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《中華人民共和國國家審計基本準則》第二十一條規定：“審計機關應當建立健全承諾制度，向被審計單位送達審計通知書時，應當書面要求被審計單位法定代表人和財務主管人員就與審計事項有關的會計資料的真實、完整和其他相關情況作出承諾”。雖然承諾制的建立在一定程度上規范了審計工作，但在實際操作中特別是在領導干部經濟責任審計中，由于缺乏行之有效的配套措施，加之本身存在的缺陷，致使承諾制在實施過程中存在不少問題，亟待改進與加強。

1、法律約束力不夠，承諾流于形式。審計準則規定審計機關要求被審計單位有關人員作出承諾，是審計執法的一個必經程序；被審計單位的法定代表人和財務主管人員按照審計機關的要求填寫、簽署審計承諾書是其法定義務，對此，審計法及其實施條例和會計法都作出了明確的規定。但是，在實際操作中，如果被審計單位法定代表人和財務主管人員拒不填寫、簽署審計承諾書，或者借口拖延填寫、簽署審計承諾書，或者在審計承諾書中作虛假承諾的，審計機關如何進行處理、處罰尚無相應明確的法律依據。應該說，實施承諾制的一個重要目的就是要求被審單位和有關當事人就與審計事項有關的會計資料的真實、完整和其他相關情況作出承諾，規避審計風險，但是因為沒有相關配套的行之有效的處理處罰辦法或措施，致使承諾制度達不到其應有的目的，承諾制往往形同虛設，承諾書也宛如一紙空文，承諾往往流于形式，達不到實際應有的效果。

2、操作過于格式化、格式過于規范化。目前的審計承諾制采取統一制定文書，對不同項目特別是經濟責任審計不一定適用。經濟責任審計的一個重要特點，是以明確經濟責任為出發點，審事議人，這就要求我們在經濟責任審計中使用的承諾書必須區分兩種相關責任，一是離任者的責任與其他當事人的責任，二是個人責任與單位責任。需要離任者、有關當事人、法人代表在相關的責任范圍內就審計事項有關的會計資料的真實完整和其他相關情況作出承諾，目前的審計承諾書顯然已經不能滿足這一需要。

3、承諾制的缺陷無形中幫助離任者解脫責任。現行承諾制沒有考慮經濟責任審計與常規審計的區別，只要求被審單位法定代表人和財務主管人員作出承諾，對離任者（原法人代表或其他經濟責任審計對象）沒有約束與要求，未明確由離任者與單位法人代表共同承諾，這給經濟責任審計承諾制的操作帶來了一定困難，容易造成現任不負責任亂承諾或不了解情況抵觸承諾、離任出于僥幸心理心安理得不承諾的怪現象，也會遇到財務主管和現任法人代表不愿簽字或蓋章的情況。對于審計查出的問題，難以就承諾的真實與否來定責任，承諾成一空文，也無為地加大了審計評價與定性的風險。

4、被審單位對下級單位的掌握不全造成承諾的不完整、不真實。審計承諾制度規定，承諾書是由被審計單位法定代表人和財務負責人蓋章認可的，而部分法定代表人和財務負責人，未必能夠完全發現并掌握本單位或下屬單位由其他財務人員進行的主觀性、隱蔽性的錯誤和舞弊，以致被審計單位法定代表人和財務負責人仍然認為本單位提供的會計資料是真實的、完整的而在無意中作出了不完整且虛假的承諾，誤導審計方向。

5、重視程度不夠，審計承諾利用價值不大。目前各級審計機關與被審計單位普遍存在對審計承諾不夠重視的現象，往往是為了程序的合法、檔案的齊全、取證的規范而采用承諾制，有些甚至為事后所補，審計承諾起不到相應的作用。

6、過分依賴審計承諾，加大了審計風險。不完整的且虛假的承諾并不能解除審計人員以至審計機關應負的審計責任，但是，部分審計人員總認為被審計單位作出審計承諾后，就應該對其承諾負責，即使其提供的會計資料不真實、不完整也與審計人員無關。目前的現狀是，由于被審計單位僥幸心理作祟，對于其存在的會計信息失真、設置賬外賬等嚴重違反財政財務管理制度的行為，不會也不可能在審計承諾中如實反映。而審計人員如果對承諾過于依賴，認為有了承諾制，規避了審計風險，就會人為降低審計質量，甚至走入誤區，無法對被審計者的違規、違紀行為進行全面、深入的審計，審計的片面性造成審計評價的不客觀與公正，也容易給組織等部門提拔考核干部提供不真實的參考，嚴重影響審計形象與威信。

領導干部經濟責任審計的承諾制的缺陷在一定程度上會引導或加大審計風險。為此，筆者建議，在領導干部經濟責任審計中，我們應從完善審計承諾制與規范審計程序兩個角度出發，有效防范和化解經濟責任審計風險：

（一）規范完善審計承諾，制定行之有效的相應措施。

1、根據經濟責任審計與常規審計的不同，制定可操作的經濟責任審計承諾書。經濟責任審計，更關注的是對被審計者的經濟責任定性與評價，要建立經濟責任審計承諾制度，正確區分會計責任和審計責任，既有利于保護審計人員縮小其承擔責任的范圍，也有利于被審計人員和被審計單位會計核算和財務管理行為的進一步規范化，因而審計承諾除了被審單位法人及財務的承諾之外，應增加被審計者特別是離任者的個人承諾，并以此作為審計評價與定性的參考依據。

2、采取總承諾與分承諾方法，加大審計承諾面。在經濟責任審計中，可采取由被審單位給予總承諾的基礎上；再根據審計涉及的業務部門、下屬單位甚至是相關人員，要求其對相應管理權限或職責范圍內的經濟事項作出對應的承諾，承諾方式可以靈活多樣。對于領導干部已離任的，除實行上面的承諾外，還要求離任領導對任期內的經濟責任履行情況進行個人承諾，同時，也可要求新任領導根據其了解情況的多少對有關事項給予承諾。

3、制定行之有效的與審計承諾相關的配套法規。首先，應當逐步細化審計承諾制度相應配套的規則和程序。審計機關應當結合審計實踐，從明確承諾制度的法律效力為突破口，逐步建立健全并細化承諾制度相應配套的規則和程序，以法律的強制力和程序的約束力來保證承諾制度的實施；其次針對當前會計信息失真的普遍現象，制定出切實可行的針對有關當事人提供虛假會計信息的具體處理處罰辦法，對提供虛假審計承諾的，也要制定具體的審計處理處罰辦法，逐步建立對不完整且虛假承諾的責任追究制度，從而保障承諾制具有法律效力。

（二）規范審計工作程序，增強防范經濟責任審計風險意識。

1、被審計單位與被審計者的真實承諾是防范審計風險的基礎。審計是對被審計單位有關財政、財務收支及其相關經濟活動的真實、合法、合規性進行監督檢查，其依賴的對象是審計客體有關財政財務收支活動的行為規范，因而，提供真實的審計承諾、提供真實的財務資料在第一時間上確保了審計對象的真實性，為防范審計風險提供了第一道防線。

2、搞好審前調查是防范審計風險的必要條件。在開展領導干部任期經濟責任審計之前，必須做好審前調查，掌握被審計單位的基本情況，內部控制制度的設置情況、財務數據、業務數據的核算情況等，并向組織、監察、人事、財政、信訪等經濟責任聯席會議成員單位進行審前征詢，根據掌握的資料，預測潛在的審計風險，設置審計風險控制點與關鍵點，及時調整審計方案，突出審計重點、明確審計內容，有效防范審計風險。

3、規范審計工作程序是防范審計風險的根本。審計人員要嚴格執行審計工作規范，從確定審計項目計劃，審計取證，審計報告征求被審計單位意見，到依法作出審計處理決定等每個程序與環節，都要按照法定程序要求來進行，避免由于審計執法的隨意性所造成的審計風險。

4、多方聽取聽取意見是防范審計風險的手段。在領導干部任期經濟責任審計中，審計組應在審前階段多方聽取和征詢組織、監察、人事、信訪、財政等部門對被審計單位與被審計領導的意見；審計進點后，審計組應認真聽取被審計單位的情況介紹和匯報，對于領導干部在述職報告中反映的成績和存在的問題，通過召開一定層面人員座談會的形式從側面予以確認，多方聽取群眾與基層呼聲，對于有爭議的問題應列入審計重點，進一步深入調查和查證，努力消除審計風險。

5、強化審計質量控制是防范審計風險的關鍵。審計部門要建立健全審計質量抽查、復核、考核制度，提高審計工作質量，確保審計項目事實清楚、定性準確、處理適當、評價恰當，努力減少和降低風險因素。

6、提高審計人員素質是防范審計風險的前提。提高審計人員素質是搞好經濟責任審計的重要環節。審計人員是經濟責任審計工作的具體執行者，其政治素質和業務素質的高低直接關系到經濟責任審計項目質量的好壞和審計風險的大小。因此，提高審計人員的自身素質，對控制和防范經濟責任審計風險，提高審計質量有著根本性的作用。