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《農村經濟與科技》2018年第3期

[摘要]農村耕地污染制約了農業的持續發展，作為耕地直接使用者的農戶對耕地污染防治效果具有關鍵作用。選取重度污染的廣東省韶關市作為樣本，基于農戶行為污染和防治的二重性，分析農戶的耕地污染行為和保護行為，再基于數據分析構建了農戶參與型耕地污染防治機制，以該機制為基礎實現農戶耕地環境主體意識的覺醒，提高耕地污染感知，獲取政策傾斜，最大程度地發揮資源稟賦效應，以期加快農戶污染行為向防治行為轉變的進程。

[關鍵詞]耕地污染；防治體制；農戶參與

1問題提出

耕地作為重要的農業生產基礎，是基本的民生保障，除具備提供糧食、蔬菜、水果等農產品的生產功能外，還具有凈化空氣、涵養水源、調節氣候等諸多生態系統功能（劉榮志等，2014）。而相比于水污染、大氣污染，耕地污染被喻為“看不見的污染”，所有污染（包括水污染、大氣污染）的90%最終都會回歸土壤，進一步加劇土壤污染程度、擴大污染面積（袁峰，2014）。2014年4月，環境保護部、國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國約有3000萬hm²耕地受到鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染，約占總耕地面積的20%。因此，如何改善和解決耕地重金屬土壤污染成為當前的重大難題，引發了社會各界的關注。本研究以農戶作為基本分析單位，于2017年7～8月分赴韶關、清遠市進行實地調查，通過概率抽樣調查選取龍塘、仁化、湞江等耕地污染嚴重的鄉鎮進行問卷調查，共發放問卷410份，回收有效問卷382份，問卷有效率為93.2%。以期通過調查構建基于農戶參與的耕地污染防治機制，鼓勵農戶參與防治農村耕地污染。

2樣本基本特征

由表1可以看出受訪者的基本分布情況，男女比為116：100，69.9%的受訪者集中在26歲至65歲，學歷普遍較低，多在高中、初中及以下水平，政治面貌以群眾為主，共青團員和黨員占一定比重，從側面反映了農村居民的基本面貌；本人或直系親屬（曾）擔任村干部的有92人，占24.1%。從農戶人均耕地來看，人均耕種面積均較小，絕大多數都在1334m2以下，63.9%的農戶人均耕地面積在667m2以下，96.9%的農戶人均耕地面積在1334m2以下，但據訪談了解，仍比廣東省人均耕地面積要高。

3農戶行為表現

3.1農戶污染行為農村耕地污染的形成綜合體現

為自城市向農村轉移的外源式污染和自我生產、自我生活維持的內源式污染。而農戶是引起內源式污染的主要責任人，其耕地污染行為包括化學肥料、農藥、畜禽糞便、污水灌溉、沒有得到綜合利用的農作物秸稈及農膜等固體廢棄物，主要污染物是重金屬、硝酸鹽、NH4+、有機磷、病毒、病原微生物、寄生蟲和塑料增塑劑等。

3.1.1固體廢棄物堆放。造成耕地污染的固體廢物按來源主要分為農業廢物、生活垃圾和禽畜糞便三類。從農業廢物來看，超過60%的受訪農戶使用過地膜，表明地膜在調查區域農業生產中廣泛使用。使用地膜進行生產給農作物帶來更大的產量，但由于地膜屬于高分子聚合物，在自然狀態下不易分解，殘留在土壤中會降低土壤的通透性、透水性，阻礙植物根系的發育，從而影響植物可持續生長。農民由于受傳統生活習慣的影響，生活垃圾隨意推放，生活廢水也隨意排放，人及畜禽糞尿多不經處理而施入農田。對于化肥包裝袋、農藥瓶等農業生產垃圾，超過70%的農戶不做任何處理扔掉，22%的農戶選擇當作廢品賣掉。從生活垃圾來看，74%的農戶選擇隨意丟棄，17%的農戶送垃圾收集站，8%的農戶漚肥還田，1%的農戶焚燒處理。從禽畜糞便來看，55%的農戶選擇直接排放，36%的農戶會集中作為農家肥，還有少部分用作生產沼氣等用途。隨著養殖業的發展，禽畜糞便排放污染十分嚴峻，這些糞便一般處理就直接任意排放或自然下滲，含有大量重金屬的禽畜糞便在耕地中累積引發重金屬污染，難以實現糞便——肥料綜合效應的良性循環，無法有效吸納與降解廢物排放。

3.1.2農藥過量噴施。在農戶關于農藥噴施的調查中，我們選取了相對典型的幾個變量：農藥使用情況、農藥是否會污染耕地、對過度使用農藥的態度。表3顯示，農戶普遍認同農藥使用次數和用量逐年增加，每年早稻噴灑農藥2～3次，晚稻4～8次，每年還需要噴灑除草劑2～3次，棉花和蔬菜等農業經濟作物的農藥噴灑次數更多。65%的農戶認為農藥會造成耕地污染，35%則認為沒有影響；35%的農戶對過度使用農藥表示“與我無關”，54%的農戶認為有所影響，但仍會選擇使用；而只有11%的農戶認為會造成耕地嚴重污染，會減少使用。實驗表明，我國農藥利用率較低，噴施的農藥為粉劑時，僅有10%左右附著在地面，若是液體也僅有20%左右，1%～4%接觸目標害蟲，40%～60%降落地面，5%～30%漂浮在空中。而經過土壤滲透、降水、污水灌溉等方式的作用下，殘存農藥再次進入耕地。

3.1.3過度使用化肥。為了提高農作物產量，增加經濟收益，使用化肥成為農戶最直接有效的生產方法。農戶常采取增加化肥使用量的方法來保證農作物的產量，主要施用氮肥和磷肥，而鉀肥施用量不足。由于無機肥見效快，有機肥耗費人力、物力，效果微顯，只有38%農戶使用過少量的有機肥。韶關一位農戶反映，“每年使用的化肥都在不斷增加，越用化肥越減產，今年增產了明年不用還不行，要想增產還得加大施肥量，形成了惡性循環”。對于化肥不合理的使用，導致施肥比例失調，土壤肥力出現了失衡的現象，中國農業年鑒顯示，N：P：K比例為1：0.45：0.17，氮肥施用量偏高，造成土壤酸化，地力下降，對污染物質的降解能力下降，加之鉀肥中的金屬元素在土壤中累積，嚴重影響了耕地生態環境。

3.1.4污水灌溉。土壤是污水灌溉的直接受體，污水中的污染物會直接存留在土壤中，當污染物含量超過一定限值時，則會對土壤質量安全產生危害，直接表現為土壤板結。污水灌溉一方面直接導致土壤重金屬及有機污染物污染，另一方面還會引發土壤微生物種群發生變化，導致土壤營養失衡，生態環境和耕地質量進一步惡化。位于韶關的大寶山蘊含著豐富的重金屬，由于前期開采私礦的行為屢禁不止，洗礦、選礦、廢水沒有經過任何處理就流進了附近的橫石河，造成河流污染。而下游地區的農田都依靠橫石河進行灌溉。上壩村的農田使用污水灌溉之后，成為富含重金屬的“毒土”。在污水灌溉的影響下，66.67hm2耕地受到污染導致糧食減產，部分農田減產過半，因水污染而荒廢的良田有6.67hm2。

3.2農戶耕地土壤保護目標

農戶作為農業生產的微觀組織主體，是耕地的直接使用者和耕地保護的主要承擔者。農戶的耕地保護意愿、耕地利用方式等都會對耕地保護起到促進或阻礙作用。農戶對耕地的保護主要有兩方面目標，一是在當前家庭承包制下，耕地已經成為農戶的一種資產，是他們的一種財富積累；二是通過對耕地的合理利用，能夠獲得經濟收入。《土壤環境保護與污染治理防治行動計劃》尤為強調農戶在耕地保護中的地位和作用。然而，從理性經濟人角度出發，農戶在經濟活動中追求利潤最大化，需要農戶承擔保護耕地的全部成本，且耕地保護的社會價值和生態價值卻被其他社會成員無償享用，無疑抑制了農戶保護耕地的積極性。此外，從土壤污染預防、處置和治理的技術及基金要求出發，大部分農戶的教育程度不高，收入來源有限，面對灌溉污水、廢棄沉降等外部性污染，一方面是難以覺察土壤的污染狀況，另一方面沒有相應的技術和資金支持，導致強調農戶耕地保護責任的體制難以實現。

3.2.1耕地保護認知。表4統計數據顯示，68.6%的農戶認為耕地保護很重要，20.9%的農戶認為重要，但無法因為保護耕地而忽視經濟效益，10.5%的農戶認為不重要。以職業進行對比，農業戶對耕地保護的認知程度高于兼業戶，6.7%的農業戶認為耕地保護不重要，18%的兼業戶認為耕地保護不重要。農業戶對耕地的經濟、情感依賴高于兼業戶，耕地保護意識也因此高于兼業戶。在對農戶進行耕地保護責任主體的調查中，有40%左右的農戶認為政府的責任更大，有45%左右的農戶認為污染企業責任更大，僅有約15%的農戶認為自己在耕地保護中的責任更大。農戶對不同主體在耕地污染防治中作用的認知程度將直接影響農戶的耕地保護意愿和實際行為。

3.2.2農戶耕地保護行為方式。農戶在耕地污染防治選擇中有兩種行為表現，分別是預防保護行為和治理行為。前者是耕地的合理保護行為，比如控制肥料和農藥的使用，主動使用有機肥等；后者指對耕地污染源的監督等，比如工廠亂排亂放等。當前，受訪農戶更傾向于后者，在短期利益的驅動下，農戶傾向通過耕地污染向污染企業獲取生態補償，得到直接的經濟效益，而農戶也不需為造成耕地質量下降而付出成本。通過樣本調查，農戶參與預防保護的主要方式包括：農田水利建設、土地平整措施、土壤改良措施等方面。

4耕地污染防治機制構建

基于清遠市、韶關市的走訪考察和影響農戶參與耕地污染防治的主要因素分析，針對農村耕地污染防治的難題，以及農戶參與耕地保護的現狀，關鍵在于建立農戶參與型的耕地污染防治機制，有助于實現農戶主體環境意識的覺醒，認知耕地污染狀況，打破原子化的話語格局，發揮稟賦集成效應獲取政策支持（袁平等，2015）。因此，從組織機制、運行機制和保障機制三個層面創新提出農戶參與耕地污染防治機制，引導農戶建立耕地建設委員會這一非政府組織，分階段設定農戶參與的耕地污染防治運行準則，依托政策多元籌集防治資金，遵循“誰參與，誰收益”的原則，推動和發揮農戶在耕地污染防治中的主體性作用。

4.1組織機制

4.1.1組織設置。在宏觀層面，中央政府、地方政府相關職能部門處于宏觀調控地位，掌握著宏觀的耕地污染治理政策導向，實行資金統籌、區域協調、執行監督等職能。而要實現農戶參與，必然需要在微觀層面成立耕地建設委員會，作為耕地污染防治的基層決策者、實踐者和監督者，主要承擔耕地污染專項管理職責，以謀求地方耕地污染問題的解決和長效保護。其組成人員以農戶為主，輔之以村委、環保公益人士等。按照民主平等的原則進行選任，是農民耕地權益的代表組織，負責匯總農戶意見與建議，向上級部門反饋，表達農戶訴求。而由于該組織具有“官民二重性”的性質，在維護農戶耕地權益的同時也發動、引導和鼓勵農戶參與耕地污染防治，動員農戶采取源頭防治措施，轉變農業生產方式，實行政策傳達、普及環境污染知識、開展培訓、籌集與管理專項資金、開展監督等職責，成為農戶與社會各界之間溝通的樞紐。

4.1.2組織架構。為了改變農戶長期以來形成的能力和觀念的局限性，使農戶參與到公共討論中，需要一定的組織機構和程度步驟。因此，本研究提出由農戶代表組成的耕地建設委員會嵌入到管理體制中，與村委、政府職能部門共同決定耕地污染防治全過程的各項事務。

4.2運行機制

4.2.1源頭防治。在源頭防治方面，發揮農戶首要作用，結合科技推廣改善測土配方施肥技術，增施有機肥，進行秸稈還田等工作；控制化學農藥的用量、使用范圍、噴施次數和噴施時間，提高噴灑技術，還要改進農藥劑型，嚴格限制高污染、高殘留的農藥使用，積極保護和利用好害蟲的天敵資源，應用益鳥、益蟲或微生物農藥進行生物防治；使用開發降解地膜和生物膜等新型地膜，減少地膜在農田的殘留數量及殘留時間，在下茬作物耕種前應充分撿拾田間殘留的地膜，將廢舊地膜回收循環利用；對于污染嚴重的耕地采取暫時性退耕、休耕措施，不適宜進行糧食耕種的耕地因地制宜地調整作物品種結構。

4.2.2修復參與。第三方環保公司介入設計與實施修復項目時，應做到三點：①項目實施前，加強耕地污染防治政策宣傳，讓農戶知道耕地污染狀況，改變信息不對稱的狀況，爭取本地農戶的理解與支持；②修復過程中，展開農戶調查，聽取廣大農戶的意見與訴求，保證農戶對修復項目內容的質詢權，針對項目進度召開農戶聽證會，接受農戶監督；③在項目驗收、評價過程中，將農戶意見作為重要的驗收指標。通過上述幾點，加強農戶與第三方環保企業的聯系，使修復項目成為為農戶服務、使農戶受益、依托農戶參與的民生項目。

4.2.3監管與維護。農戶參與到管理與監測中，能夠改善耕地污染防治“有人修復、無人管理”的現象，避免出現二次污染。將長期修復治理的方法交由耕地建設委員會或農戶進行長期維護和管理，減少了長期維護的項目成本，強化農戶在經濟收益、管理、維護和養護等方面的主體權力，形成具有自我服務、自我組織的社會實體，解決農戶在日常耕地管理中的缺位問題，利用污染耕地的收益調動農戶的積極性，發揮農戶維護和監督的一線作用。

4.3保障機制

4.3.1權利保障。通過專項立法和國家政策的方式明確農戶參與耕地污染的合法性，對農戶的主體地位作出明文規定，為農戶參與耕地污染防治提供法律依據。注重農戶參與耕地污染防治的生態補償和經濟激勵等現實問題，通過財政政策引導農戶生產經營方式的轉變，實行綠色產品、無公害產品補貼制度，彌補耕地作為公共資源所產生的外部效應。

4.3.2資金保障。農戶參與到耕地污染防治的關鍵問題還是資金問題，農戶需要付出時間、精力、勞動力甚至農業收益，如果投入和效益不協調，農戶參與的耕地污染防治機制就難以長效運行。因此，應保證少量資金在微觀層面的運行，實現資金籌集的多元化，具體包括：①從地方集體土地出讓收益中提取10%的資金用于土壤環境保護和污染治理；②中央和各級地方政府的財政專項撥款；③污染者賠償的生態補償費；④污染耕地修復后參與市場流轉產生的經濟效益；⑤鄉賢、環保人士等社會募捐；⑥環境污染強制責任險。另外，允許、鼓勵農戶在耕地污染防治中以資金、勞動力或耕地同市場資本結合，從中受益。

[參考文獻]

[1]劉榮志，黃圣男，李厥桐.中國耕地質量保護及污染防治問題探討[J].中國農學通報，2014（29）：161-167.

[2]袁峰.淺析我國耕地土壤污染現狀及其改善措施[J].廣州化工，2014（06）：125-127.

[3]袁平，朱立志.中國農業污染防控：環境規制缺陷與利益相關者的逆向選擇[J].農業經濟問題，2015（11）：73-80+112.

作者：溫銳婕；黃思泓；羅昊 單位：華南農業大學