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《南方論刊雜志》2014年第六期

一、我國行政決策法治化面臨的困境

近年來，我國各級政府為推進行政決策法治化做出了不少有益的探索，取得了許多可喜的成績。但是總體而言，行政決策的法治化水平與建設法治政府的要求相比還有較大的差距，且在法治化過程中面臨著諸多困境。

（一）行政決策的法律體系不夠健全完備的法律體系是實現行政決策法治化的前提，但是我國行政決策的法律體系還很不健全，最顯著的表現就是我國至今尚未出臺行政程序法，亦無統一的行政實體法。目前，依法決策所依據的“法”還主要是一些規范性文件。在國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強法治政府建設意見》等指導文件的推動下，我國各級政府制定有關行政決策規范性文件的熱情持續高漲，涉及行政決策的規范性文件已經數以千記。但是這些規范性文件的層次較低，效力有限，本質上依然是政府的一種自我控制行為，算不上行政法律體系的范疇。即使是這些規范性文件，也存在很多漏洞和缺陷。這些規范性文件基本上照搬國務院相關規定；對于行政決策程序的規定，缺乏可操作性，使決策程序流于形式，難以得到民眾的認可，決策的合法性大打折扣。

（二）行政決策主體的法治意識淡薄無論法制如何完善，行政決策最終要依靠決策者做出。決策主體法治意識的淡薄是制約我國行政決策法治化的一大困境。我國有幾千年的“人治”歷史，人治思想根深蒂固，至今依然影響著我國的政治文化。在計劃經濟時代，我國的行政管理也基本上是以人治為主，行政機關及其工作人員主要是按照領導人的指示、命令辦事。在這樣的行政文化影響下，一些領導干部表面上高喊“法治”口號，實際上漠視法律，認為法律程序繁瑣，在工作中并不按照法律規范辦事?；蚴浅忠环N法律工具主義思維，對自己有利的就選擇依法辦事，反之則將法律束之高閣。決策主體法治意識的淡薄表現的決策工作中，就是大量的非法治化決策行為，如按照長官意志決策、內部暗箱決策、忽視決策程序的正當化等等，特別是在實際運作中存在大量的“三拍”決策，嚴重損害了人民利益，阻礙了行政決策的法治化進程。

（三）行政決策的法律責任缺失法治的人性假設前提即是“人性本惡”，一切擁有權力的人都有可能濫用權力。因而法律的權威要通過法律責任的追究來實現。行政決策責任的追究是對決策過程進行有效控制的制度保障。近年來，我國各級政府不斷完善行政問責制，但是從目前的情形來看，行政決策法律責任的追究機制還存在很多漏洞。在責任主體上，行政首長個人作出的決策，卻打著“集體決策”的幌子，出現個人決策由集體承擔責任的現象，而集體責任又往往形成“法不責眾”的局面，最后誰也沒有承擔責任；在責任形式上，責任追究更多的停留在道義責任和政治責任的層面，留下了很大的隨意空間，主觀性比較大；在責任追究的程序上，受長官意志和輿論壓力的影響比較明顯，一旦造成重大的社會反響，則無需經過法定的程序馬上問責，與此相比，主動追究責任的情形比較少。

二、推進我國行政決策法治化的路徑選擇

（一）健全行政決策法律體系。首先，要提高行政決策立法層次，由全國人大和國務院通過一批對各級政府具有普遍約束力的法律法規。其次，在立法內容上要加快決策權限立法，解決黨政機關決策權力、權限、范圍、關系不清的問題；加快決策程序立法，盡快出臺決策程序法。再次，應加快重大行政決策立法。行政決策的范圍極為廣泛，對公眾利益的影響有大有小，這些決策受到法律約束的強度也應該不同。鑒于立法成本的考慮，亦不可能將一切大小決策均置于法律規制的范圍。因而行政決策立法的范圍應該限于重大行政決策，其核心內容應包括重大行政決策的范圍和重大行政決策的程序兩大方面。

（二）提高決策主體依法決策的意識和能力提高決策者的法治意識，對其形成內在的約束力，能夠節約監督成本，塑造良好的政府形象。在人治色彩濃厚的政治氛圍下，決策者要依法決策，不僅需要強烈的法治意識，也需要勇氣和智慧，這就需要提高決策主體依法決策的能力。提高決策主體依法決策的意識和能力，一方面要注重對政府工作人員，特別是領導干部的法制教育。如建立健全領導干部學法培訓制度，定期為領導干部舉辦法制講座，保證學法經?；２粌H能促使他們給予全民普法教育以更多的重視和支持，而且還能帶動各級干部和全社會，把學法用法活動深入持久地開展下去，并取得實效。另一方面要注重利用公務員考核、獎懲機制督促各級領導干部提高自身法律素質、規范決策行為。如干部法律素質考試制度、決策法治化水平評議制度等等，并把評議結果作為對其任用、晉升的一項重要依據確定下來。

（三）完善行政決策法治化的保障措施行政決策的法治化過程，需要一定的保障措施作為支撐。特別是針對行政決策的法定程序，應為其順利進行提供便利的條件。如行政決策的合法性審查機制，為審查機構設置較高的行政級別以提高其權威性，為審查機構配備充足的專業人員以確保其專業性。為了方便社會和公眾對于決策過程的監督，應該及時公布決策信息，并方便公眾的查閱。專家咨詢機制，要確保相關領域的專家有平等參與論證的機會和條件，擴大專家的代表性；要保證專家意見的獨立性，減少行政機構或者利益集團對于專家意見的干預；要使專家意見對政府決策形成一定的約束力，政府在選擇和吸納公共意見時須向公眾說明理由。

（四）強化行政決策法律責任的追究機制行政決策法律責任是指行政決策主體在決策過程中，違法行使行政決策權或行使行政決策權違法所必須承擔的法律責任。制度規范效力的發揮并非僅僅取決于規范本身的合理性，從終極意義上來講更多地在于規范所具有的對違反它必須承擔不利后果的規定。針對行政決策過程中行政權失誤與濫用的具體情形設計相應法律責任是行政決策法治化之內在保障。法治政府必然也是責任政府，政府工作人員應當為他們的決策行為承擔法律責任。強化行政決策的法律責任追究機制要從以下幾個方面著手：（1）明確責任主體。行政機關實行的是首長負責制，應嚴格按照“誰決策，誰負責”的原則，把決策責任落實到個人。（2）明確歸責標準，對法律規定的“嚴重失誤”、“重大失誤”、“造成惡劣影響”這些失誤等級進行量化，體現責任追究的規范性和公平性。（3）規范責任追究條件和責任形式。決策失誤應該以是否造成損害作為認定標準。根據決策者是否有主觀故意、是否依照職權作為、是否違反法定程序作為責任追究的認定依據。并根據這些條件決策者承擔的刑事責任、行政責任、政治責任和道義責任?？梢圆⑻廃h紀處分、政紀處分，但是不能以黨紀、政紀處分代替法律責任。（4）建立責任追究的長效機制。行政決策不是一種短期行為，而是以國家社會經濟發展的長期目標為依據。要為決策責任設定一個較長的責任追究年限。不管決策者調任至何處何職，在責任追究年限內發生事故都要由他承擔責任，從而解決“拍屁股走人”的難題。

作者：吳映熹單位：江西財經大學財政與公共管理學院