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當前開展政策跟蹤審計著力點

（一）民生政策跟蹤審計近年來，我國民生問題主要涉及就業、社會保障、教育、住房、醫療、收入分配、食品安全以及反腐倡廉等方面，而對應的民生審計可分為生計審計、生活審計、權益審計、廉潔審計和公平正義審計，具體有基本養老保險基金在內的五項社保基金審計、失地農民生活保障審計、城鄉居民養老保險審計、新型農村合作醫療審計、城鄉低保資金審計、食品藥品安全審計、保障性住房跟蹤審計、住房公積金審計、學前教育審計等等。由于民生政策涉及廣大公民，對象極廣，因此跟蹤審計應通過調查問卷、數據分析、預測等方法重點關注政策的公平性、關注政策的執行中是否有夾心層等。如基本養老保險基金政策跟蹤審計，宏觀上應關注個人賬戶做實情況、基金保值增值、基金支撐能力、歷年陳欠核銷等；微觀上應關注是否應保盡保，應收盡收，養老審批是否規范，養老金計發是否準確、及時等。又如失地農民生活保障政策跟蹤審計應關注被征地農民是否應保未保，市鎮財政配套是否到位，基金是否專款專用，失地農民領取養老金能否有效保障實際生活等；城鄉最低生活保障制度跟蹤審計應關注低保制度體系的建立健全情況及實際執行中存在的漏洞，低保入口把關難，是否存在“破窗效應”；低保辦法是否完善，部分條款是否操作性不強；人員配置能否跟上管理需要，政策執行是否有漏洞；低保出口是否順暢，財政負擔是否將日益增大；低保卡“含金量”日高，政策公平性是否受到置疑。又如保障性住房政策跟蹤審計，應跟蹤建設資金的管理和使用、工程設計和質量、住房分配和后續管理以及退出機制的建立情況等。

（二）經濟政策跟蹤審計由于經濟政策執行情況影響宏觀經濟正常運行、引導經濟轉型中具有重要作用。因此，經濟政策跟蹤審計著力點應重點關注政策執行過程中的績效，具體可采用數據模型、縱向對比等方法，對政策實際執行效果進行評價。如經濟扶持資金政策跟蹤審計應通過投入與效益配比情況進行分析獎勵補助的效益是否明顯，財政扶持政策是否合理，被扶持企業對地方財政貢獻率是否配比，扶持政策管理體制是否順暢，扶持政策是否有效。又如財政轉移支付資金政策跟蹤審計，應關注政府或財政部門是否建立健全上級專項補助資金的管理制度或管理辦法，行業主管部門對各種專項資金的使用管理是否有具體、相應管理措施；預算管理是否科學；項目管理是否評審，論證是否充分；資金使用中是否存在長期閑置等。

（三）文化政策跟蹤審計文化是一個民族的精神和靈魂，是國家發展和民族振興的強大力量，因此，文化經濟政策跟蹤審計著力點應重點關注國家扶持文化建設的財政投入保障政策、文化經濟政策、文化貿易促進政策、版權保護政策及法制保障政策等。對財政投入保障政策，主要審計是否建立健全同財力相匹配，同人民群眾文化需求相適應的政府投入保障機制，文化支出占財政支出的比例是否逐年提高，公共文化服務建設資金和經費保障投入是否增加，文化遺產保護經費投入是否增加，是否以農村和基層為重點優先安排涉及廣大人民群眾切身利益的文化項目等。對于文化經濟政策，主要審計財政、稅收、金融、用地等方面對文化產業的扶持政策和對文化體制改革配套是否落到實處；在法制保障政策方面，主要檢查關系公共文化服務保障、文化產業振興和文化市場監管方面的政策體系是否建立健全、重大的政策措施是否上升為法律法規等。

開展政策跟蹤審計對策思考

跟蹤不僅是時間上的持續或者追溯，還應該堅持問題為主線，在不同單位、不同時點實施跟蹤，使跟蹤“由此及彼”、“由表及里”。所謂由此及彼，是指對發現的問題，追蹤問題漫延的程度或存在的廣度，從一個單位跟蹤到整個領域，從單個現象發現普遍問題；所謂由表及里，是指從通過檢查政策實施情況，揭露政策執行中的新情況和新問題入手，從體制、機制、制度以及政策措施層面整理分析研究本質問題，提出審計建議和對策，促進政策的落實和完善。

（一）項目立項。當前審計機關應選擇與日常審計業務密切相關的、影響深遠的、經濟性較強的、評價標準易于確定的政策項目。同時，在項目實施前，開展政策評估，分析政策是否為規范性和試驗性質的新政策，是否在執行過程中存在較大偏差；是否公眾反響強烈以及效果是否顯著。

（二）跟蹤模式。政策跟蹤審計按模式分，一般分為定期跟蹤審計、不定期跟蹤審計和實時跟蹤審計三大類。政策跟蹤審計模式的選擇應根據政策真正落地、產生效果的時間不同而相應不同，一是對于起效快的政策，需要審計機關在政策出臺的較短時間內進行跟蹤審計，以及時總結經驗、發現問題，促使政策盡早加以調整。二是部分涉及老百姓切身利益的民生政策在公布后，需要審計機關立即實時跟蹤審計，如2010年底國家新出臺了城鄉居民養老保險政策，寧波審計在政策出臺后馬上實施了城鄉居民養老保險資金專項審計調查。三是對于一些周期較長、政策環境又處于不斷變化之中的政策，特別是事關國家宏觀發展全局的重大經濟政策，審計應密切關注政策的實施情況以及政治、經濟和社會環境的變化，綜合考慮影響政策發揮效應的多方面因素，跟蹤審計應分階段、分時期選取多個時點進行評估。通常在政策執行的轉折時期，如從無到有的試點時期，從點到面的政策推進期，政策普及后的成熟穩定期，容易出現各種管理漏洞，應實施定期跟蹤審計。

（三）審計方法。開展政策跟蹤審計，除了傳統審計項目需要具備的審閱、查詢、計算、函證等一般審計方法外，還必須結合政策的出臺背景，廣泛運用訪談、調查問卷法、專家論證、咨詢法、因素分析、比較分析和趨勢分析等計量分析方法。一是民生政策事關民生，要廣泛運用訪談、調查問卷等方法，問情于民，問效于民，問計于民；二是基于政策關聯多部門性，借用外腦，科學評價，即在數據分析基礎上，運用專家論證、咨詢等方法，以確保跟蹤審計的公正性和有效性，也可以防止審計意見的失當和偏頗；三是政策效果評價，運用因素分析、比較分析和趨勢分析等計量分析方法，采集不同時期的各種數據，運用比較分析法，與前期歷史數據、政策規定的要求開展比較分析，以掌握目前政策執行效應，了解與政策規定要求的差距；四是政策預測，采用數學模型分析方法，預計未來可能產生的影響，如失地農民保險基金審計中根據享受人數及發放標準，按靜態和動態測算未來五年、十年潛在的財政負擔。

（四）審計成果。審計項目的成果離不開審計專報、信息、課題等載體。在政策跟蹤審計中，應重視審計成果開發管理，及時通過信息、專報等形式反映各種政策在執行中存在的主要問題。一方面爭取領導重視，取得批示。另一方面結合課題研究，提升審計成果，從理論層面進行科學論證，提出切實可行的改進措施，從根本上解決問題。

政策跟蹤審計實踐案例

近年來，寧波市本級及下屬縣市區審計機關一直加快審計轉型的步伐，積極探索政策跟蹤宏觀服務型績效審計、計算機數據式審計等，努力培育復合型審計人才，其中寧波審計本級連續四年獲審計署優秀審計項目。下面列舉二個政策跟蹤審計案例。

（一）企業職工基本養老保險基金政策跟蹤審計

1．企業職工基本養老保險政策現狀:自1997年國務院出臺了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，而后相繼出臺了《國務院關于同意浙江做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點實施方案的批復》，2011年開始實施《社會保險法》，浙江省政府也相繼出臺了《浙江省人民政府關于建立社會保障資金多渠道籌措機制的意見》、《關于完善企業職工基本養老保險制度的實施辦法》、《浙江省人民政府關于印發浙江省企業職工基本養老保險省級統籌實施方案的通知》等文件。

2．審計做法：2006年至2012年，寧波慈溪審計采用定期跟蹤審計模式，連續7年開展了企業職工基本養老保險基金審計（審計調查），并對基本養老保險政策進行了跟蹤審計，審計中采用了數據庫技術、SQL語句查詢法、文件分析、數據模型法、趨勢分析法等方法，重點對參保繳費、基金管理、做實個人賬戶、保值增值等政策進行審計。

3．審計發現的問題：（1）宏觀政策尚存缺陷。一是養老金個人賬戶未做實。預計到2020年將達到17%，2050年將超過30%，如果不逐步做實個人賬戶，在未來30年時間里，我國城市養老金“空賬”規模將達到6萬億元。二是基金支付能力風險，隨著老齡化步伐加快，養老基金支撐能力凸顯，而相應的社會保障資金多渠道籌措機制未有效建立。三是養老基金保值增值風險，由于基本養老保險基金無相應的投資渠道，近幾年基金存款利率跑不過CPI，實際基金在縮水。（2）微觀政策未嚴格執行。一是基金征繳把關不夠嚴格、繳費基數與實際工資不一致，打折繳費現象明顯；二是應保未保；三是陳欠未有效催收；四是養老退休手續不合規等等。

4．審計成效:一是審計報告獲主要領導批示。審計組根據發現的問題，從政策層面分析原因，并從制度和機制上提出完善當前養老保險管理的對策建議，提交的6篇審計報告分別獲市委、市政府主要領導批示；二是社保研究課題獲突破。其中，近幾年在國家級審計雜志上先后發表了《國家治理視角下的大社保審計構建》、《關于開展社保審計的六點思考》等文章，2011年審計組提交的《加快審計工作轉型構建大社保審計格局》課題獲寧波審計學會一等獎、審計署優秀論文三等獎。

（二）財政轉移支付政策跟蹤審計

1．財政轉移支付資金政策現狀。財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。

2．審計做法：2011年，寧波市審計局經過項目政策評估，針對財政轉移支付資金總額大、比重高，列入了該年度實施審計項目，在項目實施中采用市縣聯動機制，充分運用調查問卷法、比較分析法、SQL語句查詢法、現場查看等方法，對轉移支付資金的制度設計、財權與事權劃分、資金分配等重點進行審計。

3．審計發現的問題：（1）轉移支付制度設計欠完善。我市現行的轉移支付制度仍未完全擺脫傳統體制下統收統支的形式，一般性轉移支付和專項轉移支付的結構和比例失衡。由于一般性轉移支付規模較小，難以發揮平衡地區間財力、促進地區間經濟協調發展的作用。（2）財權與事權劃分不清晰。我市各級政府事權、財權相互交叉的情況不同程度存在。在財政體制上，對如何扶持經濟發展水平相對落后地區和市重大重要項目的建設未予具體化和明確，因此，既有市級財政負擔基層支出的現象，又有下級政府承擔市級部分支出項目的現象。（3）資金分配制度有待完善。專項轉移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預算支付科目，由各個部門負責安排，這樣不利于資金的統籌安排和合理使用，并且造成各地爭資金、爭項目等情況。（4）項目管理制度不夠健全。一是市縣兩級未建立統一、完整的項目管理庫，項目申報往往根據上級部門專項資金的安排情況臨時申報，一定程度上對項目未能分“輕重緩急”、突出重點地予以確認；二是專項轉移支付的立項審批不規范。

4．審計成效：（1）審計報告和審計專報得到市領導重要批示。審計發現了一些體制性的、機制性的問題以及一些典型性的問題，審計報告得到市委、市政府主要領導批示。（2）促進有關部門的制度建設。依據市委和政府領導的批示精神，有關部門制訂出臺了《寧波市財政專項轉移支付資金的管理辦法》。政策跟蹤審計區別于傳統的財務收支審計，其審計理念、方法、模式及成果轉換等都有很大差異，對審計人員綜合能力也提出了更高的要求，它不僅需要用宏觀思維分析微觀現象，而且也需要從微觀數據、事件中總結政策制度執行中的績效及漏洞，進而提出相對應的審計建議及意見，促進政策完善，服務國家良好治理。因此，各級審計機關應大膽創新思維，加大審計轉型力度，探索政策跟蹤審計理論和實踐，逐漸總結出一套政策跟蹤審計成熟的操作經驗及辦法。

作者：楊鋒輝徐鶴田單位：浙江省慈溪市審計局