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[摘要]近年來，我國的經濟不斷高速發展，基礎設施項目也隨之增加，ppp項目融資模式應用的領域越來越廣。該模式能有效吸引社會資本，極大緩解政府財政壓力。但是，PPP項目模式的整個運作過程十分復雜，項目參與方多、持續周期長、運營風險高、收回成本不確定，因此適用傳統項目的審計模式對此類項目并不適用。如何對PPP項目進行審計監督，最大限度地維護各利益相關者的利益，是目前亟待解決的難題。本文基于政府審計的視角，從五個維度對項目的每個階段進行跟蹤審計的審計重點進行探析。

[關鍵詞]PPP項目；全過程；跟蹤審計

1引言

PPP模式，全稱Public-PrivatePartnerships模式，財政部出臺的相關文件中將Public-PrivatePartnerships定義為“政府與社會資本合作”模式，是政府資本與社會資本基于契約精神建立合作關系來建設項目的一種模式，其中政府資本包括國家資本、地方政府資本、地方政府部門資本，社會資本包括民營企業、合資企業、外商投資企業、國有企業、混合所有制企業的組織。PPP模式的主要應用領域為基礎設施及公共服務，如大型機場、城際鐵路、市內軌道交通、收費高速公路、城市公租房、健康管理服務、城鄉污水處理等，社會資本主要負責項目的設計、建設、運營及維護等工作，獲得回報的途徑為“使用者付費”或“政府補貼付費”；政府方負責政策的配合、質量及價格監控，確保合作順利及公共利益最大化。在該模式下，社會資本的資源投入到基礎設施和公共服務中，項目建成后政府部門的職能得以實現，項目運營過程中社會資本得到合理收益，是一種社會資本和政府部門雙贏且對社會有利的局面[1]。

2對PPP項目審計的難點

近年來，我國社會對基礎設施需求不斷加大，PPP模式對于有效減輕政府財政壓力起到十分重要的意義，財政部于2014年9月《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，此后PPP模式得到社會廣泛關注，成功落地的項目幾乎覆蓋了所有公共服務領域。PPP項目數量增多后，項目管理的問題也逐漸突出，一些地方出現了政府違法、違規融資、非法侵占國家資金、項目運作過程不規范等情況，因此國家機關對PPP項目進行監管審計就變得尤為重要。按《審計法》《審計法實施條例》中的相關規定，對于財政資金占總投資比例超過50%的項目，或者財政資金占比50%以下但政府對其擁有建設、運營實際控制權的項目，國家審計機關有權監督。但是，相比于傳統的政府投資項目，PPP項目模式的運作過程十分復雜、項目參與方多、持續周期長、運營風險高、收回成本變數大。因此，傳統的工程項目審計方法對PPP項目并不適用，傳統工程審計工作主要集中在竣工結算審計，這主要是維護政府方和社會資本方的利益，而PPP的公共基礎設施項目還涉及公眾方利益，僅僅是竣工計算審計并不能維護公眾利益[2]。2002年，廣東省政府采用PPP融資模式建成了珠江流域水環境綜合治理工程，時至2009年，廣東省審計廳成立審查組對項目運營情況進行審計，審計結果暴露了該項目存在的較多問題，包括污泥處理結果未達標、污水處理量計算及計費不準確、項目公司夸大投資總額等問題，公眾利益受到侵害，國家資金未能有效利用。因此，為了有效監督PPP項目的開展情況，確保利益相關者各方的權益，提高PPP項目的經濟效益和社會效益，學者認為對PPP項目進行全過程跟蹤審計是最有效可行的方法。全過程跟蹤審計是一種現代審計新模式，基于建設項目生命周期視角開展，從立項階段為起點直到項目完結，審計機關全程持續不斷地監督項目資金使用以及具體的運營情況，實現對項目動態、全面地了解。與傳統工程審計相比，主要是把審計工作向項目實施的事前、事中轉移[3]。基于這樣的背景，本文以國家審計視角為切入點，探究對PPP項目全過程多維度跟蹤審計的綜合評價體系，以期能為實際審計工作的開展提供一些參考。

3PPP項目全過程多維度跟蹤審計分析

根據財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP項目的全生命周期可劃分為5個階段：識別階段、準備階段、采購階段、執行階段、移交階段。每一個階段的關鍵工作節點較多，筆者認為，要對項目進行全方位覆蓋的評價與考核，應從多個維度對每個關鍵節點進行審計。本文將以每一階段中的關鍵工作為切入點，從合法合規性、合理準確性、合格有效性、完整性及效率性5個維度對PPP項目全過程跟蹤審計要點進行分析。

3.1項目識別階段

項目識別階段指是否確定項目采用PPP模式進行投資建設的過程，該階段由政府部門主導，階段成果直接決定項目是否可行，因此對識別階段的跟蹤審計十分重要。關鍵節點工作包含政府發起PPP項目、識別篩選項目、估算項目投資、進行物有所值評價及財政承受能力論證。審計維度界定及審計要點如表1。

3.2項目的準備階段

該階段主要的工作有：政府方確認政府出資代表及項目實施機構，制定項目實施方案。該階段最終確認是否采用PPP模式及具體的運作方式，該階段最關鍵的工作為編制初步實施方案，該方案將會對PPP項目后續流程的具體操作內容形成指導作用，是審計的重點部分。審計維度界定及審計要點如表2。

3.3采購階段

該階段主要目的在于選擇適合的社會資本進行合作，通常采用招標的方式確定社會資本方，工作流程為：編制資格預審文件，資格預審公告，公開征集或定向邀請社會資本方參與競標，組織專家按照采購文件的規定評審，選定社會資本方，并成立談判工作小組進行合同的磋商與談判，最終雙方簽署PPP項目合同。關鍵工作節點有：招標采購，合同體系的建立。審計維度界定及審計要點如表3。

3.4項目執行階段

該階段包括項目的建設與運營。項目主導權從政府方移交到項目公司，政府方不參與實際的建設運營工作，主要負責監督管理，必要時提供政策支持。該階段也是PPP項目全過程中持續時間最長階段，能很大程度決定PPP項目能否順利完成，因此審計工作至關重要[4]。關鍵的工作節點包括：項目公司的成立、項目融資、項目建設、項目運營、中期績效考核。審計維度界定及審計要點如表4。

3.5項目移交階段

該階段是PPP項目全過程的最后環節，雙方合作期限到期或約定提前終止合同后，項目公司按合同約定將項目所有設施及權益按合同約定的條件及程序移交政府或政府指定機構，該階段事關政府及公眾權益能否得到保障，政府資金使用是否有效率及社會公眾的滿意度，在項目全過程中地位重要程度，其中包含了諸多易被審計人員忽略的問題。關鍵工作節點包括：資產評估、性能測試、項目移交、最終績效評價。審計維度界定及審計要點如表5。

4結語

PPP模式在我國的研究和應用尚處于起步階段，跟蹤審計尚無國家層面的操作指南、制度文件等。如何對PPP項目進行跟蹤審計能更好地提高經濟效益和社會效益，需要學術界和審計工作人員不斷適應新局勢、摸索新方法、提出新理念，指導項目的審計工作，使項目能最終實現政府方、社會資本方、公眾方的利益最大化。

[參考文獻]

[1]魯心逸.印度PPP基建項目審計及借鑒[J].審計研究,2015(4):55-59.

[2]時現.公私合伙(PPP)模式下國家建設項目審計問題研究[J].審計與經濟研究,2016,31(3):3-9.

[3]戴永勝.PPP項目政府審計監督探索[J].審計與理財,2018(3):7-9.

[4]陳胤默,范維輝.PPP跟蹤審計理論與政策建議[J].中國物價,2017(6):88-91.

作者：黃婉意 盧永松