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［摘要］

本文從審計角度，討論加強科研經費內部審計的必要性，繼而分析科研經費管理存在的問題，結合清單革命，提出建設“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”，借助三項“清單”規范科研經費管理，提高科研經費使用效益，推動科研工作提質增效。

［關鍵詞］

高校科研經費；內部審計；清單制

一、加強高校科研經費內部審計的必要性

1．科研經費管理的現實需要。黨的十八大以來，在我國“速度換擋、結構轉型、動力變向”的經濟新常態背景下，黨和國家更加重視科技創新工作，提出“深化科技體制改革，推動科技和經濟緊密結合，加快建設國家創新體系”構想，把科技創新工作擺在國家發展全局的核心位置，從創新驅動戰略高度對科研工作提出新要求，投入更多資金支持科研創新。如何管好用好科研資金，提高使用效益，加強和實施科研經費審計成為現實需要。

2．履行內部審計職能的內在要求。內部審計是高校治理體系的重要組成部分，具有兩大基本職能：監督和服務。其中監督是手段，服務是目的。針對科研經費使用，內部審計既要健全科研內部控制制度，注意科研風險防范，又要實施科研經費審計監督，揭示科研問題，規范科研資金使用，確保科研資金使用安全有效，通過監督高校科研業務活動運行，推動高校科研事業健康持續發展。

二、科研經費管理存在的問題

當前科研經費使用主要存在“假”、“超”、“濫”、“慢”等問題。“假”是指使用假發票、編制假業務，甚至注冊虛假公司，將科研經費外撥至特定利益賬戶騙取科研資金；“超”是指超標準報銷科研經費，如超標準報銷招待費、會議費、差旅費；“濫”是指濫報亂報科研經費，報銷個人生活費用，甚至使用科研經費吃喝玩樂；“慢”是指個別科研項目資金數額較大，或項目負責人主持科研項目較多，科研經費執行速度慢。科研經費使用四個方面問題反映出科研經費使用不規范、不相關、不真實的實際情況，其主要原因還在于科研制度不健全、經費認識有誤區、科研管理行政化、資金分配不科學。

1．制度不健全，責任模糊。高校科研經費的管理和使用是一個系統工程，就高校內部治理機制而言，涉及項目負責人所在教學科研單位、科研管理、財務管理、資產管理、審計、紀檢監察等多個部門；就高校外部管理而言，涉及政府財政部門、科技部門、教育部門等。不同科研資金有不同的管理要求，由于科研資金管理涉及單位眾多、流程復雜，科研經費的管理和監督大多散見于各部門相關文件的表述中，容易出現“文件打架”和“碎片化”現象，甚至出現“管理真空”，導致部門之間權力交叉、責任模糊，不利于部門之間協調和溝通以及對關鍵風險點的防控，一旦出現問題，互相推卸責任，整改無法落實。

2．認識存在誤區，支配隨意。高校科研經費作為教育經費的重要組成部分，不論是縱向經費還是橫向經費，都是學校收入的組成部分，其使用和管理應該納入學校財務統一管理。但在許多高校內部，還存在科研經費是科研人員經費的誤區，這種思想不僅體現在管理部門和領導層身上，還深植于科研項目負責人的慣性思維里，不少科研項目負責人認為科研經費是自己爭取的，完成科研任務需要花費自己大量的精力和時間，科研經費就是對自己科研勞動付出的補償，既然使用權歸屬自己，就可以自由支配。

3．學術行政化，權力任性。科學研究是創造性工作，只有在學術自由和民主的環境里才能順利實現。綜觀高校科研現狀，行政主導型管理體制導致科研經費資源分配行政化，“官大學問大、權大經費多”，科技資源的配置過程中，行政權力強于學術權力。科研項目立項、經費分配和結題鑒定等環節都成為行政權力的“衍生物”，學術淪為權力的附庸，科研活動浮躁，科研人員不是專心搞科研，而是通過尋租方式獲得科研項目，尋租成本最終還得通過違規報銷科研經費等方式轉嫁到科研項目中。

4．分配不科學，漠視人智。由于科研人員大都在高校和科研院所任職，其收入來自于事業單位體制下的管控型工資體系，主要包括基礎崗位工資、薪級工資、績效工資等，由于薪酬待遇和職稱職務掛鉤，職稱職務受指標等因素影響，科研人員收入增長較為緩慢，長期低工資難以滿足其作為高知分子的待遇訴求。與國外對科研經費管理不同的是，我國科研經費使用對于人員經費的限制較為嚴格，如對科研人員身份限制和支出比例限制，付出的大量腦力智力勞動得不到體現和認可，只能通過費用報銷手段獲得補償，造成科研經費違規支出。

三、建設清單，加強科研經費內部審計

清單革命是阿圖·葛文德（Atul·Gawande）在醫療、行政、保險等行業掀起的變革。其基本原則是權力下放、簡單至上、以人為本、持續改善，將“清單革命”作為簡政放權、激發活力的實施手段，有利于強化高校內部治理。加強科研經費審計，就是要在權力下放、簡政放權的基礎上，尊重人才、尊重知識、尊重創新、尊重勞動，推進科研權力清單、科研責任清單、科研負面清單建設，不斷規范使用科研經費、推動科研事業健康發展。

1．建立科研權力清單，用權要規范。建設權力清單旨在推進科研管理職能轉變，加強高校治理體系和治理能力現代化建設。在權力清單推行過程中，堅持職權法定、權責一致、簡政放權、公開透明原則。通過理順職責關系，厘清行政權力，加大簡政放權，建立完善權力清單制度，做到“清單以外無權力”，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，實現科研管理由管控型向服務性轉變。規范科研管理行為，應堅持法無授權不可為，有權不任性。高校科研處、財務處、審計處、國資處、紀監辦等都要結合職責，對照法律法規、制定權力目錄，編制權力清單，公布權力清單，強化科研管理主體依法行政的硬約束，增強科研人員辨別良法的意識和遵法的自覺性，減少科研過程中的尋租行為。權力清單和實施依據如表1所示。制定科研權力清單涉及如何實現依法治校，推進高校治理能力現代化的深層次治理問題，“科研權力清單”只是規范科研管理權力運行的基礎，實現對科研經費有效治理，還需要對權力規范運行及其程序、環節、過程、責任乃至監督、制約等進行進一步設計，督促各個部門拿出權力清單，明確權力運行圖，嚴格按照授予權力行事，這也是審計作為高校內部監督體系組成部分的應有職責。

2．建立科研責任清單，履職須盡責。“權力清單”是防止科研管理部門“亂作為”，“責任清單”則是明確科研管理部門“必作為”的內容。以科研“權力清單”推進行政權力公開透明運行，是保證權力正確有效行使的前提，保證“權力運行”還要依靠科研“責任清單”，明確各部門職責，防止部門扯皮推諉。科研審計要重點關注各部門內部控制制度是否健全，內部控制制度執行是否有效，法定責任是否得到嚴格執行和落實，在各單位權力清單基礎上，梳理細化部門責任清單，明確關鍵風險控制點，制定相應防控措施，形成項目負責人、項目單位、科研部門、財務部門、國資部門、審計部門、紀檢監察部門等“七位一體”內部監督治理體系，具體如表2所示。

3．建立科研負面清單，無禁皆可為。負面清單管理思路就是以清單方式列出禁止和限制的科研行為和支出，清單以外則都可以實施，即所謂的“法無禁止皆可為”。權利清單、責任清單用來規范和監督權力，負面清單則激發市場活力，給科研人員最大的科研自由，鼓勵科研人員聚神科研、鉆心科研。建立高校內部管理部門負面清單如表3所示。作為高校實現內部善治的新手段，規范科研行為的新思維，科研“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”，既動態調整，又不可分割。其中“權力清單”、“責任清單”從行政體制改革入手，一方面通過“權力清單”限制科研管理部門亂用權，做到“法無授權不可為”，另一方面通過“責任清單”，明確高校職能部門職責，做到“法定責任必須為”；科研“負面清單”則是從市場體制改革入手，明確科研人員不該干什么，做到“法無禁止皆可為”，激發科研人員從事科研的積極性，推動科研事業健康發展。

作者：楊懷偉 陳琛 單位：阜陽師范學院