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摘要：

本文從經(jīng)濟責(zé)任審計的視角切入，針對目前我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部"一把手"的腐敗問題進行研究，運用理論分析方法研究經(jīng)濟責(zé)任審計的反腐敗治理機理。研究結(jié)果表明，經(jīng)濟責(zé)任審計能夠揭示腐敗并具有威懾作用、增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本、直指腐敗高發(fā)區(qū)、以常態(tài)化的形式從機制和源頭上治理和預(yù)防腐敗。

關(guān)鍵詞：

經(jīng)濟責(zé)任審計；反腐敗；“一把手”

一、引言

腐敗在世界范圍內(nèi)普遍存在，在國內(nèi)被認為是最受關(guān)注的社會問題之一。腐敗通常是指國家工作人員濫用公共權(quán)力謀取私利的行為，多數(shù)文獻研究發(fā)現(xiàn)腐敗會導(dǎo)致效率的損失、阻礙經(jīng)濟增長、影響經(jīng)濟和政治的穩(wěn)定等不良后果。而對腐敗的控制能力是衡量政府治理水平的重要指標(biāo)之一。自黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度強調(diào)了反腐敗的重要意義。如何預(yù)防和治理腐敗問題，制定有效的反腐敗策略成為我國政府和學(xué)術(shù)界面臨的一項重大課題。現(xiàn)有研究我國腐敗問題的文獻主要包括三類：第一類文獻研究腐敗的后果和影響，主要關(guān)注腐敗對我國經(jīng)濟增長、公共物品的供給以及收入差距的影響（楊燦明、趙福軍，2004；陳剛等，2008；傅勇，2010；吳一平、芮萌，2010；陳剛，2011；吳一平、朱江南，2012）；第二類文獻研究腐敗的決定因素，該類文獻主要從經(jīng)濟發(fā)展程度、政府規(guī)模、市場化程度、財政分權(quán)、經(jīng)濟開放度、外商直接投資、教育水平等方面來具體考察有哪些因素會影響腐敗程度（吳一平，2008；周黎安、陶婧2009；萬廣華、吳一平，2012）；第三類文獻關(guān)注我國現(xiàn)有反腐敗策略的實施效果，從官員交流制度、司法制度、工資激勵角度分析了這些反腐敗措施的效果（陳剛、李樹，2012；萬廣華、吳一平，2012）。目前大多數(shù)研究腐敗問題的文獻集中在第一和第二類，有關(guān)中國特色反腐倡廉制度建設(shè)成效的文獻尚不多見。我國于20世紀(jì)90年代建立起來的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度是中國特色反腐敗策略中一項重要的制度安排，是監(jiān)督制約“一把手”權(quán)力運行的重要措施（許百軍，2005；劉家義，2012），普遍被認為有助于遏制腐敗，促使領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，能夠從源頭上預(yù)防和治理腐敗（柏繼民，2000；田秀玲，2003；崔孟修，2007；蔡春和陳曉媛，2007；馮均科，2011）。但目前，根據(jù)筆者所掌握的資料來看，尚未有專門研究經(jīng)濟責(zé)任審計制度的實施是否具有顯著的反腐敗效應(yīng)的理論和經(jīng)驗研究文獻。基于以上判斷，本文系統(tǒng)研究了我國經(jīng)濟責(zé)任審計制度的反腐敗治理機理。本文的研究不僅有助于客觀地理解和評價經(jīng)濟責(zé)任審計制度的實施效果，深化經(jīng)濟責(zé)任審計與政府治理的相關(guān)理論，而且對于中國特色反腐倡廉制度的建設(shè)也有重要的現(xiàn)實意義。

二、經(jīng)濟責(zé)任審計的反腐敗歷程

當(dāng)代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計制度起源于1986年全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長（經(jīng)理）的離任審計制度。廠長（經(jīng)理）離任審計制度是針對“放權(quán)讓利”改革中企業(yè)負責(zé)人權(quán)力不斷擴大以及監(jiān)督管理機制不健全導(dǎo)致的以權(quán)謀私、侵占和挪用公款等腐敗行為而建立起來的。隨著地方分權(quán)和財政分權(quán)改革的深化，黨政部門“一把手”逐漸擁有了對本單位人、財、物的支配權(quán)，且享有大量的事權(quán)和自由裁量權(quán)，由此滋生了貪污浪費、揮霍公款、跑官賣官等腐敗現(xiàn)象。

為克服這一現(xiàn)象，1995年山東省菏澤地區(qū)將廠長（經(jīng)理）離任審計制度運用到黨政機關(guān)，要求對全區(qū)所有黨政機關(guān)主要負責(zé)人的任期經(jīng)濟責(zé)任和廉潔從政情況實施審計，并將審計結(jié)果作為干部監(jiān)督管理的必要程序，自此中共中央開始重視并推廣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計制度。1999年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》；2002年11月，中紀(jì)委在黨的十六次全國代表大會上所作的工作報告中，充分肯定了經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督在加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面的重要作用，并明確提出要推行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度；2004年9月，黨的十六屆四中全會提出要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督；2005年中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》強調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計作為一種權(quán)力監(jiān)督形式，在懲治和預(yù)防腐敗體系中發(fā)揮著重要的作用；2006年2月，《中華人民共和國審計法》的修訂，首次明確了經(jīng)濟責(zé)任審計的法律地位，為開展經(jīng)濟責(zé)任審計進一步提供了法律依據(jù)；2007年，健全經(jīng)濟責(zé)任審計制度被寫入黨的第十七次全國代表大會報告中；2010年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，1999年的《暫行規(guī)定》同時廢止；2012年11月，經(jīng)濟責(zé)任審計作為權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的一部分，再次被寫入黨的代表大會報告中；2014年7月《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》，其目的是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一般認為，中央政府大力推行的經(jīng)濟責(zé)任審計制度具有如下方面的重要作用：正確評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任；促進領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政；完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機制；促進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》及《實施細則》中也明確指出：為健全和完善經(jīng)濟責(zé)任審計制度，加強對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理監(jiān)督，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國審計法》和其他有關(guān)法律法規(guī)，以及干部管理監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。由此可以看出，經(jīng)濟責(zé)任審計制度在反腐敗制度建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。

目前涉及經(jīng)濟責(zé)任審計制度與反腐敗的研究文獻大多停留在初步的理論探索階段。大多數(shù)觀點都認為，經(jīng)濟責(zé)任審計能夠有效規(guī)范、監(jiān)督和制約領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的運行，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的重要力量。劉滿堂（2000）認為經(jīng)濟責(zé)任審計不僅能夠揭露和查處已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為，其對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度化和經(jīng)常化的特點能對腐敗行為起到預(yù)警作用，從而在源頭上治理腐敗問題。許百軍（2005）認為經(jīng)濟責(zé)任審計能夠有效制約和監(jiān)督權(quán)力，增大尋租行為的風(fēng)險和成本，有助于制約尋租行為，從而遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。崔孟修（2007）指出，相比于其他類型的國家審計，經(jīng)濟責(zé)任審計是對“人”的審計，特別是對各部門“一把手”的審計，健全了權(quán)力運行的監(jiān)督和制約機制，在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。蔡春和陳曉媛（2007）認為通過經(jīng)濟責(zé)任審計，審計機關(guān)和干部監(jiān)督管理部門能夠判斷出領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵守廉潔從政的各項規(guī)定，從而揭露和懲治腐敗，并能預(yù)防錯弊，從源頭上治理腐敗。馮均科（2011）認為，經(jīng)濟責(zé)任審計是對官員個人權(quán)力制衡的一項有力工具，能從一定程度上緩解“用人”腐敗的問題。但據(jù)本文收集的資料來看，還沒有文獻專門系統(tǒng)考察我國經(jīng)濟責(zé)任審計制度的反腐敗作用機理。鑒于此，本文建立一個經(jīng)濟責(zé)任審計可能影響腐敗的作用機理，以識別經(jīng)濟責(zé)任審計制度的反腐敗效應(yīng)。

三、經(jīng)濟責(zé)任審計的反腐敗作用機理

首先，經(jīng)濟責(zé)任審計能夠發(fā)現(xiàn)和揭露領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗行為，對領(lǐng)導(dǎo)干部起到威懾作用，從而減少腐敗現(xiàn)象。大多數(shù)腐敗行為都與國家資產(chǎn)和資金密切相關(guān)，而經(jīng)濟責(zé)任審計以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的資財作為主要審計內(nèi)容，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況，較易發(fā)現(xiàn)國家資財被侵吞或侵占等違法犯罪行為。并且，經(jīng)濟責(zé)任審計涉及領(lǐng)導(dǎo)干部任職整個期間，時間跨度大，審計內(nèi)容較為全面，能夠查出一些隱匿較深且年度財政財務(wù)收支審計較難發(fā)現(xiàn)的問題，為紀(jì)檢監(jiān)察部門提供大要案線索，從而有助于揭露和懲治腐敗。其次，經(jīng)濟責(zé)任審計增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本，進而抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。Treisman（2000）研究腐敗的成因時指出，官員會對腐敗的預(yù)期成本和收益進行權(quán)衡，腐敗成本越低、收益越高，則腐敗行為越容易發(fā)生。經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果是干部監(jiān)督管理部門考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的一項重要依據(jù)，審計結(jié)果報告歸入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，紀(jì)委則將其作為備案材料歸入干部廉政檔案。經(jīng)濟責(zé)任審計一旦發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)和腐敗行為，會將相關(guān)案件移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)以及司法機關(guān)，使得這些領(lǐng)導(dǎo)干部不但喪失了晉升的機會，而且還可能會身陷囹圄。并且由于晉升機制采用“錦標(biāo)賽”的方式，一旦官員在本環(huán)節(jié)落選，就無緣進入下一輪的晉升，不晉升則意味著永遠沒有晉升機會或出局，這就大大增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本，從而促使領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政。再次，經(jīng)濟責(zé)任審計直接針對“一把手”的權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，直指腐敗高發(fā)區(qū)，有助于從整體上治理腐敗問題。“一把手”是腐敗案件發(fā)生的主體，且“一把手”腐敗具有滲透性強、擴散面廣、危害嚴(yán)重等特點。而經(jīng)濟責(zé)任審計的對象主要為各級黨委、政府及其部門、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、國有企事業(yè)單位和人民團體的正職領(lǐng)導(dǎo)干部，即各地區(qū)、部門及單位的“一把手”，通過經(jīng)濟責(zé)任審計，對“一把手”的權(quán)力形成有效制衡，促進“一把手”依法行使權(quán)力，從而遏制“一把手”腐敗。隨著經(jīng)濟責(zé)任審計對象層次從縣級以下到縣處級、地廳級、省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的不斷提高，經(jīng)濟責(zé)任審計的反腐敗效應(yīng)也逐漸擴大。

最后，經(jīng)濟責(zé)任審計以常態(tài)化的形式從機制和源頭上治理和預(yù)防腐敗。相比于近期興起的網(wǎng)絡(luò)“運動式”反腐，經(jīng)濟責(zé)任審計具有規(guī)范化、定期化和制度化的特征，其能夠克服網(wǎng)絡(luò)反腐呈現(xiàn)的選擇性、偶然性和碎片化的缺點，而不僅是在末端處揭發(fā)腐敗現(xiàn)象。另外，通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，審計機關(guān)對干部監(jiān)督制約方面存在的漏洞和問題進行分析和研究，提出相應(yīng)的改進管理的建議，促進建立健全反腐倡廉制度和機制，進而能從源頭上治理和預(yù)防腐敗。

四、結(jié)論

本文主要分析了經(jīng)濟責(zé)任審計的反腐敗歷程以及經(jīng)濟責(zé)任審計的反腐敗作用機理。首先，經(jīng)濟責(zé)任審計能夠發(fā)現(xiàn)和揭露領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗行為，對領(lǐng)導(dǎo)干部起到威懾作用；其次，經(jīng)濟責(zé)任審計增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本，抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；再次，經(jīng)濟責(zé)任審計直接針對“一把手”的權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，直指腐敗高發(fā)區(qū)，有助于從整體上治理腐敗問題；最后，經(jīng)濟責(zé)任審計以常態(tài)化的形式從機制和源頭上治理和預(yù)防腐敗。雖然經(jīng)濟責(zé)任審計具有顯著的反腐敗效應(yīng)，但是實踐中經(jīng)濟責(zé)任審計卻存在效用遞減的問題，這與我國反腐敗制度之間協(xié)同性較低密不可分。我國反腐敗機構(gòu)繁多，包括審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、信訪局、預(yù)防腐敗局、巡視制度等，而這些機構(gòu)之間在反腐敗過程中雖有關(guān)聯(lián)，但并未建立高效的協(xié)作機制，這勢必導(dǎo)致我國反腐敗成效降低。因此，建立以經(jīng)濟責(zé)任審計為核心的反腐敗協(xié)同治理機制是未來的研究方向。

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作者：王曉妍 單位：華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院