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一、基本公共服務不均下的農業轉移人口融城難表現

（一）農業轉移人口難以獲取城市教育資源1.教育缺乏經費保障?，F行城鄉分割的“二元”義務教育財政體制和以戶籍人口為統計口徑的義務教育撥款方式造成了城鄉義務教育供給差距。雖然政府在2001年出臺了“兩為主”政策規定“，要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”。但這與我國義務教育法規定的“戶籍所在地政府負責義務教育”標準不符，出現了輸入地政府解決農民工子女入學問題的消極態度，使“兩為主”政策流于形式；在“兩為主”政策中，公辦學校教育資源緊張，無法惠及流入城市的農業轉移人口子女。2.受教育過程存在不平等。在學前教育方面，城市優質托兒所和幼兒園收費較高，客觀上將絕大多數農業轉移人口隨遷幼兒拒之門外。在義務教育方面，由于政府沒有給予公辦教育財政支持，公辦中小學不堪重負，對農民工子女入學積極性不高。一些公辦學校名義上雖然接受農業轉移人口子女入學，但往往設置許多繁復的限制條件，比如要求農業轉移人口子女入學必須提供父母連續數年社會保險繳納證明，連續數年企業正式聘用合同等。近年來一些經濟發達城市已逐步將農業轉移人口子弟學校納入城市政府財政資助范圍，但和公辦學校相比，不僅師資待遇相去甚遠，學校運行經費也只能起到補充作用，導致農業轉移人口子弟學校師資力量不足，辦學質量難以提高。

（二）農業轉移人口難以享受城市社會保障1.從社會救助方面看，現行城鎮社會救助只覆蓋城鎮戶籍人口，諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益，農業轉移人口因不具備城鎮的戶籍，難以享有最低生活保障，退保問題連連出現。2.從社會保險方面看，農業轉移人口參加社會保險的比例較低。根據發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的研究報告，2009年，參加基本養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險的農民工分別只占農民工總數的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%，主要原因一是農業轉移人口經濟收入低下，沒有足夠的錢繳納保險費用；不了解社保相關政策，維權意識淡??；工作不穩定、流動性大，異地承保難以實現、保險作用難以發揮；二是企業為減少成本盡量逃避投保責任。

（三）農業轉移人口難以納入城市住房保障住有所居，是促進農業轉移人口市民化的重要保障。當前很多城市的保障性住房設計一般只針對本地戶籍人口，未將農業轉移人口作為住房保障對象。由于無力購買商品房，又沒有資格享受住房保障，很大一部分農業轉移人口居住地點偏僻、住房面積狹小、環境差，居無定所，嚴重影響了生活質量，并成為他們融入城鎮的最大障礙之一。

二、農業轉移人口享有基本公共服務不均的主要原因

（一）公共服務理念滯后長期以來，我國物質基礎長期相對薄弱，公共服務理念的更新滯后于經濟體制改革。舊的城市戶籍制度沒有隨著城鎮化的進展而與之改革，現行公共服務體制不完善；而且各地政府更趨向于從自身利益角度出發考慮各項政策的輕重緩急，充當著經濟建設主體的角色，將更多的精力投入到了經濟建設領域，忽略了應該承擔的公共職能，使教育、就業、住房、醫療以及社會保險等社會公共事業發展滯后，導致經濟與社會發展不協調，區域發展差距過大等系列問題。

（二）公共服務供給二元化長期以來，受城鄉二元體制制約，城鄉公共服務存在很大差異。城鄉分割的戶籍制度構筑了農業戶口與城市戶口在實際利益上的不平等。目前城市政府對農業轉移人口的管理和服務，仍以戶籍制度為基礎，由此造成了農業轉移人口不能均等分享城市的公共資源，不但阻礙了城鄉勞動力向上流動與公平競爭的機會，而且加劇了城鄉結構的失衡，延緩了城鎮化戰略的推進。

（三）公共財政體制不健全1.公共財政職能尚未轉化到位。多數地方政府在財政支出結構上出現以政府利益為導向的支出偏差，忽視對基本公共服務的投入；不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務的財政資金支出不足，缺口很大，社會發展滯后于經濟發展。2.財政轉移支付制度不完善。一是轉移支付資金結構不夠合理。最能平衡地區間財力差異的一般性轉移支付占比非常小，目前尚不到10%，制約了一般性轉移支付乃至整個財力性轉移支付的均等化效果，而專項轉移支付比重偏高。二是轉移支付制度不規范。專項轉移支付制度不夠健全，目前對專項轉移支付的準入不甚明確，專項轉移支付規模較大，部分專項轉移支付項目設置交叉重復、未建立績效評價制度，在一定程度上影響了基本公共服務的有效供給。

（四）公共服務法規缺失農業轉移人口群體權益缺乏法律保障。一是立法層次低，法律權威性弱。除了在基礎教育領域有《中華人民共和國義務教育法》之外，其他涉及流動人口基本公共服務的規定主要是以政府行政法規、政策等形式出現，往往屬于部門規章，立法層次較低，缺乏法律的強制力；二是公共服務缺乏規范。在就業問題上，一些用人單位違反《勞動合同法》的行為仍大量存在。

三、基本公共服務視角下的農業轉移人口融城路徑創新

（一）樹立農業轉移人口基本公共服務理念

1.強化政府服務的理念。著重圍繞農業轉移人口生活中迫切需要解決的問題，實施以促進融合為導向的制度改革和公共政策，擴大農業轉移人口社保覆蓋率，解決好農業轉移人口子女就學問題，著力改善農業轉移人口居住條件，建立和完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系。

2.宣傳基本公共服務均等化思想。一是加強對農業轉移人口市民化的教育。通過加強思想道德教育、工作技能教育、生活技能教育和心理健康教育等，提高農業轉移人口的綜合素質，實現態度的轉變，形成新的價值觀，從而提高他們獲取公共服務的能力，最終使其融入城市生活；二是建立健全政府公共服務信息系統。將農業轉移人口納入各項公共服務統計范疇，將農業轉移人口公共服務支出納入預算，機構、人員的配備要以農業轉移人口為依據；此外，通過構建統一開放的基本公共服務監督信息平臺，增強政府基本公共服務職能的透明度和便利性，改善政府的公共服務水平。

（二）完善農業轉移人口基本公共服務制度

1.改革戶籍管理制度。一是加快戶籍制度改革，降低城市入戶標準。大城市應繼續發揮吸納農業轉移人口的重要作用，中小城市、小城鎮要在戶籍制度改革方面從實際出發放寬落戶條件，充當吸納農業轉移人口進城落戶的主陣地；逐步增加屬地化公共服務，將推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化有機統一，保持公共服務供給水平提升與人口增加相適應，為農業轉移人口融入城鎮創造條件，真正實現“人”的城鎮化。二是剝離附著在戶籍制度上的福利，突破戶籍與福利合一的社會管理制度。城鄉戶籍制度的最大差別在于“含金量”不同，依附在戶籍制度上的種種福利和待遇從社會保障到教育、醫療、公共服務“，戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民利益。在人口城鎮化進程中，應以去利益化、城鄉統籌、遷移自由為目標和方向，逐步減少戶籍與福利待遇的關聯度，從根本上縮小戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等差距和待遇。

2.完善公共財政制度。一是構建財權與事權相匹配的財政體制。根據國家基本公共服務范圍和基本公共服務標準，合理界定中央與地方的公共服務事權和財政支出責任，尤其是在義務教育、公共衛生、社會保障、公共安全、住房保障等基本公共服務領域，劃清中央與地方的支出責任；通過健全財權與事權相匹配的財政體制，為地方政府擺脫“土地財政”創造條件。從地方財政講，要按照以人為本原則，以各項民生支出為載體，著力優化財政支出結構，通過增加農業轉移人口市民化過程中所需的教育、醫療和公共衛生、社會保障、就業、基本住房保障等方面的財政投入，切實將農業轉移人口問題的解決納入到城市發展規劃中去，為實現公共服務均等化奠定公共財政制度框架基礎。二是完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構。從中央財政講，要圍繞基本公共服務均等化進程，調整財政支出結構，將更多資金投向公共服務領域和社會發展領域；進一步加大對地方的轉移支付，尤其是財力性轉移支付；通過增加轉移支付總額、調整轉移支付比例的方式促進地方政府財力和事權匹配，例如調整城市義務教育中央與地方的負擔比例、調整財政教育支出中農村與城市的支出比例。

3.建立多元供給制度。一是打破公共服務的政府壟斷，建立政府為主、市場和社會共同參與的多元化供給模式。推動基本公共服務提供主體和提供方式的多元化，加快建立政府主導、市場和社會共同參與的多元化供給模式，在部分領域積極推行政府購買、特許經營、合同委托、服務外包等提供基本公共服務的方式；積極引入企業、社會組織等主體參與相關公共服務的生產，通過BOT、TOT等多種方式打開企業、民間資金進入通道，擴大基本公共服務面向社會資本開放的領域。二是發揮社區在基本公共服務供給中的作用。在城鄉兩級，高起點、高標準規劃改造和新建一批社區公共服務中心，提高基本公共服務的可及性。

（三）實施農業轉移人口基本公共服務舉措

1.促進農業轉移人口在城鎮穩定就業。就業始終是農業轉移人口最直接最現實的需要。在鞏固和擴大農業轉移人口就業方面，要把農業轉移人口納入所在城市的公共就業服務體系，建立其和所在城市戶籍人口統一、平等的競爭的勞動力市場；完善由城市戶籍人口與農業轉移人口共享的公共就業服務信息管理制度和機制，確保農業轉移人口通過所在城鎮人力資源市場信息網絡享受自助式公共就業服務；建立包括農業轉移人口在內的勞動力資源及就業狀況調查統計登記分析制度；建立統一開放的勞動力市場，實現社會勞動力就業權與報酬權的平等。

2.保障農業轉移人口子女受教育權。一是堅持教育以人為本，在義務教育階段，要讓包括流動農業轉移人口隨遷子女在內的每個適齡兒童都能平等地接受教育。二是健全教育投入制度，建立教育經費政府間分擔機制和轉移支付制度。建立中央與省級、流入地及流出地政府之間的經費分擔機制，國家教育投入與農業轉移人口流出地和流入地政府教育投入要有一定比例，形成一個中央、省級、地市、流入流出地等政府各自責、權、利明晰的管理體制和經費保障機制，而不是簡單地將責任甩給流入地政府。三是探索借鑒美國“教育券”“、流動教育計劃”（MEP）等制度的可能性。實行農業轉移人口子女義務教育中央承擔為主、地方政府提供支持的投入體系，建立全國性的電子學籍管理系統，實現全國流動農業轉移人口隨遷子女義務教育信息聯網制度，費跟人走，無論他們流動到哪里，都能受到良好的義務教育。四是探索實行“義務教育登記卡”制度。由流出地政府及相關部門給每個流出的學生在戶籍所在地注冊學籍，為所有適齡兒童少年建立義務教育登記卡，當農業轉移人口流動時，作為農業轉移人口子女隨時入學的依據，保障農業轉移人口子女的受教育權利。

3.建立覆蓋農業轉移人口社會保障體系。一是繼續完善和整合碎片化的社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面。建立健全城鎮職工基本醫療保險與城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療之間、城鎮職工基本養老保險與城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險之間的轉移銜接辦法，實現農民工養老醫療和失業保險關系全接續；針對農民工工資收入低、流動性強的特點，制定促進農民工參加養老保險的政策措施；完善在城鎮從事個體經營或靈活就業農民工參加養老保險的實施辦法；完善失業保險政策，保障農民工與城鎮職工平等參加失業保險并享受相應待遇；整合經辦管理資源，提高農民工的社保服務水平；擴大農民工參保覆蓋面。二是建立農業轉移人口最低生活保障制度，為農業轉移人口建立臨時性、應急性的社會救濟，將符合最低生活保障條件的納入城鎮最低生活保障覆蓋范圍，和城鎮居民享受同等待遇；對于流動性較大且年紀普遍較輕的，政府應加大投入力度為其開設免費的技能培訓和普及教育，提供勞動機會幫助其自我發展。

4.多種渠道改善農業轉移人口居住條件。一是把農業轉移人口納入城市住房保障體系，根據農業轉移人口的特點，研究相關的政策和措施。二是政府組織，部門協作，把農業轉移人口的住房建設作為政府目標考評的內容，并納入城市近期建設規劃和城市住房建設規劃。以集中建設農業轉移人口住房小區為主，確保農業轉移人口住房建設用地；結合城中村改造，統一登記符合出租條件的現有房源，整治現有農業轉移人口住房周邊環境，擴大農業轉移人口住房保障的房源。三是財政支持，稅費優惠或減免。中央和地方財政補貼農業轉移人口住房小區公共配套建設、現有房源周邊環境整治配套建設和連接農業轉移人口社區的公交站點等城市公共基礎設施、教育設施建設。四是政府制定或監控農業轉移人口住房租賃價格。根據實際制定相關政策，確定租賃價格，確保農業轉移人口租得起房，使用農業轉移人口的單位也要承擔相應的責任與義務。

（四）構建農業轉移人口基本公共服務評價體系

一是要完善政府績效管理體系。把基本公共服務納入政績考核，尤其是把公眾對基本公共服務滿意度作為政府績效考核的一個重要指標維度，并將其作為配置公共資源的重要依據，必將促進政府服務質量的改善。其次，建立以結果為導向的基本公共服務績效評估體系。建立政府、媒體公眾和研究部門等組成的多元評估機制，不斷改善政府的基本公共服務；建立一套有效的信息溝通和反饋機制，對評估體系定期檢查和修訂完善。二是健全基本公共服務的監督和約束機制。首先，建立相應的政府問責制度，強化各級政府部門的責任意識。按照評價指標體系的要求，在績效考核中結合公共服務問責制，實行權責結合；以公共服務型政府為要求，關注社會建設，強化對公共服務提供等情況進行充分監督審計。其次，強化社會公眾對基本公共服務供給決策及運營的知情權、參與權和監督權，健全基本公共服務需求表達機制和反饋機制，增加決策透明度；發揮各類社會組織在需求表達、服務供給和監督評價等方面的作用。

（五）健全農業轉移人口基本公共服務法律法規

西方發達國家在基本公共服務均等化方面一般都具有完備的法律法規體系，以法律形式來確認政府在其管理公共服務、提供公共產品等職能，例如日本的《義務教育法》、《生活保障法》、德國的《基本法》等，這些法律法規明確了政府公共服務均等化的基本目標，有效保證了公共服務均等化的實現。因此，我國在推進在基本公共服務均等化過程中，要將立法走在前頭，整合現有法律法規體系，提升基本公共服務的法律層次；借鑒國外成功經驗加快基本公共服務均等化的相關立法及法律制度的配套建設，以法律的形式明確界定各級政府在公共服務供給中的職責、權限和分工，并規定相應的問責與監督；同時，加快基本公共服務重大項目立法進程，增強基本公共服務供給的規范性和約束性。

作者：陳藝劉洋洋單位：成都市社會科學院副研究員