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一、西北偏遠民族地區公共服務供給的特殊性

筆者將內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區、青海省和甘肅省五個地理位置位于我國西北部，遠離國家政治、經濟中心，少數民族人口眾多的省區，統一界定為西北偏遠民族地區。西北偏遠民族地區由于經濟條件、自然條件和社會條件的特殊性，使得當地的公共服務供給可及性和可得性較低，形成了當地公共服務供給的特殊性：

（一）公共服務供給經濟條件的特殊性。西北偏遠民族地區公共服務供給經濟條件的特殊性主要表現為財政收入與財政支出之間差距過大的沖突。西北偏遠民族地區經濟發展起步較晚，經濟發展水平相對落后，當地政府的財政收入相對較少，但西北偏遠民族地區地理面積廣闊，基礎設施建設滯后，為了更好的實現政府職能，政府需要投入大量的財政資金進行建設。筆者對西北偏遠民族地區五個省區的一般公共預算收入、一般公共預算支出以及一般公共服務支出的數據進行整理，并且對全國除港澳臺外31個省區的這三項數據進行排名，找到了西北偏遠民族地區數據在其中的位置。

（二）公共服務供給自然條件的特殊性。西北偏遠民族地區公共服務供給自然條件的特殊性主要表現在地理特征和自然災害兩方面：從地理特征來看，西北偏遠民族地區地形以山地、高原為主，戈壁、荒漠廣布，復雜的地形地貌使得基礎設施建設的難度大大增加，基礎設施的滯后影響著當地交通的發展、信息的傳遞，進而使得政府的一些公共服務信息難以傳遞到當地群眾中。此外，西北偏遠民族地區的地理面積廣闊，這也在一定程度上影響著公共服務的可及性和可得性。從自然災害來看，西北偏遠民族地區的環境條件相對惡劣，自然災害頻發。筆者對西北偏遠民族地區自然災害損失情況進行了整理，并對直接經濟損失在全國除港澳臺外31個省區中的排名進行了整理。

（三）公共服務供給社會條件的特殊性。關于西北偏遠民族地區公共服務供給社會條件的特殊性，筆者將從人口居住情況和民族構成兩個方面展開分析。首先，人口居住情況。西北偏遠民族地區的各省區共同的特點是地理面積廣闊，人口居住分散。廣闊的地理面積和分散的聚居人口對公共服務供給的質和量都提出了更高的要求。筆者通過對西北偏遠民族地區各省區面積、人口數據進行梳理，計算出了各省區的人口密度。西北偏遠民族地區人口密度普遍較低。除甘肅省人口密度62人/平方公里接近達到了全國人口密度145人/平方公里的二分之一外，其他省區的人口密度均遠低于全國平均水平，其中西藏自治區的人口密度甚至僅為3人/平方公里。以內蒙古自治區阿拉善盟為例，省界戶平均每戶到所在蘇木鎮駐地的距離為39.2公里，到最近的衛生院29.5公里，到最近的小學74.1公里，其中牧民鄰居之間距離能達幾十公里，公共服務的可及性較差。其次，西北偏遠民族地區的民族構成復雜，對于公共服務供給的需求具有特殊性。根據內蒙古自治區人民政府官網公布的信息顯示，我國除珞巴族之外的54個少數民族在當地均有分布，而珞巴族主要分布在西藏自治區。也就是說，我國的55個少數民族成員均可以在西北偏遠民族地區找到。其中，西北偏遠民族地區還分布著蒙古族、藏族、哈薩克族、回族等少數民族的自治州。不同少數民族的民族傳統、風俗習慣、宗教信仰等不同，對同一項關于公共服務的政策，在理解層面可能也會存在差異，這直接影響著該公共服務的供給效果，這就要求當地政府以更加靈活地方式，更大地智慧來應對這些問題。

二、公共服務供給情境

對公共服務供給方式進行研究，不能脫離公共服務的供給情境。筆者將針對我國公共服務供給的實際情況，對公共服務供給情境進行劃分，并探討不同情境下公共服務的供給方式。筆者從政府公共服務供給能力和居民公共服務獲取難度兩個維度出發，探討了公共服務供給的不同情境。依據政府公共服務供給能力的高低和居民公共服務獲取難度的高低，將公共服務供給情境劃分為蝴蝶型、駱駝型、麻雀型和黃牛型四種類型。

三、流動公共服務的創新性及發展瓶頸分析

基于西北偏遠民族地區公共服務的供給情境，筆者將對“流動公共服務”這種新型的公共服務供給方式的創新之處進行探討，并對其發展中存在的瓶頸進行梳理。

（一）流動公共服務的創新性。流動公共服務發端于西北偏遠民族地區基層政府的公共服務供給實踐，作為一種新型的公共服務供給方式，其立足于西北偏遠民族地區公共服務供給的特殊性，促進了當地政府公共服務供給質量和水平的提升，對提高當地公共服務的可及性和可得性具有重要意義。與此同時，其獨有的創新之處也為當地公共服務供給質和量的突破提供了可能。首先，流動公共服務實現了供給主體的多元化。流動公共服務在供給主體方面強調多元主體的參與，改變了以往公共服務完全由政府提供的思路。西北偏遠民族地區的地方政府財政收支之間存在著巨大的差距，地方政府在公共服務供給方面壓力巨大。流動公共服務主張將社會資本引入到公共服務供給領域，鼓勵民間力量參與公共服務的提供，通過政府與私人部門的合作來促進公共服務供給量與質的提升。此外，多元主體的參與，也會提升公共服務供給的專業化和多樣性，降低公共服務的成本，這在很大程度上化解了西北偏遠民族地區的經濟壓力。其次，流動公共服務提升了公共服務的可及性和可得性。因為地形復雜和自然災害的頻發，傳統公共服務供給的可及性和可得性受到了很大的制約。流動公共服務強調讓公共服務“流動”起來，轉變了被動等待居民前來獲取服務的舊觀念，變成主動為居民提供“上門”服務。流動公共服務通過“流動”降低了居民獲取公共服務的難度，使更多“偏”、“遠”地區的居民能夠享受到公共服務，提升了公共服務的覆蓋范圍。流動公共服務降低了西北偏遠民族地區客觀自然條件所帶來的不利影響，對促進西北偏遠民族地區公共服務發展具有積極意義。最后，流動公共服務做到了公共服務供給與以人為本理念的完美切合。流動公共服務作為一種新型的公共服務供給方式，其基于西北偏遠民族地區公共服務供給的特殊現狀，立足于當地不同民族生產生活習慣的實際需求，向不同民族成員提供合適的公共服務產品，體現出一種人文關懷。流動公共服務實現了服務理念由“被動”向“主動”的轉變，凸顯了政府的服務意識與服務職能，有利于服務型政府的建設。流動公共服務較好的應對了我國西北偏遠民族地區社會條件的特殊性，為我國公共服務的供給方式提供了一種新思路。

（二）流動公共服務的發展瓶頸。流動公共服務發源于西北偏遠民族地區基層政府的實踐，屬于基層政府公共服務供給的創新嘗試，尚未得到上級政府的充分重視；流動公共服務作為一項“流動”的公共服務，需要一定的資金作為保障，而當地的財政實力相對較弱；流動公共服務想要有效的實行，需要一支專業、積極的公共服務隊伍，而目前當地人才相對缺乏。這些都制約著流動公共服務的健康發展。首先，流動公共服務由于尚未得到上級政府的充分重視，因此表現出較大的隨意性和不確定性。在流動公共服務的實施過程中，會受到不同程度的外力干擾，其中包括人為因素和環境變化等。其次，隨著人民對美好生活需要的日益增長，人民群眾對公共服務的需求和政府的服務項目都在不斷增加，但與此同時，西北偏遠民族地區政府財政收入的增速卻難以與之相匹配。另外，流動公共服務的載體和設備需要添置、維修或更換，也需要相應的財政資金作為保障。當地財政資金的短缺對流動公共服務的發展形成了較大的制約。最后，流動公共服務的有效實施離不開“人”，而西北偏遠民族地區實施流動公共服務的“人”卻存在著以下幾方面的不利條件：一是部分政府工作人員怕苦怕難，不愿深入到條件相對惡劣的地區開展工作；二是有些專業流動公共服務團體出現了“人才斷檔”，缺乏有效的補充；三是一些部門存在人才流失、專業人員缺乏等問題。

四、流動公共服務發展的對策建議

針對非制度性、資金短缺、人才缺乏三點制約條件，筆者基于文獻的閱讀和對當地實際情況的考量，提出以下三點建議。

（一）推進流動公共服務的制度化建設。制度化是任何一項政策得以長久實施的重要保證，沒有穩定的制度環境，流動公共服務也就沒有持續發展的基礎和保證。通過將流動公共服務制度化，可以有效避免因領導更換或環境變化所帶來的政策隨意性和不確定性。流動公共服務發源于基層政府，只有上級政府給予充分的重視，從宏觀層面對其進行研究，才能實現基層實踐與頂層設計的有機結合，更好的將其推廣實施，發揮其優越性。值得注意的一點是，流動公共服務實現制度化，還需要建立相應指標體系和考核機制來予以保障。

（二）出臺財政保障政策，引入社會資本力量。西北偏遠民族地區政府財政收支之間的差距是客觀存在的，這決定了僅靠當地政府的一己之力很難為流動公共服務的實施提供充足的資金保障。因此，中央政府需要制定符合當地實際情況的財政政策予以支持。另外，需要在常規性的支持之外，為當地政府增加一定的公共服務預算資金。此外，當地政府可以充分調動企業、第三部門以及公民的積極性，通過PPP項目等方式引導社會資本進入流動公共服務領域，拓展流動公共服務的資金來源。通過政府購買公共服務等方式與社會力量合作、提高財政資金的利用效率，為流動公共服務的發展提供資金和技術保障。

（三）堅持以“人”為本，完善人才保障機制。針對西北偏遠民族地區流動公共服務“人”存在的問題，筆者認為可以通過以下兩種方式予以解決：一是基于對當地政府工作人員充分的調研，了解其真實個人意愿后，建立一定的獎懲機制，對認真完成工作的人員予以工資、晉升、學習等方面的激勵，對不按要求完成工作的人員予以適度的懲罰；二是建立“以培為主，引培結合”的人才補充機制。針對當地人才凈流出、且少數民族人口眾多的現實狀況，應該重點對當地的工作人員進行培訓，通過專業的培訓提升相關工作人員的技能，使其能夠較好的應對流動公共服務中遇到的問題。同時，通過引進專業人才，為流動公共服務工作人員的隊伍中帶來新鮮血液，激發其活力。

五、探討與展望

在既有的研究中，關于流動公共服務的適用性問題，任維德教授和劉銀喜教授的觀點存在著分歧。任維德教授認為流動公共服務具有時空適用性和對象特定性，僅限于特定的范圍和特定的人群有效，而劉銀喜教授認為流動公共服務實現了方式、理念和理論三方面的創新，具有極強的推廣和應用價值。比較而言，筆者認為，流動公共服務作為一種新型的公共服務供給方式，能夠彌補傳統公共服務供給的不足，有效提升公共服務的供給質量和水平，流動公共服務與傳統公共服務相結合不失為完善我國公共服務體系的一種更好的選擇。關于流動公共服務與傳統公共服務怎樣結合，如何運用的問題，筆者作出了如下設想：一方面，在西北偏遠民族地區或具有類似情況的地區，通過調研數據，結合居民分布、交通、既有公共服務設施等因素，在人口密度相對較大的地區，設立一定的公共服務點，依托傳統公共服務點，綜合考慮時間、便利程度和覆蓋范圍等因素，規劃一定的流動路線和周期，使文化、科技、醫療等服務流動起來；另一方面，在經濟發達、人口居住集中的地區，依托既有的公共服務點，使利用程度較低的公共服務流動、提高其利用率，使具有示范效用的公共服務流動、帶動公共服務水平的整體提升。

作者：劉浩波