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【摘要】2018年3月，國務院機構改革方案明確提出“為整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強監督效能”，不再設立國有重點大型企業監事會，國資委“國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署”。隨著大型央企監事會職責的劃轉，各層級國企監事會何去何從，如何更好地發揮監督作用，值得思考。文章結合實際，就國企監事會如何改革改制，如何找準定位，更好地發揮監督功效，提出一些思考。

【關鍵詞】中央企業；審計；監督；監事會；改革

一、中央企業監事會改革的引出

2018年3月，國務院機構改革方案明確提出，不再設立國有重點大型企業監事會，國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署。縱觀國有企業監事會履職近20年，發揮了維護國有資產安全、促進國有資產保值增值的重要作用，但不可忽視的是，此種監督也存在著不足。第一，獨立性不夠。從上層布局看，國有重點大型企業監事會是國資委的派出機構，是國資委內部尋求掌握企業管理對稱信息的一種管控方式，從這方面說，控制和管理的意義大于監督的意義，真正客觀有效的獨立監督不足，導致國企監督職能的弱化。第二，事后監督。由于監督職能本身的成效不易量化和評估，預防作用不能被客觀評價，從而作為國企內部的一種管控手段，監督職能的發揮更多地體現為事后監督，通過查證的問題和整改的成效來量化監督效果和工作質量，導致包括監事會監督在內的國企監督大多限于事后監督。這兩種弊端，大大限制了監事會監督職能的發揮，使監督行為越來越多地體現在形式上。審計監督是指“在國家行政組織內部設立專門機構依法審核檢查國家行政機關及企事業單位的財政財務收支活動、經濟效益和遵紀守法情況”（劉萍，2008），可見，審計監督是國家監督體系的重要組成部分，將國有重點大型企業的監事會職責劃入審計署，一則表明審計監督尤其是對國有企業的審計監督重要性得到強化，同時也顯示出國家優化審計體制和監事會機制的戰略布局。

二、審計監督與監事會監督相結合

國家強化審計監督主要是從宏觀層面“整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強監督效能”，那么站在企業層面，各種監督力量職責交叉分散，重復檢查的情況依然存在，監事會監督是否也要與其他監督機構相互撤并呢？對此，筆者認為，監事會作為企業法人治理結構的重要組成部分，仍然具有存在必要性，需要結合實際完善體制，促進監事會發揮更大的監督實效。第一，監事會作為法人治理結構的組成部分，本身定位較高，與董事會平級，是對股東大會負責，作為國有企業就是對出資人負責，作為監督主體有足夠的權威性，便于推動監督工作的有效開展。第二，監事會負責人由上級直接委派，且大多來自外部單位，雖從上級單位看獨立性不足，但是站在企業角度，相比內部審計等其他監督主體仍然具有較強的獨立性。但不可忽視的是，目前的監事會還遠沒有發揮應有的作用和價值，如監事會機制不健全、負責人多為退休過渡人員、工作不實、監督作用發揮欠缺，很多企業監事會處于可有可無的狀態。這些都是監事會急需改革之處。內部審計則是建立于組織內部、服務于管理部門的一種獨立的檢查、監督和評價活動，是審計監督在企業的具體化和常態化，在我國，內部審計不僅是部門、單位內部經濟管理的重要組成部分，而且作為國家審計的基礎，被納入審計監督體系（鄒瑜，1991）。內部審計具體負責企業內部的各項審計監督工作，具備明確的工作職責和任務，能夠更好地結合企業特點將監督工作落地實施，其不足是獨立性和權威性不夠，限制了審計監督職能的更大發揮。因此將監事會工作的權威性和獨立性與審計監督的專業性和職能化相結合，監事會負責指導企業內部審計監督，將內部審計監督作為其工作支撐，同時統籌協調外部審計監督，包括國家審計和中介機構審計等，最終形成監事會監督與審計監督有機結合，相互取長補短，在實踐中將更好地發揮監督效能。

三、監事會改革的方向和內容

國務院機構改革方案將國有重點大型企業監事會職責劃轉到審計署，并不是取消了監事會職能，而是頂層監督的機制調整，努力克服以往監督弊端，使監督適應新形勢，發揮更大的價值。在職能得到強化的情況下，央企內部所屬各企業監事會如何更好地適應改革、發揮監督實效值得深思。筆者認為應從以下幾個方面做好監事會改革，促進企業監事會更有效發揮監督作用。

（一）做實組織機構。優先將監事會機構設置定位在現代法人治理結構的不可或缺性，是與董事會同等重要的機構，公司章程應對監事會的機構設置、職能發揮和人員配備等進行全面約定，從組織設置的角度，充分展現監事會作為法人治理結構組成部分的重要性和必要性。同時，隨著央企混改的進程，未來監事會的設置和人員配備也將迎來較大變化，各個出資人委派代表構成監事會，將改變監督人員的外派實質，只有賦予監事會更多的實權，尤其是人事權和財權，使監事會在監督業務中擁有自己獨立的考核獎懲機制和經費管理權限，做到監事會管理“不受制于人”，才能將《公司法》對監事會職責的規定落在實處。

（二）提高獨立性和話語權。監督的靈魂來自于其本身的獨立性，越獨立，監督越有生氣、越有意義，只有獨立性才能保證客觀性，因而要為企業監事會人員行使職權創造不受各種利益干擾的環境，競爭上崗的工作人員有獨立的考核獎懲和晉升渠道，即有獨立的財權和人事權做保障，從而解決監督工作人員的后顧之憂；同時，監事會工作人員在對監督業務負責的前提下，在企業中應擁有與其機構設置相匹配的話語權，對企業發生的重大決策事項擁有建議權，甚至否決權，而不僅僅是“耳朵”和“眼睛”，從而從實質上提升監事會的重要性。

（三）強化隊伍建設。監事會監督本來就是作為企業全面監督行為的存在，是企業監督主體的最高機構，因而需要更多綜合素質高專業能力強的人員，但現實是，大多監事會人員在企業的晉升渠道并不明朗，尤其是許多企業監事會人員的配備來自于即將退二線的領導，讓人更易認為監事會只是領導退休過渡的崗位，從而很難吸引優秀人才進來，也就限制了監督工作的開展和職能發揮。因而，應明確監事會工作人員的職級和薪酬晉升渠道，使企業監事會工作人員實質上與業務人員面臨同樣的競爭機遇和發展平臺，并為專職工作人員提供應有的專業培訓，甚至探索建立監事會負責人與平級管理層職務輪換的機制，減少對“監督者”的誤解，從而吸引更多優秀人才加入監督隊伍，真正做強做優監督機構，強化“免疫系統”建設。

（四）統籌經濟責任審計。經濟責任審計與監督職能結合至關重要，直接引起領導干部對監督業務的重視和支持。國務院機構改革方案將領導干部經濟責任審計與國有重點大型企業監事會的職責同時劃入審計署，同樣強化的是監督職能的發揮。目前國有企業領導干部的經濟責任審計大多由上一層級的企業人事和審計機構共同組織，企業監事會并不介入其中，這也是監事會作用發揮落空的一個原因，企業監事會統籌經濟責任審計，一是對本企業情況和領導干部的履職情況都較為熟悉，便于審計工作開展和協調；二是能提升監事會重要性和話語權，引導公司從上到下重視監事會工作，有利于監事會其他各項監督工作的開展；三是本身的獨立性以及作為知情者能促進審計與評價更全面客觀和公正，符合經濟責任審計的出發點和主旨。

（五）牽頭各項監督力量。企業監事會工作人員應至少配備二到三名專人，同時，在具體開展監督業務時，應能夠直接牽頭企業各種監督力量，如組織協調審計部、法務部、工程部、財務部、投資部、紀檢部、人力部等各種專業人員，同時，可以聘請中介機構，對企業開展任何必要的監督檢查，從而實質上提升企業監事會監督的工作質量和效果。此外，企業監事會應建立定期對企業的巡視制度，統籌企業各項監督力量，定期對企業開展全面的監督診斷，將企業各個職能部門零散的監督行為統一起來，既節省了各部門工作協調的難度，又深化了監督的力度，同時更好地發揮了監事會統籌監督作用，避免了企業重復檢查和監督盲區。這樣一舉多得的監督模式，才能真正強化企業的免疫系統，充分發揮監事會的監督功效。

四、監事會改革與審計監督的實踐與體會

筆者所在單位是國有重點大型企業，在監事會機制建設和審計監督方面進行了有益的探索和嘗試，有了一些體會。第一，從集團公司層面，重視和強化監事會監督職能。首先，集團公司形成了一整套關于監事會工作開展的制度體系，包括監事任職資格、監事會工作實施辦法、日常監督細則、監督成果運用管理辦法、監事會經費管理辦法、企業配合監事會規定、監事會工作人員的考核薪酬以及檔案、印章以及相關崗位職責等一系列管理辦法，為監事會工作開展提供了制度保障；其次，成立集團監事事務辦公室，并配備專人負責監事事務的日常管理，有力地促進了各層級日常監事事務的開展，做到了及時下情上達，為集團公司的集中管控提供了更為全面的信息和決策依據；再次，從集團層面，定期召開監事會人員座談會，聽取下層的意見反饋和工作難處，不斷理順工作機制，同時，定期開展監事人員專業培訓，并劃出經費鼓勵監事會工作人員參加各項專業培訓，如鼓勵非財務人員參加集團公司統一組織的財務人員培訓班，鼓勵非法律人員參加法律顧問培訓班等，切實提高監事會工作人員的專業素質和綜合能力。第二，積極構建監督網絡，促進監事會和內部審計更好地發揮監督實效。集團層面的監事事務辦公室與審計風險部合署辦公，避免上層交叉監督重復檢查，整合監督力量，共享監督資源和監督信息，將內部審計發現問題的整改作為監事會工作督辦之事，既發揮了審計監督中專職專責的工作成效，又發揮了監事會“督辦”的權威性，更有效地促成企業切實完成整改；同時，集團公司開創性地構建三層獨立監督體系，第一層是集團層面的監事事務監督和內部審計監督，宏觀掌控各層級企業的審計與監督工作開展；第二層是劃分片區組，將下屬三四家企業劃為一個片區組，由各企業專職監事組成，建立獨立的考核機制和經費管理，負責指導片區內各企業的監事會工作，這樣既充實專職監事的工作內容，也使企業監事會橫向得到更多借鑒和提高；第三層是各企業監事會與內部審計部門，企業監事會主要依靠內部審計部門開展工作，審計部門的領導通常也是企業監事會成員，而片區組的工作更多地依靠企業內部審計部門的支撐。這三個層次的獨立監督體系，逐層遞進，構成了集團公司的一張監督之網，更加有效地促進各級單位規避風險，整改問題，不斷增強自身免疫力，保障集團公司整體健康發展。第三，探索建立片區組聯動工作機制。片區組在集團公司整個監督網絡中承上啟下，至關重要，對上接受集團公司審計部和監事事務辦公室的指導，對下協調各企業監事會和內部審計機構開展監督檢查。片區組定期開展集中辦公，組織片區內各企業審計、紀檢等工作人員組成檢查組，交叉對企業開展專項檢查，有效促進各企業積極落實整改，持續強化風險管理。筆者的體會是，相比較未成立片區組之前，企業一方面意識到集團公司的監督就在身邊，另一方面也感受到監事會的監督不再是“事后監督”“被動監督”“形式監督”，而是定期開展現場檢查，直接揭示問題和風險，從而促使企業更加注重問題整改和風險防范，甚至帶動企業先行開展更多頻次的檢查體檢，有效地促進企業自覺提高免疫力。同時，片區組定期組織的交叉檢查和底稿討論，都成為每一位參與者取長補短、業務學習和提升能力的良好機會。總之，正是這樣一張別具特色的監督網絡，使集團公司從上到下帶動監事會工作凝聚人才，發揮實效，為中央企業強化審計監督和監事會改革不斷進行有益探索和實踐。

【參考文獻】

[1]劉萍.行政管理學[M].北京：經濟科學出版社，2008.

[2]鄒瑜.法學大辭典[M].北京：中國政法大學出版社，1991.

[3]郭華，張朝暉.關于經濟責任審計與“三重一大”審計監督相結合的探討[J]商業會計，2013，（14）.

作者：郭華 單位：中國兵器裝備集團有限公司片區監事會第四工作組