(fā)展。不同于其他主要留學(xué)目的地國(guó)家，盡管留學(xué)生教育因其帶來的經(jīng)濟(jì)效益和政治、文化貢獻(xiàn)作用而備受社會(huì)組織和大學(xué)的青睞，各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)從自身發(fā)展的需求出發(fā)積極尋求國(guó)際合作交流機(jī)會(huì)并努力吸納國(guó)際學(xué)生，但美國(guó)政府并沒有只看到留學(xué)生教育規(guī)模擴(kuò)張所帶來的收益，而是相對(duì)謹(jǐn)慎地在保證國(guó)家安全和市場(chǎng)需求的前提下進(jìn)行國(guó)際學(xué)生的甄別與選拔，充當(dāng)把控教育質(zhì)量的監(jiān)督者角色。在招生管理方面，通過學(xué)生簽證審核制度對(duì)入境國(guó)際學(xué)生的人數(shù)和學(xué)位類型進(jìn)行嚴(yán)格審查，用不同的簽證類型實(shí)現(xiàn)對(duì)各類入境留學(xué)生日常生活的分類管理，將招生培養(yǎng)和對(duì)外宣傳的工作主動(dòng)權(quán)交給高校和社會(huì)組織。在就業(yè)管理方面，由國(guó)際學(xué)生的學(xué)習(xí)領(lǐng)域決定的工作簽證制度能夠較為靈活地滿足國(guó)內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)對(duì)于不同專業(yè)的人才需求，同時(shí)形成國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的保護(hù)機(jī)制。這種較為嚴(yán)格的招生與就業(yè)簽證管理模式雖然導(dǎo)致美國(guó)留學(xué)生教育規(guī)模擴(kuò)張緩慢，引起一些大學(xué)和社會(huì)組織的不滿，但同樣也保證了較為安全的國(guó)內(nèi)留學(xué)環(huán)境，對(duì)于國(guó)際人才的嚴(yán)格甄別確保了高等教育的整體學(xué)術(shù)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，形成了留學(xué)生教育的可持續(xù)發(fā)展模式。

三、國(guó)際留學(xué)生教育發(fā)展的管理經(jīng)驗(yàn)

以澳大利亞為代表的“擴(kuò)張型”留學(xué)生教育發(fā)展管理模式和以美國(guó)為代表的“保守型”模式，在發(fā)展過程中積累了許多管理經(jīng)驗(yàn)，為后發(fā)國(guó)家留學(xué)生教育事業(yè)提供了借鑒。

（一）規(guī)模要增長(zhǎng)，比例需把控

從留學(xué)生教育的發(fā)展和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)政府和高等教育機(jī)構(gòu)的確存在對(duì)留學(xué)生規(guī)模進(jìn)行擴(kuò)張的沖動(dòng)和需求。國(guó)際學(xué)生的食宿、交通等直接或間接消費(fèi)能夠拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)消費(fèi)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，通過吸納培養(yǎng)留學(xué)生，還能增加本國(guó)在世界范圍的政治和文化影響力，這些直接或間接收益促使各國(guó)政府紛紛出臺(tái)留學(xué)和移民政策以吸納盡可能多的國(guó)際學(xué)生，擴(kuò)大本國(guó)留學(xué)生教育規(guī)模。從大學(xué)的自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，招收國(guó)際學(xué)生能夠增進(jìn)校園文化的多樣性，促進(jìn)學(xué)術(shù)交流和思想傳播，提升學(xué)?？蒲兴?。更為重要的是，從20世紀(jì)80年代以來，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低速增長(zhǎng)，各國(guó)政府先后對(duì)本國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行削減，在這種情況下，學(xué)校便通過招收比本國(guó)學(xué)生繳納更高學(xué)費(fèi)的國(guó)際學(xué)生來彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，從而獲取更大的辦學(xué)自主權(quán)。但是，留學(xué)生教育規(guī)模無限制擴(kuò)大的弊端卻往往被忽視。從英國(guó)和澳大利亞的留學(xué)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史來看，政府和學(xué)校缺乏對(duì)于招收國(guó)際學(xué)生的規(guī)模和比例的控制，導(dǎo)致留學(xué)生在本國(guó)高等教育學(xué)生中的比例過高，這一方面造成本國(guó)學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)和工作崗位相對(duì)減少，外國(guó)留學(xué)人口的增加又引起公共資源緊張，社會(huì)矛盾激化，影響社會(huì)秩序穩(wěn)定。另一方面，過高的留學(xué)生比例對(duì)高等教育賴以生存的學(xué)術(shù)聲譽(yù)和教育質(zhì)量造成了沖擊，一些大學(xué)為追求短期經(jīng)濟(jì)利益，降低國(guó)際學(xué)生的入學(xué)門檻和畢業(yè)要求，或根據(jù)流行趨勢(shì)開設(shè)新的科系以迎合國(guó)際學(xué)生偏好，導(dǎo)致學(xué)術(shù)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量下降，高等教育體系失去國(guó)際聲譽(yù)和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，留學(xué)生教育的發(fā)展需要在規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí)控制國(guó)際學(xué)生在本國(guó)高等教育學(xué)生中的比例，保證這一比例不宜過高。政府和大學(xué)需要在經(jīng)濟(jì)利益面前保持冷靜，高等教育機(jī)構(gòu)不能為迎合國(guó)際留學(xué)市場(chǎng)的需求改變學(xué)術(shù)傳統(tǒng)、降低學(xué)術(shù)門檻；政府要利用簽證、就業(yè)等政策手段保證留學(xué)生規(guī)模有計(jì)劃地增長(zhǎng)，并建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制來規(guī)范國(guó)內(nèi)留學(xué)市場(chǎng)、服務(wù)外來留學(xué)人員，以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)秩序。事實(shí)上，英國(guó)和澳大利亞已經(jīng)意識(shí)到這一問題，近年來開始政策對(duì)留學(xué)市場(chǎng)進(jìn)行政府調(diào)控，并有計(jì)劃地控制國(guó)際學(xué)生比例。比如，從2009年開始，澳大利亞教育部開始對(duì)《海外學(xué)生教育服務(wù)法》進(jìn)行檢討修改，對(duì)整個(gè)國(guó)際教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整頓，提高招收留學(xué)生院校的注冊(cè)要求，并于2011年10月成立“國(guó)際教育顧問委員會(huì)”，為澳大利亞國(guó)際教育部門制定新的長(zhǎng)期戰(zhàn)略提供建議，并負(fù)責(zé)幫助政府制定國(guó)家層面的留學(xué)生發(fā)展五年戰(zhàn)略，以保證國(guó)際教育部門的質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過政策調(diào)整，澳大利亞的國(guó)際學(xué)生比例已從2009年的21.5%下降到2014年的18.3%。

（二）人才要甄別，市場(chǎng)為導(dǎo)向

從世界留學(xué)生的主要目的地國(guó)家來看，2016年接納留學(xué)生人數(shù)最多的8個(gè)國(guó)家中，除了中國(guó)和俄羅斯以外均為高收入發(fā)達(dá)國(guó)家，且這6個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家接收的國(guó)際學(xué)生占世界留學(xué)生總數(shù)的64%。吸引大量國(guó)際學(xué)生的不僅是這些發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)秀的高等教育體系，還有畢業(yè)后與就業(yè)相關(guān)的薪酬體系和社會(huì)福利體系。因此，考慮到工作環(huán)境、收入水平以及發(fā)展前景等諸多因素，多數(shù)學(xué)生希望在取得學(xué)位后能夠在留學(xué)國(guó)家繼續(xù)工作就業(yè)，這也是許多來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的國(guó)家的國(guó)際學(xué)生選擇留學(xué)國(guó)家的重要考慮因素。美國(guó)作為世界上最大的留學(xué)生接收國(guó)，2015-2016學(xué)年接納的國(guó)際學(xué)生人數(shù)達(dá)到1043839人，通過長(zhǎng)期積累的留學(xué)事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，形成了一套較為穩(wěn)定高效的留學(xué)工作簽證體系和國(guó)際人才選拔辦法。除了利用不同類型的留學(xué)簽證的審核及發(fā)放來控制不同專業(yè)的國(guó)際學(xué)生入學(xué)人數(shù)、進(jìn)行國(guó)際學(xué)生的分類管理之外，美國(guó)政府還使用工作簽證來調(diào)控畢業(yè)國(guó)際學(xué)生的就業(yè)分布。美國(guó)公民和移民服務(wù)局（USCIS）每年發(fā)放的工作簽證（H1B）總數(shù)為8.5萬個(gè)，其中2萬個(gè)是為擁有碩士學(xué)位的申請(qǐng)者預(yù)留的，而工作簽證的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一數(shù)量，且申請(qǐng)人數(shù)逐年增加，從2014年的172500人增加到2016年的236000人。工作簽證的供不應(yīng)求增加了國(guó)際學(xué)生留美工作的難度，導(dǎo)致相當(dāng)比例的國(guó)際學(xué)生決定選擇美國(guó)以外的其他國(guó)家留學(xué)。這一方面控制了赴美留學(xué)人數(shù)的增長(zhǎng)速度，成為美國(guó)留學(xué)生人數(shù)占國(guó)內(nèi)高等教育學(xué)生人數(shù)比例增長(zhǎng)緩慢的原因，另一方面，隨著工作簽證需求的持續(xù)增長(zhǎng)，美國(guó)國(guó)內(nèi)要求增加工作簽證發(fā)放數(shù)量的呼聲也越來越大。2013年曾有提案要求將H1B工作簽證的總數(shù)增加到13.5萬個(gè)，其中2.5萬個(gè)預(yù)留給擁有碩士學(xué)位的申請(qǐng)者，但是這一提案并沒有通過。這意味著美國(guó)政府不愿以減少本國(guó)居民的工作機(jī)會(huì)為代價(jià)向國(guó)際學(xué)生提供更多的正規(guī)工作崗位，而是繼續(xù)通過選擇性實(shí)習(xí)項(xiàng)目（OptionalPracticalTraining，OPT）政策的調(diào)整來緩解國(guó)際學(xué)生的就業(yè)需求壓力。2016年3月11日，美國(guó)國(guó)土安全部出臺(tái)了針對(duì)在科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域?qū)W習(xí)的國(guó)際學(xué)生的選擇性實(shí)習(xí)項(xiàng)目（OPT）的延長(zhǎng)政策。

新的政策允許獲得上述四個(gè)領(lǐng)域?qū)W位的國(guó)際學(xué)生能夠在沒有取得工作簽證（H1B）的情況下在美國(guó)的工作時(shí)間從原來的17個(gè)月增加到24個(gè)月，這意味著科學(xué)技術(shù)與數(shù)學(xué)等學(xué)科畢業(yè)的國(guó)際學(xué)生將獲得更多的機(jī)會(huì)來抽取工作簽證，以及有更長(zhǎng)的實(shí)習(xí)項(xiàng)目時(shí)間來積累工作經(jīng)驗(yàn)。這一政策充分體現(xiàn)了以市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)?guó)際學(xué)生的入學(xué)和就業(yè)進(jìn)行管理和選拔的發(fā)展思路。2007年至今美國(guó)與互聯(lián)網(wǎng)、編程、數(shù)據(jù)處理相關(guān)的從業(yè)人員規(guī)模隨著行業(yè)的發(fā)展迅速增長(zhǎng)，而傳統(tǒng)制造業(yè)或非互聯(lián)網(wǎng)的其他文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量呈現(xiàn)減少的趨勢(shì)。這與近年來互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的興起、傳統(tǒng)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)中比例下降的發(fā)展情況一致，意味著勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求將更加偏重具備計(jì)算機(jī)編程和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相關(guān)技能的人才，并且這一人才需求將隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持續(xù)增長(zhǎng)。美國(guó)政府通過延長(zhǎng)科學(xué)、技術(shù)、工程及數(shù)學(xué)領(lǐng)域的國(guó)際學(xué)生的選擇性實(shí)習(xí)項(xiàng)目時(shí)間，增加相關(guān)行業(yè)可用的勞動(dòng)力數(shù)量，一方面有利于緩解了美國(guó)國(guó)內(nèi)人才市場(chǎng)因相關(guān)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展而產(chǎn)生上述領(lǐng)域從業(yè)人員數(shù)量短缺的問題，穩(wěn)定了勞動(dòng)力價(jià)格，滿足了短期勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，另一方面，有利于引導(dǎo)更多國(guó)際學(xué)生進(jìn)入STEM領(lǐng)域進(jìn)行學(xué)習(xí)，直到相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員相對(duì)飽和為止，解決了人才儲(chǔ)備和供給問題。美國(guó)通過就業(yè)簽證和選擇性實(shí)習(xí)項(xiàng)目政策的調(diào)整配合，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向進(jìn)行國(guó)際學(xué)生的甄選和專業(yè)分類管理，在保障國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求平衡的前提下，對(duì)留學(xué)生的人數(shù)規(guī)模和專業(yè)布局進(jìn)行了有效調(diào)整。這一管理經(jīng)驗(yàn)得到了其他留學(xué)國(guó)家的效仿，英國(guó)在應(yīng)對(duì)近年來因留學(xué)生規(guī)模擴(kuò)張過快而帶來的高等教育發(fā)展及社會(huì)就業(yè)問題時(shí)，也開始嘗試通過采取移民緊縮政策來進(jìn)行調(diào)整，于2012年4月取消了曾經(jīng)允許獲本科以上學(xué)位的國(guó)際學(xué)生畢業(yè)后留英兩年尋找工作的“PSW簽證”。

（三）利益要兼顧，政校要分工

20世紀(jì)80年代以來，各國(guó)政府和社會(huì)組織對(duì)于留學(xué)生教育事業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)作用越發(fā)重視，促使留學(xué)生教育進(jìn)入市場(chǎng)化發(fā)展階段，這也是國(guó)際學(xué)生規(guī)模快速擴(kuò)張的主要原因之一。而事實(shí)上，作為高等教育的一部分，留學(xué)生教育還具有不可忽視的政治屬性和文化傳播作用。有學(xué)者認(rèn)為，教育合作是外交政策投資的一種形式，可以為以后的國(guó)家關(guān)系帶來好處，因?yàn)樵S多出國(guó)留學(xué)的學(xué)生來自本國(guó)最有能力的那部分人，他們學(xué)成回國(guó)后將處于領(lǐng)導(dǎo)或有影響的地位，他們?cè)诹魧W(xué)所在國(guó)學(xué)到的知識(shí)，以及他們?cè)诋悋?guó)生活過程中所受到的政治觀點(diǎn)、文化、價(jià)值觀的影響，將會(huì)在他們?nèi)蘸蟮纳钪衅鸬揭欢ǖ淖饔?。?］因此，發(fā)展留學(xué)生教育不能只顧及經(jīng)濟(jì)利益，政治和文化因素也可以對(duì)這一事業(yè)產(chǎn)生長(zhǎng)期的貢獻(xiàn)作用，過分依賴經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、缺乏管控的留學(xué)生教育將會(huì)導(dǎo)致較為嚴(yán)重的社會(huì)和教育問題，這一點(diǎn)在澳大利亞的留學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中得到驗(yàn)證。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家一直以來非常重視開發(fā)和利用留學(xué)生教育的政治和文化作用，從發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，主要通過政府開設(shè)專項(xiàng)交流項(xiàng)目、大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)位教育的“政校分工”形式進(jìn)行國(guó)際學(xué)生的培養(yǎng)工作，從而更好地發(fā)掘留學(xué)生教育的政治和文化價(jià)值。一方面，從學(xué)位教育方面來看，大學(xué)作為具有一定自主權(quán)的社會(huì)組織，相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行招生、課程設(shè)置及人才培養(yǎng)等工作，主要從事方向各異的學(xué)術(shù)研究活動(dòng)。留學(xué)生教育中的學(xué)位教育基本是以大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)為主體而開展的，必須與學(xué)校的發(fā)展和生存相關(guān)聯(lián)，雖然學(xué)位教育也能夠發(fā)揮一定的政治和文化影響作用，但由大學(xué)的本質(zhì)屬性決定，這些影響不可能具有明確的目的性并難以形成規(guī)模。另一方面，美國(guó)政府開設(shè)了多項(xiàng)針對(duì)發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的留學(xué)教育交流項(xiàng)目，“富布萊特計(jì)劃”就是其中影響力最大的項(xiàng)目之一。該項(xiàng)目主要資助國(guó)外特別是第三世界國(guó)家的學(xué)生、學(xué)者和研究人員赴美學(xué)習(xí)、進(jìn)修并從事科學(xué)研究，從項(xiàng)目開啟至今，已經(jīng)為來自155個(gè)國(guó)家接近37萬名學(xué)生、學(xué)者和教授提供了資助，其中超過60%來自美國(guó)以外的國(guó)家和地區(qū)，項(xiàng)目的參與者中出現(xiàn)了53位諾貝爾獎(jiǎng)得主和29位國(guó)家元首，對(duì)美國(guó)的國(guó)際關(guān)系、文化交流以及科研活動(dòng)產(chǎn)生重大貢獻(xiàn)作用。留學(xué)生教育的發(fā)展兼顧其政治和文化影響作用。政府主導(dǎo)的留學(xué)教育交流項(xiàng)目在人員的審核和選拔方面具有較為統(tǒng)一的價(jià)值觀和目的性，通過法律和政策的支持能夠保證項(xiàng)目的延續(xù)性和規(guī)模，因而相比于在學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的留學(xué)生學(xué)位教育，政府開設(shè)的專項(xiàng)交流項(xiàng)目更具影響力。

參考文獻(xiàn)：

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作者：薛新龍；李立國(guó) 單位：中國(guó)人民大學(xué)