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建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)可以有效克服傳統(tǒng)審計(jì)中的滯后性、片面性和被動(dòng)性等缺陷。

傳統(tǒng)審計(jì)通過(guò)事后介入的方式發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、追究責(zé)任,存在嚴(yán)重的滯后性和被動(dòng)性。首先,傳統(tǒng)審計(jì)工作往往在建設(shè)項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收后才開(kāi)始,帶有嚴(yán)重的滯后性,一方面審計(jì)人員無(wú)法還原現(xiàn)場(chǎng),加強(qiáng)對(duì)施工、驗(yàn)收和結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)的詳細(xì)了解,從而使得許多隱蔽工程無(wú)法發(fā)現(xiàn);另一方面,一些業(yè)主及施工單位為防止問(wèn)題被披露,經(jīng)常采取事后補(bǔ)程序、做假賬等方法阻礙審計(jì)工作的開(kāi)展,使得現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證工作難以深入。而跟蹤審計(jì)通過(guò)及時(shí)介入項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段,變事后審計(jì)為事前、事中審計(jì),從而改變審計(jì)的時(shí)效性,提高審計(jì)效果。其次,傳統(tǒng)審計(jì)范圍主要包括施工和竣工決算兩個(gè)階段,具有相當(dāng)?shù)钠嫘浴６檶徲?jì),可以全面反映出建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、預(yù)決算、結(jié)算等各個(gè)階段的實(shí)際情況,消除整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程可能出現(xiàn)的監(jiān)督盲區(qū)。再次,傳統(tǒng)審計(jì)只是在結(jié)果發(fā)生后才提出整改意見(jiàn),追究相應(yīng)責(zé)任,在管理上存在極大的被動(dòng)性。而跟蹤審計(jì)可以及時(shí)發(fā)揮其對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和約束機(jī)能,充分發(fā)揮審計(jì)的防御性和建設(shè)性作用。

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)可以積極拓展現(xiàn)代審計(jì)功能。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)的發(fā)展,社會(huì)管理出現(xiàn)了極大的變革,審計(jì)功能在內(nèi)涵與外延上也發(fā)生了極大演變和拓展。現(xiàn)代審計(jì)包括監(jiān)督、公證、評(píng)價(jià)、控制、咨詢、管理、簽證、認(rèn)證八大功能。建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)可以在時(shí)間和空間上積極拓展審計(jì)維度,將審計(jì)功能從傳統(tǒng)層次的監(jiān)督領(lǐng)域拓展到更深層次的服務(wù)領(lǐng)域,一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的有效監(jiān)督與管理;另一方面可以增強(qiáng)與銀行、保險(xiǎn)等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的信用交流,解決項(xiàng)目建設(shè)融資等配套服務(wù)問(wèn)題。

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的基本內(nèi)容

推行跟蹤審計(jì),最基本的動(dòng)機(jī)是期望解決事后審計(jì)的弱效性問(wèn)題。建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)踐表明,影響項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本要素是前期決策、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)及合同管理等相關(guān)工作。由于受諸多要素的影響,多年來(lái),我們一直把建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)放在了項(xiàng)目的實(shí)施階段,忽視了上述關(guān)鍵控制點(diǎn)。就此而言,開(kāi)展跟蹤審計(jì),核心要義是解決審計(jì)內(nèi)容的延伸問(wèn)題。因此根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的客觀運(yùn)作規(guī)律,綜合考量審計(jì)對(duì)象的主客觀風(fēng)險(xiǎn)因素,可以將建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容概括為前期決策審計(jì)、前期準(zhǔn)備審計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)和項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)等。

(一)前期決策審計(jì)。“重視項(xiàng)目前期決策工作,規(guī)范決策程序,提高決策的科學(xué)性和可行性”已經(jīng)成為建設(shè)項(xiàng)目管理和控制的核心主題。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定要求,大中型投資項(xiàng)目決策的程序主要為:投資機(jī)會(huì)研究,編制項(xiàng)目建議書(shū),可行性研究,項(xiàng)目評(píng)估,項(xiàng)目決策審批。項(xiàng)目前期決策審計(jì)的具體內(nèi)容包括:(1)審核建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)、批準(zhǔn)、投資和管理是否有相應(yīng)的管理規(guī)范;(2)審核建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究在經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上是否存在合理的客觀基礎(chǔ);(3)審核建設(shè)項(xiàng)目的前期管理是否按照相應(yīng)的規(guī)定和程序操作;(4)審核預(yù)期投資收益是否可以依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告及其客觀基礎(chǔ)進(jìn)行綜合評(píng)估。

(二)前期準(zhǔn)備審計(jì)。按一般意義上的理解,前期決策屬于前期準(zhǔn)備的范疇,因此這里的前期準(zhǔn)備僅作狹義理解,即主要包括初步設(shè)計(jì)及概算、環(huán)境評(píng)估及許可、建設(shè)規(guī)劃、用地批準(zhǔn)、施工許可、消防許可、項(xiàng)目設(shè)計(jì);施工、監(jiān)理、招投標(biāo)、簽訂各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)合同等內(nèi)容。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備審計(jì)的具體內(nèi)容包括:(1)審核初步設(shè)計(jì)概算的編制依據(jù)、編制深度、編制范圍、工程量計(jì)算、計(jì)價(jià)指標(biāo)、工程費(fèi)用及其他費(fèi)用等有關(guān)內(nèi)容是否充分、完整、合理、合法;(2)審核基本建設(shè)程序的執(zhí)行是否到位,政府規(guī)劃、批復(fù)及許可文件是否齊全、有效;(3)審核是否按規(guī)定的方式選擇勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位,有關(guān)單位是否有相應(yīng)的資質(zhì),設(shè)計(jì)文件內(nèi)容是否準(zhǔn)確,設(shè)計(jì)質(zhì)量是否可靠等;(4)審核招標(biāo)與評(píng)標(biāo)過(guò)程是否合法合規(guī),招標(biāo)文件和工程量清單是否規(guī)范完整、科學(xué)合理;(5)審核建設(shè)項(xiàng)目涉及的各項(xiàng)合同是否完備,合同簽訂是否合法、合規(guī),合同內(nèi)容是否明確具體;(6)審核建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源及儲(chǔ)存是否合規(guī),后續(xù)資金是否落實(shí),前期工程支出是否真實(shí)、合法、合規(guī)。

(三)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)。項(xiàng)目實(shí)施是項(xiàng)目建設(shè)的核心部分,因此也是建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)部分,這里的實(shí)施審計(jì)是指從項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)至項(xiàng)目竣工決算之前,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行的審計(jì)。具體內(nèi)容包括:(1)審核設(shè)計(jì)、概算、合同等執(zhí)行情況是否到位,即工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)是否得到有效控制,物資采購(gòu)供應(yīng)是否滿足進(jìn)度要求,工程計(jì)量支付是否按照合同文件進(jìn)行;(2)審核項(xiàng)目建設(shè)各參與各方是否根據(jù)法律規(guī)定、合同約定及內(nèi)部規(guī)范要求認(rèn)真履行各自的職責(zé),是否建立了健全的內(nèi)控制度并有效執(zhí)行,各主體間是否形成了相互配合相互制約的管理機(jī)制,工程施工過(guò)程中是否能夠確保各環(huán)節(jié)的暢通;(3)審核工程計(jì)量是否真實(shí)完善,工程變更和簽證審批是否依照既定程序執(zhí)行,工程索賠是否遵守法律法規(guī)和合同文件,建設(shè)資金的使用是否經(jīng)濟(jì)、合理等等。

(四)項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)。這里的項(xiàng)目驗(yàn)收包括工程竣工決算,交付項(xiàng)目的鑒定與評(píng)估,驗(yàn)收文件的簽署等。跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容包括:(1)審查工程竣工決算編報(bào)是否及時(shí)、正確、完整。竣工決算報(bào)表數(shù)據(jù)是否真實(shí),各表之間的勾稽關(guān)系是否正確;(2)審查建設(shè)工程投資的真實(shí)性、完整性、正確性、合法性,竣工圖紙及相關(guān)資料與實(shí)物是否一致,工程結(jié)算是否準(zhǔn)確;(3)審查待攤投資是否真實(shí)、合法,有無(wú)套取擠占工程投資支出;(4)審查建設(shè)項(xiàng)目交付的使用資產(chǎn)是否符合要求、是否辦理了驗(yàn)收手續(xù);(5)審查建設(shè)項(xiàng)目的投資效益是否符合既定目標(biāo)和預(yù)期,綜合評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目投資決策的有效性、經(jīng)濟(jì)性,分析各個(gè)階段存在的問(wèn)題和取得的成效,分析投資效益實(shí)際變動(dòng)情況及其影響因素。

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的具體應(yīng)用

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是從經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個(gè)角度對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),通過(guò)事前、事中和事后的有效控制,積極防范管理風(fēng)險(xiǎn)、提升管理能力、提高管理績(jī)效。作者所在單位——嘉興市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展投資集團(tuán)有限公司(簡(jiǎn)稱:嘉服集團(tuán)),為嘉興市屬大中型國(guó)資運(yùn)營(yíng)企業(yè),承擔(dān)著港口碼頭、軍民合用機(jī)場(chǎng)等大量經(jīng)營(yíng)性和公益性建設(shè)項(xiàng)目的投資、開(kāi)發(fā)、運(yùn)行和管理職責(zé),其對(duì)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的具體應(yīng)用存在著積極的實(shí)踐意義。

(一)建立健全的內(nèi)部審計(jì)制度,選擇恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)組織方法。嘉服集團(tuán)所有建設(shè)項(xiàng)目均由所屬承資企業(yè)具體實(shí)施,對(duì)此集團(tuán)公司一方面積極依托外部中介審計(jì)組織,嚴(yán)格按照國(guó)家的法律法規(guī),規(guī)范實(shí)施項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作;如嘉興港獨(dú)山糧食碼頭項(xiàng)目的建設(shè)除嚴(yán)格按照法規(guī)、條例和制度規(guī)范執(zhí)行外,采用了聘請(qǐng)外部中介審計(jì)力量進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督,以確保工程建設(shè)安全、廉潔、高效。具體做法上采取了由集團(tuán)公司投資、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門(mén)組成的效能監(jiān)察組成員與國(guó)資委財(cái)務(wù)總監(jiān)共同參與選聘中介機(jī)構(gòu),依據(jù)選聘標(biāo)準(zhǔn)審查、評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)提交的工作計(jì)劃書(shū),按照“公開(kāi)、公平、公正、擇優(yōu)”的原則,最終聘請(qǐng)了外部第三方中介審計(jì)機(jī)構(gòu)—嘉興市中誠(chéng)建設(shè)投資咨詢有限公司進(jìn)行全程監(jiān)督審計(jì)。

另一方面不斷加強(qiáng)和完善內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè),健全集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)部的審計(jì)組織架構(gòu),強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)教育和內(nèi)控審計(jì)管理工作。在外部中介審計(jì)組織跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)上,針對(duì)項(xiàng)目工程的每項(xiàng)費(fèi)用支出,根據(jù)項(xiàng)目總體規(guī)模和單筆支出限額,實(shí)行不同級(jí)別的財(cái)務(wù)聯(lián)簽;聯(lián)簽權(quán)限涉及財(cái)務(wù)、審計(jì)、投資和紀(jì)檢等多個(gè)職能部門(mén)。除定期接受外部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)外,集團(tuán)公司還在每個(gè)所屬承資企業(yè)配置內(nèi)審員,不定期地組織他們對(duì)各承資企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交叉審計(jì)。健全的內(nèi)控制度和內(nèi)外結(jié)合、交叉審計(jì)的組織方法使得建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)能充分發(fā)揮3E作用,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中的權(quán)力制衡,從源頭上防止了工程腐敗的發(fā)生。

(二)拓展內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及審計(jì)人員的職能定位。一般的內(nèi)部審計(jì)職能主要包括以監(jiān)督為目的的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和以考核為目的的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)延伸了內(nèi)部審計(jì)職能,包括以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為目的的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、以增加價(jià)值和控制風(fēng)險(xiǎn)為目的的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審計(jì)。嘉服集團(tuán)對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)與人員的職能定位主要包括以下基本內(nèi)容:(1)在建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中保持其專業(yè)性,為項(xiàng)目建設(shè)及時(shí)提供專業(yè)咨詢和合理化建議,避免審計(jì)僵化、照搬照套審計(jì)理論;(2)在建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中保持獨(dú)立性,不插手項(xiàng)目建設(shè)的具體事務(wù),保持“旁觀者”的清醒頭腦,跟蹤審計(jì)時(shí)積極做好現(xiàn)場(chǎng)取證,避免審計(jì)空洞、局限于紙質(zhì)材料;(3)在建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中保持主動(dòng)性,要深刻理解項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo),積極主動(dòng)搜集信息,掌握各種動(dòng)態(tài)變化因素,避免審計(jì)被動(dòng)、拘泥于既往狀態(tài)。跟蹤審計(jì)職能的轉(zhuǎn)變提升了建設(shè)項(xiàng)目的管理效益,一方面加強(qiáng)了現(xiàn)場(chǎng)管理,增強(qiáng)項(xiàng)目參與單位的責(zé)任意識(shí),消除項(xiàng)目建設(shè)的安全隱患;另一方面提高了工作效率,密切了相關(guān)部門(mén)的合作,降低了工程成本,化解了建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)選擇合適的跟蹤審計(jì)模式。審計(jì)模式又稱審計(jì)取證模式,基本分為三個(gè)演變階段:賬目基礎(chǔ)審計(jì)階段、制度基礎(chǔ)審計(jì)階段和風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)階段。企業(yè)應(yīng)根據(jù)其自身業(yè)務(wù)規(guī)模水平、內(nèi)部制度完善程度選擇合適的跟蹤審計(jì)模式。嘉服集團(tuán)作為嘉興市屬國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理更多地依靠健全、完善的內(nèi)部控制制度,因此建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)選擇以制度基礎(chǔ)審計(jì)為主,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)為輔的混合審計(jì)模式。這種審計(jì)模式的選擇在實(shí)際運(yùn)行中,極大地降低了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),提高了審計(jì)效率,增強(qiáng)了審計(jì)效果。從集團(tuán)公司所屬的嘉興港獨(dú)山糧食碼頭項(xiàng)目、上港獨(dú)山多功能碼頭項(xiàng)目、到目前的嘉興軍民合用機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建項(xiàng)目,均實(shí)施了建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作措施,取得了非常明顯的審計(jì)效果。特別是上港獨(dú)山多功能碼頭項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的引入,委托了平湖市審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審價(jià)決算;從跟蹤審價(jià)決算結(jié)果來(lái)看,清基清淤項(xiàng)目送審價(jià)為629.9927萬(wàn)元,審核后為309.3133萬(wàn)元,工程費(fèi)用核減量達(dá)到了50.9%;圍堰吹沙項(xiàng)目送審價(jià)為1777.8391萬(wàn)元,審核后為1369.5035萬(wàn)元,工程費(fèi)用核減量達(dá)到了22.97%,既避免了重大工程項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)招投標(biāo)進(jìn)行施工的違規(guī)行為,大大節(jié)約了嘉興地方國(guó)資公司建設(shè)項(xiàng)目的支出成本。

(四)把握跟蹤審計(jì)的介入時(shí)機(jī)。建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)根據(jù)介入時(shí)機(jī)的不同分為全過(guò)程跟蹤審計(jì)和階段性跟蹤審計(jì)。前者是指審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員全程跟蹤建設(shè)程序,有計(jì)劃地從建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、可行性研究、設(shè)計(jì)、征地拆遷、招投標(biāo)、合同簽訂、工程價(jià)款結(jié)算、竣工驗(yàn)收直至項(xiàng)目投產(chǎn)或使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;后者是指審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員根據(jù)工程項(xiàng)目進(jìn)展情況,從某個(gè)階段開(kāi)始,甚至可以從某階段的某個(gè)環(huán)節(jié)介入進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。嘉服集團(tuán)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的不同情況,綜合考慮審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平和審計(jì)效益,采取不同的跟蹤審計(jì)方式:(1)投資規(guī)模特別巨大、工程復(fù)雜的項(xiàng)目建設(shè),審計(jì)從前期決策就開(kāi)始介入,內(nèi)部審計(jì)人員通過(guò)列席黨政聯(lián)席會(huì)議,參與項(xiàng)目前期投資決策;(2)投資規(guī)模巨大、工程相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目建設(shè),跟蹤審計(jì)從開(kāi)工時(shí)開(kāi)始介入,跟蹤整個(gè)施工過(guò)程,直至竣工驗(yàn)收;(3)投資規(guī)模較大,工程并不復(fù)雜的,審計(jì)從設(shè)計(jì)之后開(kāi)始介入,跟蹤審計(jì)概算的執(zhí)行情況;(4)投資規(guī)模一般、工程簡(jiǎn)單,審計(jì)從施工合同簽訂后開(kāi)始介入,跟蹤合同的履行情況。這種跟蹤審計(jì)介入時(shí)機(jī)的選擇方式體現(xiàn)了審計(jì)工作的實(shí)際要求,堅(jiān)持了“突出重點(diǎn)、量力而行、明確責(zé)任、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則,又將跟蹤審計(jì)與效益審計(jì)、跟蹤審計(jì)與專項(xiàng)資金審計(jì)等結(jié)合在一起,真實(shí)地反映工程建設(shè)全貌,為管理決策提供依據(jù)。

(五)建立跟蹤審計(jì)的質(zhì)量保證體系。實(shí)施跟蹤審計(jì)后,審計(jì)的內(nèi)容大大超出了傳統(tǒng)結(jié)算審計(jì)的范圍。由于審計(jì)人員大多畢業(yè)于財(cái)務(wù)或經(jīng)濟(jì)專業(yè),受其業(yè)務(wù)能力和專業(yè)構(gòu)成的限制,難以保證建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的質(zhì)量。集團(tuán)公司通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)人才的引進(jìn)、財(cái)務(wù)人員工程項(xiàng)目的專業(yè)培訓(xùn)等多種途徑加強(qiáng)了審計(jì)隊(duì)伍建設(shè),并通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部招投標(biāo)規(guī)范管理、強(qiáng)化財(cái)務(wù)聯(lián)簽制度等一系列措施,建立起完善的審計(jì)質(zhì)量保證體系,以真正發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)跟蹤審計(jì)工作的優(yōu)越性。

結(jié)束語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)踐了總理“跟進(jìn)”理念和“免疫系統(tǒng)”理論的根本要求,在實(shí)踐中已彰顯出極大的優(yōu)越性和廣闊的應(yīng)用前景。因此,我們應(yīng)以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo),加強(qiáng)對(duì)跟蹤審計(jì)的理論研究與探索實(shí)踐,使其逐步走入程序化、規(guī)范化和制度化的軌道中。

作者：徐富明單位：嘉興市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資集團(tuán)有限公司