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從區域人口承載力的角度來看，上海人口最大承載量為2300萬人（低方案）、2500萬人（中方案）、2800萬人（高方案）（上海市人口計生委課題組，2011年8月）。因此，在經濟、社會和人口自身變動規律等多種因素的共同作用下，總體趨勢來看，上海市常住人口的發展可能特征為：未來十年，前五年人口增長相對數量保持現狀水平，后五年出現“增速減緩、勞動力結構優化”的特征。經濟發展與就業之間有密切的聯系，經濟發展直接決定對勞動力的需求。相關研究基于2010年的上海GDP、勞動生產率、勞動參與率等基礎數據，按照假設的勞動生產率增長速度及GDP增長速度等參數推測上海未來從業人員的需求總量，并通過勞動參與率推算勞動年齡人口及總人口。通過該方法預測出上海2020年的常住人口總量達到2600—2800萬人左右，2030年達到2800—3300萬人左右。

1主要挑戰

（1）總量增長:持續增長的人口規模對環境資源和基礎設施承載力提出巨大挑戰上海市現狀人口至2010年已達2300萬人。近十年外來人口突破性增長是導致人口規模突破規劃預想的主要成因。從國際大都市人口增長的情況來看，城市人口的快速增長時期基本上與國家城市化快速增長的時期是一致的，結合上海情況，未來人口規模預測要充分考慮到全國快速城鎮化的影響因素。從土地承載力來看，將最多滿足約2700—3000萬人左右的居住空間。2011年底全市建設用地已達2961km2，占陸域面積比例為54.8%（不含崇明，若包括崇明三島為43.6%），未來還面臨進一步增長的壓力。至2020年，規劃的建設用地總量約3226km2（約占市域總面積47.5%），未來可拓展的土地資源余量約390km2，按照人均建設用地100—110m2的建設標準，規劃可居住人口約為2700—3000萬人。從住宅用地角度考慮可居住人口總量，中心城與郊區縣共計可容納約2800—2900萬人，其中城鎮常住人口約為2700—2800萬人，農村常住人口約為100萬人。其中中心城8區規劃住宅建筑面積總量約2億m2，參考各區不同區位、現狀人均住宅建筑面積情況，按照人均住宅建筑面積31—38m2標準推算區域范圍內規劃可居住人口約600萬人。其它區縣規劃住宅用地面積為約為550km2，參考各鄉鎮、街道不同區位、現狀人均住宅建筑面積、規劃容積率控制要求，推算出城鎮可居住人口約為2200萬人。從市政設施可承載情況來看，根據相關規劃梳理，全市供水、供電、固體廢棄物處理、污水等基礎設施的可承載極限規模約為2800—3000萬人，但其受產業構成、能源利用效率及市政工程建設技術等因素的影響。從現有及規劃條件來看，隨著城市規模的不斷擴大，市政設施擴容、新增難度大。首先，現狀基礎設施改擴建難度大。各市政系統框架基本建成，現狀市政設施服務能力基本趨于飽和，正在運行的市政設施無法改建、擴建或替代，局部供水供電區域供需矛盾大，供給管網壓力不足，部分處理處置設施已經超負荷運行，導致現狀基礎設施無法服務更多的區域及人口。其次，規劃設施實施及新增難度大。經過對市政各系統已有規劃進行梳理，由于市政設施的建設時序問題，規劃市政設施在實施時周邊已經建有居住、學校等敏感目標，導致設施有規劃可依但無法按進度實施，特別是中心城供電、污水，郊區的生活垃圾處理處置設施等對周邊環境影響較大，導致規劃實施難度非常大；同時，若相關專業規劃需進行修編，由于設施用地、通道等約束，新增設施選址的難度也逐漸增加。

（2）空間分布：各圈層面臨不同挑戰與國際大都市人口情況比較，上海中心城人口密度較高。中心城區范圍為外環線以內部分，面積約660km2，現狀人口約1100萬人，現狀住宅用地約175km2，人均住宅用地約為16m2，現狀人口密度約1.71萬人/km2，遠遠超過其它國際大都市中心城的人口密度（表1）。根據現有規劃，中心城住宅用地將增加20km2左右，主要位于中外環間，若根據現有居住條件推算，中心城內仍將新增100多萬人口。但從適宜的人口密度角度考慮，需要適度疏解中心城人口，控制可居住人口在950—1000萬人比較合適，由此中心城仍需向外疏解100萬左右人口。中心城周邊地區將進入轉型的重要歷史時期。在中心城（外環外）以外，北至上海繞城高速—滬翔高速，西至沈海高速，南至黃浦江—太蘆線—申嘉湖高速—迎賓高速，東至長江—繞城高速—滬蘆高速范圍內，現狀用地已經形成與中心城連綿發展態勢，但是整體環境建設、綜合配套問題嚴重。該范圍的功能定位及用地結構調整應成為轉型時期重要關注點。該部分面積約890km2，現狀人口約450萬人，現狀住宅用地約為100km2，人均住宅用地約為23m2，現狀人口密度約5000人/km2。規劃還將新增約50km2的住宅用地，根據目前的人均住宅水平，將增加人口200—250萬人左右，規劃可居住人口共約650—700萬人，規劃人口密度約7800人/km2，該范圍新增的人口將對城市各類基礎設施提出更高要求。未來中遠郊地區人口將有大幅增加，空間結構將呈現向北部圈層及沿主要軸線放射狀拓展（圖5）。從規劃新增用地分布來看（圖6，圖7），從近郊至遠郊依次遞增，主要集中于中遠郊地區，浦東是增量空間最大的區。該范圍①現狀住宅用地約140km2，規劃住宅用地約260km2，將新增一倍；該范圍內現狀常住人口750萬人，規劃可居住人口將為1200—1300萬人，將凈增500萬人居住空間。如何進一步協調該范圍內的新城、新市鎮以及與上海周邊城市的發展是未來關注的重點。

（3）人口結構：總體有待優化；居職不平衡對城市公共交通提出了較高要求從上海目前人口構成來看，老年人口比重偏高，同時少子化嚴重，外來人口以青壯年為主的年齡構成狀況有利于城市發展對勞動力人口的需要。同時上海在就業人口結構方面高素質人口偏低，制造業、批發零售等傳統服務業就業比重仍很高，與倫敦等國際城市比較相差較大，根據主要國際金融中心城市的經驗，金融從業人員數量占總從業人口的比重應在10%左右，上海金融業占總從業人口比重僅為2.2%，在中心城及周邊地區范圍內比重也僅約4%左右，而中心城及周邊地區的制造業從業人員總量遠高于國際大城市（圖8，圖9）。另外，就業人口在城市中心區的高度集聚與居住人口在周邊地區的廣泛分布對城市公共交通提出了較高要求。從國際大城市發展來看，中心城集聚大量就業人口，尤其是知識密集型的都市型產業，包括印刷出版、服裝等都市型工業和金融業、批發業、商業服務、法律服務和專業技術服務等眾多服務業，產生居職不平衡問題。以東京都為例，就業人口比居住人口的比值（職住比）達122%（一般居職平衡的城區約為50%），東京的軌道交通問題嚴峻。市中心區居住人口也呈現圈層分布，就業人口比居住人口的比值與距中心區的距離成反比，如內倫敦該比值為0.8，外倫敦為0.3；上海目前內環內浦西部分該比值為0.8，內環內浦東部分該比值為0.9，內外環間為0.3—0.4（圖10）。

2規劃應對

2.1加快完善市域城鎮體系

合理控制中心城人口規模。中心城應考慮嚴格控制住宅建筑總量，結合用地二次開發和結構轉型，優先考慮公共設施和公共綠地。進一步明確中心城周邊地區的發展方向及功能定位，加快用地結構調整。該范圍內現有人口密度僅有5000人/km2，而工業用地比重高達20%，人均工業用地規模高達33m2/人，但是根據2009年全市地均工業總產值比較，該范圍內的工業用地產值25—50億元/km2，與中心城各區產值50—300億元/km2的產出效益差距很大，而同時與其他部分郊區的20—40億元/km2的產出效益優勢并不明顯。這部分工業用地急需轉型及調整，提高空間的集約度。建議維持現有人均住宅用地23m2/人不變，工業用地削減到10%—15%比重，要調整約50—100km2的工業用地。方案一是將其與中心城共同定位為優化升級產業結構，大力發展現代服務業，著力增強高端要素集聚和輻射能力，打造現代化精品城區，全面提升綜合服務功能和國際競爭力，成為傳承歷史文脈、彰顯城市魅力、發展服務經濟的主要承載區。該方案要適度提高公共設施用地及居住用地、綠地比重，其中居住用地、公共設施用地比重提高接近現狀中心城水平。方案二是維持現狀，適度滿足基礎教育設施等基本配套，改善居住環境，將其總體定位為居住為主的區域。該方案要適度提高基礎教育服務水平，重點為生態環境塑造。加快郊區新城、重點新市鎮建設，預防中心城進一步拓展。從研究可見，近年來新城吸納人口能力仍低于中心城周邊地區，若不加快郊區新城建設，將仍然延續中心城蔓延的態勢，繼續產生各種社會問題。首先，可通過近滬地區的住宅、公共配套等資源統籌，引導人口向大都市區分布。其次，應加快醫療、教育等高等級公共行業向新城集聚發展，提高新城對人口吸納、對周邊地區輻射能力。新城以外的其他郊區應結合土地整治，包括集建區外工業用地減量、農村居民點歸并、生態廊道建設等措施減少人口總量，引導人口向新城、重點新市鎮集聚。

2.2加快推進公共服務均等化

應圍繞未來人口重點新增地區及目前人口發展與配套不匹配的重點區域，加快推進公共服務設施配套建設。其中，新城及部分重點新市鎮（鄉鎮級行政區人口增長預測>10萬人（）圖12），作為郊區圖9倫敦市行業分布單位：萬人資料來源：倫敦市統計年鑒（2009）人口重點聚集地區要增加高等級公共服務設施配套。未來城市居住用地主要的增量空間為中遠郊地區，近幾年將面臨居住用地的快速增長，如大型居住社區建設加速，在居住用地供地的同時，應做到基礎設施超前及建設先行。在確保郊區公共設施用地規模供給的同時，應加強公共服務能級的軟實力提升。優質教育資源在中心城的過度集中不利于新城人口的培育，應加快高等級資源向新城集中，加強師資力量的提升。由于未來主要新增人口將是以外來人口為主，尤其要加強外來人口的政策研究，滿足人口增長的需要。雖然未來發展有不確定性，但在快速城市化下仍要有為公共服務設施發展預留空間的理念。另外，中心城周邊地區（鄉鎮級行政區人口增長預測0—10萬人），應加快基本公共服務設施的完善。由于快速城市化，中心城周邊地區出現公共服務設施用地與居住用地增長不匹配的問題，尤其在基礎教育設施資源方面存在較大缺口，未來應重新評估地區適齡兒童數量，增加資源供給總量。在空間方面，鼓勵不同功能的公共服務設施綜合設置，注重提高現有空間的集約度，為快速城市化造成的空間環境問題提供解決途徑，為生態環境塑造提供空間。

2.3人口承載力資源儲備

目前，土地、市政等按照2800萬人左右預留相關設施，而人口發展面臨各種不確定因素，應設定重要動態監測指標，做好不同人口發展情況下的用地供應的應變計劃。若遇到人口發展低速、超速情況，根據應變計劃，啟動住宅用地等相關資源的預留或提前儲備。

作者：周文娜單位：上海市城市規劃設計研究院