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第一篇：自然資源資產離任審計體系的構建

摘要：

對領導干部實行自然資源資產離任審計是十八屆三中全會提出的新思想，也是對領導干部保護環境、促進生態文明建設提出的更高要求，一套科學可行的自然資源資產離任審計指標體系對領導干部政績考核起著至關重要的作用。通過對自然資源資產審計內容的分析，構建一套由定性和定量指標相結合的評價指標體系，并提出相應的建議，確保指標體系更好地指導實踐工作的開展。

關鍵詞：

經濟責任；自然資源資產；離任審計；指標體系；建議

一、研究背景

為了促進資源能源的保護、環保專項資金和投資項目的管理，我國審計署于1998年就成立了農業與資源環保審計司，并且大量地開展了以環保專項資金為重點的審計和專項調查，對促進環保問題的整改和政府責任的履行起了很大的作用，說明政府很早就意識到了資源環境保護的重要性。審計署于2015年頒布了《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》，首次提出把環境審計作為審計的重點內容，并提請審計機關重點關注礦產資源和土地資源審計，這有效地促進了資源的節約和有效利用。十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確地提出了自然資源資產審計這一概念，并建議將自然資源資產離任審計結果作為領導干部的政績考核的重要指標之一，促使領導干部能更加自覺履行資源保護和生態建設的責任。自此，自然資源資產離任審計迅速成為理論界和實務界關注和研究的熱點。

二、研究現狀

領導干部自然資源資產離任審計是審計單位和部門按照國家相關法律法規和規定，在領導干部離任時，對其在任職期間履行自然資源資產開發、利用和保護責任情況進行獨立審查、評價、鑒定，并發表審計意見的活動。國外開展自然資源資產審計始于19世紀70年代，進行了大量的專項審計和調查，積累了豐富的經驗，理論研究和實踐發展都比較成熟。國內對于自然資源資產的審計起步較晚，目前仍處于理論研究的初步階段，相關理論研究尚未成熟，實踐也處于探索階段。審計所包括的自然資源資產類型還比較有限，沒有統一的自然資源資產審計指標和相應的領導干部考核制度。本文對審計署自2006年至2016年3月發表的審計公告進行了統計，發現在205份公告中，僅有16份公告涉及了自然資源資產的審計，分別是礦產資源（3份，礦業權和資源綜合利用審計，19%）、水資源（7份，專項資金和污染防治審計，44%）、大氣資源（4份，節能減排審計，25%）、土地資源（2份，專項資金和出讓金審計，12%）。可見，當前自然資源資產審計主要集中在礦產資源、水資源、大氣資源上，審計范圍較為狹隘，而海洋水污染、森林破壞、生物多樣性減少等問題鮮有涉及，亟待引起政府的注意和相關審計力量的進入。目前，國內的研究主要集中于理論的研究，諸如自然資源資產離任審計的定義、審計目標、審計主體、審計內容、存在的問題和解決的措施以及自然資源資產負債表的編制等，并且取得了初步進展。關于如何構建科學合理的自然資源資產離任審計指標體系，主要有兩位學者進行了比較深入的研究。周曦（2011）對領導干部實行自然資源資產離任審計的理論基礎和法律依據進行了探討，并構建了一套定性與定量指標相結合的領導干部環保責任評價指標體系。張宏亮等（2015）從可操作性角度出發，采用主指標（水質狀況、空氣狀況、農地保有率）與副指標（水資源總量、森林覆蓋率等）相結合的方式，構建了包含12項反映資源管理責任的指標。自十八屆三中全會以來，內蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北審計廳等也開展了領導干部自然資源資產審計的試點工作，積累了大量的實踐經驗。2014年，四川綿陽市進行了自然資源資產離任審計，是最先開展試點工作的省市之一，它構建了包括生態空間、生態環境、生態經濟、生態文化、生態人居、生態制度等6個方面32項指標，建立了一套完整和具有可操作性的領導干部責任追究制度。2015年，福建省構建了森林資源、水資源等審計的具體指標體系，包括森林覆蓋率、森林蓄積量每年的增長情況、海洋環境質量提升率、污染控制率等指標。這些省市的試點工作都取得了良好的效果。由此可見，一套科學合理的領導干部自然資源資產離任審計指標體系目前尚未建立；自然資源資產負債表的編制和領導干部環境保護責任追究制度的建立也處于探索階段；關于自然資源資產離任審計的理論研究較多，實證研究較少。自然資源資產離任審計的研究還處在起步階段，亟需構建一套科學合理的審計評價指標體系，更好地指導實踐的進行和試點工作的開展。

三、自然資源資產離任審計的內容

領導干部自然資源資產離任審計既是資源環境審計的重要組成部分，又是經濟責任審計的重要考核內容，作為兩者的交叉和重合，在審計過程當中不僅要突出干部離任（或任中）的經濟責任，更要強調自然資源資產在使用、開發和保護過程中責任的切實落實。一是要重視政策執行效果，推動政策執行切實取得實效。重點關注資源節約使用、環境保護、生態建設和懲罰機制方面的重大政策的執行效果，及時發現執行過程當中出現的違法違規和不作為等行為，并采取有效的措施推動問題的有效解決。二是關注環保專項資金安全，確保資金高效、合理使用。關注環保資金的支出和使用重點，重點關注資金使用數額大、建設周期較長、審批程序較為復雜、民眾關注程度高的重點建設工程項目，以及水污染、大氣環境治理等環保支出項目等，確保資金使用效率，保證資金安全，切實取之于民、用之于民。三是保護資源，確保資源安全和高效使用。主要防止礦產資源、土地資源等在出讓和交易過程中資源的流失和閑置浪費等問題，重點檢查和揭露資源在審批中的違法行為，防止低價轉讓、內部交易等腐敗行為導致的國有資產流失和浪費等問題，維護資源安全。四是明確責任主體，建立責任追究和終身問責制。對干部離任（或任職）期間資源保護和生態建設責任的履行情況進行監督和追蹤調查，對其管轄區域內自然資源破壞、重大環境污染問題和事故發生等問題，要嚴格責任追究制度，并進行相應的處罰，確保責任的落實。

四、領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系

結合領導干部自然資源資產審計內容，本文對領導干部自然資源資產離任審計分別設置定量和定性指標（均為一級指標），并設置相應的二級指標（見下表）。定性指標包括：一是環境保護目標落實情況。確保環境保護的總體目標（生態環境保護、遏制生態環境破壞、減輕自然災難的危害以及資源的科學合理利用，實現生態系統健康、有序和良性循環）和具體目標（確保環境質量、實現污染物減排、促進環保工程建設等）的實現。二是環保政策、法規制定情況。重點關注資源節約使用、環境保護、生態建設和懲罰機制方面的重大政策出臺和制定情況，考察相關政策和法律法規的執行和落實情況；重點關注土地出讓金收支狀況、工業和商業建設用地征用和審批情況、征地和礦業區的保護狀況等；分析政府履責績效，促進落實和完善相關政策制度，規范資源開發利用管理和環境保護等行為。三是環保政策執行情況。重點關注環保專項資金在征收、分配和使用等過程中是否存在偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費等問題；土地交易和定價是否按照相關的法定程序執行；礦產資源的開發和利用是否經過嚴格的審批和評估程序；碳排放權、排污權、水權交易制度的遵守情況等，確保環保相關部門嚴格執行環境保護法律、政策，杜絕重大違法違規行為。四是資源環境滿意程度。主要考察社會群眾對重點環境問題解決的滿意度，如環保政策的執行、環境糾紛及上訪次數的減少情況、工業企業“三廢”（廢氣、廢水、固廢）違法排污治理情況、噪音污染防治情況、污水處理廠和垃圾處理場管理運營情況等影響人民群眾身體健康和生活質量等重點問題的解決。

五、結論與建議

評價指標體系的構建和完善為實行領導干部自然資源離任審計提供了科學和可靠的依據，也為領導干部的政績考核提供了有利的參考，促使領導干部更積極地履行經濟責任的目標，改變環保責任無人問責、責任無法落實的情況；督促其把經濟發展、政績提升和環境保護更好地結合起來。為使評價指標體系得到更好的運用、更有效的執行，在審計過程中，還需要關注以下幾點保證措施。

（一）積極推動并擴大自然資源資產

離任審計試點工作目前，僅內蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北等省市對領導干部開展了自然資源資產的試點工作，開展的范圍較為狹窄，不具有很好的代表性，因此要擴大自然資源審計的試點范圍，尤其對一些污染程度深、資源較稀缺、環境破壞較嚴重的省市，應該將自然資源資產離任審計作為審計的重點，積極開展審計的試點工作，把審計結果作為領導干部政績的主要組成部分，作為領導干部升職、任免、調任和獎懲的重要憑證，促使領導干部更好地履行生態文明建設的責任。

（二）編制自然資源資產負債表，建立資源“數據庫”

《審計法》《環境保護法》等相關法律法規對于自然資源環境審計內容尚未做出具體的規定，也尚未指出和規定審計的主體、目標、如何進行審計等問題，審計沒有具體可以遵循的依據。建立自然資源資產負債表，設立資源數據的“臺賬”，對自然資源的流量和存量進行準確地統計；各級政府部門和環境統計部門也應該建立公開的環境數據平臺，使環境審計做到量化可行，為自然資源資產審計提供依據。

（三）提高自然資源資產離任審計在領導干部考核中的比例，建立審計結果的反饋利用機制

目前，自然資源資產離任審計尚處于起步階段，在領導干部的經濟責任和政績考核中納入自然資源資產的審計還在探索當中，因此要加大自然資源離任審計的考核比重，提高比例；當出現重大的環境破壞和資源損失浪費的情況時，對領導干部的業績考核具有一票否決的權力，加大對領導干部的處罰力度；進行領導干部的終身問責制，避免在任職當期盲目進行資源的開發、利用和破壞資源環境等行為。

（四）開展聯合審計，積極借助外部專家和社會的力量

自然資源資產是一個復雜的環境系統，對自然資源資產進行審計涉及審計知識、財會知識和資源環境專業技術知識，如果僅由審計人員進行，難以確保審計結果的準確性。因此需要借助各行各業專業人士的力量，更好地完成審計工作。自然資源資產離任審計是經濟責任審計的重要組成部分，為了節省資源和成本，可以將兩者同時開展，并借助各方面的審計力量聯合開展審計，提高審計效率。

參考文獻：

［1］陳紅蕊，黃衛果.編制自然資源資產負債表的意義及探索［J］.環境與可持續發展，2014，（01）：46-48.

［2］湖北省審計廳課題組，張永祥，別必愛.對領導干部實行自然資源資產離任審計研究［J］.審計月刊，2014，（12）：4-7.

［3］周曦.基于經濟責任的環境審計路徑選擇———淺析經濟責任審計中的環境保護責任審計［J］.審計研究，2011，（05）：24-27+44.

［4］張宏亮，劉戀，曹麗娟.自然資源資產離任審計專題研討會綜述［J］.審計研究，2014，（04）：58-62.

［5］張宏亮，劉長翠，曹麗娟.地方領導人自然資源資產離任審計探討———框架構建及案例運用［J］.審計研究，2015，（02）：14-20.

［6］黃金曦，鐘浩.領導干部自然資源資產離任審計的探討［J］.商業會計，2015，（10）.

作者:楊蕾 單位:云南財經大學會計學院

第二篇：自然資源資產離任審計探討

摘要:

領導干部自然資源資產離任審計是一種特殊的經濟責任審計，是為推進生態文明建設、實現可持續發展應運而生的產物。本文對自然資源資產離任審計的相關概念、審計內容和展開了深入研討，并對實行領導干部自然資源資產離任審計提出幾點建議。

關鍵詞:

領導干部;自然資源資產;離任審計

一、引言

開展領導干部自然資源資產離任審計是審計中的新領域，也是審計中的重點與難點。此外，進行領導干部自然資源資產離任審計是貫徹落實黨的十八屆三中全會必須履行的義務。目前，我們正處于一個資源約束緊張、環境污染嚴重的社會，加強生態文明建設、改善環境質量是當務之急，而領導干部自然資源資產離任審計正是解決這一現實問題的有力手段。

二、領導干部自然資源資產離任審計的相關概念

(一)自然資源資產離任審計的含義

自然資源資產離任審計是對離任的領導干部在任職期間的自然資源資產的使用情況、與自然資源資產相關的資金使用情況、自然資源資產政策法規的執行情況等進行審計，重點是自然資源的開發利用和保護情況。自然資源資產離任審計應該采取以政府審計為主、社會審計為輔的方式，從經濟性、效率性、和可持續性等方面展開監督、評價和鑒證。

(二)自然資源資產離任審計的目標

領導干部自然資源資產離任審計的總目標是實現生態文明的建設，實現可持續發展。具體來說:

1、自然資源資產離任審計可以約束領導干部的行為，督促其確立正確的政績觀。

2、自然資源資產離任審計可以促進建立健全監管體制，完善責任體系、正確評價政策執行情況。3、自然資源資產離任審計可以推動認識和解決生態環境問題，全方位推動加快生態文明建設。

三、領導干部自然資源資產離任審計的內容

(一)審計自然資源資產法規政策的執行情況

法規政策是管理自然資源資產的根據，因此對自然資源資產法規政策的審計應該是第一步。地方領導人作為受托責任方，肩負著管理當地自然資源的重要使命，因此必須確保自然資源資產相關政策的執行。所以，在領導干部離任時，必須對自然資源資產法規政策的執行情況進行詳細地審計。對自然資源資產方面的法規政策執行情況進行審計，可以用來評價領導干部任職期間對自然資源資產的管理和保護是否盡到應有的責任，有助于領導干部樹立正確的政績觀。此外，對法規政策執行情況進行審計，可以評價當前的法規政策是否適用、是否需要調整，有助于不斷修正自然資源資產方面的法規政策。

(二)審計與自然資源有關的重大決策活動

與自然資源有關的重大活動是自然資源資產離任審計中要重點關注的區域，因為領導干部有可能借用此部分來提升個人業績。與自然資源資產重大活動相關的決策行為，主要指政體現政府在維護自然資源資產公共利益方面的決策責任。具體需要關注的地方有:一是關注土地資源的開發利用，比如是否有占用耕地用于商業地產的行為;二是關注土地資源開發利用是否合法合規，比如是否存在國有資產流失、損害農民利益的問題;三是關注水資源的保護情況，是否存在污染水資源的情形;四是關注礦山的恢復治理情況，是否有資金投入到礦山的恢復治理中。

(三)審計自然資源資產管理情況

自然資源資產管理情況主要指自然資源資產使用的效率與效果，可以從檢查內部控制制度是否健全與是否有效入手。審計相關自然資源資產工作目標完成情況，比如是否完成以及完成的效率，來評價領導干部對自然資源資產的管理是否盡到責任，可以促進領導干部依法行使自然資源資產管理權。自然資源資產的管理需要一套配套的管理體系，管理體系的執行是否存在漏洞，執行力度是否足夠都影響著自然資源資產的管理水平。審計人員可以從審計管理體系入手，在審計的過程中執行穿行測試，以測試管理體系在自然資源資產的管理中是否真正有效。

(四)審計自然資源資產負債表的真實性

以數字衡量自然資源資產的使用情況最有效的載體就是自然資源資產負債表，因此，審計自然資源資產負債表是審計中的一個關鍵步驟。自然資源資產負債表可以依據資產負債表的編制方法，將所有的自然資源資產進行分類、核算匯總、最終形成報表。自然資源資產負債表體現某一時點上自然資源資產的價值，反映一定時間內自然資源資產存量的變化。因此。審計自然資源資產負債表的真實性，有助于資產負債表的使用者真實了解自然資產的使用狀況和管理狀況。

四、推進領導干部自然資源資產離任審計的建議

(一)開展領導干部自然資源資產離任審計試點

試點，是指在全面開展工作前，先在一處或幾處試做。因此，開展審計試點是實現領導干部自然資源資產離任審計最便捷且有效的步驟。首先要進行試點選取工作，即選擇自然資源資產豐富且具有代表性的省、市或者縣、區。然后，實地考察、了解自然資源資產權屬、分布、結構、管理、利用、效果等情況。最后，研究制定領導干部自然資源資產離任審計的實施方案。

(二)加強審計專業人員隊伍

建設針對自然資源資產審計這一審計中的新領域，政府審計部門、社會審計部門以及內部審計部門要有新的思路。解決特殊的審計工作，要用特別的方法。因為自然資源資產審計不同于以往的審計，需要專業知識的勝任能力，因此，各級審計部門要聘請專業人士對這一領域進行培訓，學習相關課程，比如環境科學與工程、自然資源管理等相關專業。

(三)領導干部開展自然資源資產離任審計加入專業人士

對領導干部開展自然資源資產離任審計，涉及到自然資源資產的數量、質量和價格等專業問題，不同于普通的經濟責任審計，現有審計人員的能力不足以實現領導干部自然資源資產離任審計。因此，為了確保審計質量，確保公正、客觀地評價領導干部在自然資源資產使用、管理和監管方面的責任履行情況，國家審計機關和社會審計機構需要聘請在自然資源資產領域的專業人士提供技術方面的支持。

(四)社會公眾也可以通過不同的方式參與領導干部自然資源資產離任審計

審計機關在確定審計計劃時可以考慮公眾的需要與建議，為了確保審計的公證性，可以在審計實施過程中聘請公眾作為監督人員。在審計評價時聽取社會公眾的直觀感受，接受社會公眾對領導干部自然資源資產離任審計的階段性審計結果和最終審計結果的評價與打分。社會公眾參與到領導干部自然資源資產離任審計中，對領導干部自然資源資產離任審計具有重要意義。

五、結論

本文僅對領導干部自然資源資產離任審計的相關概念、內容和執行建議進行了探討，而領導干部自然資源資產離任審計的研究還應包括更多的方面。執行領導干部自然資源資產離任審計對于實現經濟的可持續發展具有里程碑作用，我們期待并相信資源節約型、環境友好型社會在有識之士的努力下一定會早日實現。

參考文獻:

［1］陳獻東．開展領導干部自然資源資產離任審計的若干思考［J］．審計研究，2014，05:15－19．

［2］劉英明．關于自然資源資產負債表編制的思考［J］．工作研究，2015，08:155－156．

［3］蔡春，畢銘悅．關于自然資源資產離任審計的理論思考［J］．審計研究，204，05:3－9．

作者:陳昕 孫默深 王英哲 單位:哈爾濱商業大學

第三篇：自然資源資產離任審計評價體系研究

摘要：

自然資源資產離任審計主要圍繞被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理、開發、利用和生態環境保護責任的情況進行審計評價，對不同的領導干部，審計評價內容不盡相同，但都要根據特定的審計評價指標和特殊的審計評價方法來進行，審計評價結果應予以公告，并作為追究領導干部責任的重要依據。

關鍵詞：

自然資源資產；離任審計；評價體系；生態環境

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。根據這一重大改革舉措和十八屆五中全會提出的綠色發展理念，中辦、國辦印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，探索并逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度，以形成一套比較成熟、符合實際的審計規范。為此，要在審計對象、審計內容、審計評價、審計責任界定、審計結果運用等方面積極探索，逐步總結，進而建立起比較規范的自然資源資產離任審計制度。在此，筆者僅就自然資源資產離任審計評價體系談點看法。

一、構建自然資源資產離任審計評價體系的基本原則

（一）堅持依法依規、強化監督的原則。審計機關圍繞領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價、作出審計決定必須有明確的法律依據，這是依法審計的必然要求。長期以來，我國在自然資源資產管理和生態環境保護方面，出臺了一系列的法律法規，如《環境保護法》《土地管理法》《水資源法》《水污染防治法》《森林法》《礦產資源法》《大氣污染防治法》等。審計機關必須以上述法律法規為依據，審查和評價領導干部在自然資源資產管理和生態環境保護方面的合法性和合規性。

（二）堅持權責對等、科學界定的原則。一般來說，一個組織中的管理者所擁有的權力與其所承擔的責任應當相適應、相一致，或者說應當對等、匹配。作為領導干部，在擁有權力的同時，在自然資源資產的決策、管理、開發和利用方面，在環境保護方面，在生態文明建設方面，都具有義不容辭的責任，有時甚至起到決定性作用。鑒于此，審計機關應嚴格劃分和科學界定領導干部的權力和責任，從而對領導干部的履職履責情況作出全面、準確的評價。

（三）堅持客觀公正、合理適用的原則。對領導干部進行自然資源資產離任審計，必須歷史、辯證、客觀地看待領導干部履職期間的整體情況，要因地制宜，因時而異，既不能以現在的法規、制度去查處以前的老問題，也不能用過時的制度規定來衡量審計之時所發現的新問題。要實事求是，客觀公正，既不偏袒護短，也不夸大其詞。評價的標準要合理，評價的方法要適用，這樣才能讓審計方理直氣壯、得心應手，讓被審計方（領導干部）心服口服、欣然接受。

（四）堅持定量考核、定性分析的原則。通過定量考核，可以查清一個地區或一個部門的領導干部在其任職期間，自然資源資產的期初期末存量以及期間的增減變化情況，同時還可以考核和評價其所產生的經濟效益情況；通過定性分析，可以避免定量考核的盲目無序，使得定量考核更加準確，也有助于對領導干部的履職情況給予合理、恰當的定論。

（五）堅持懲教結合、終身追究的原則。自然資源資產的監管是否到位，生態環境保護能否落到實處，關鍵在于領導干部。審計機關要緊緊圍繞嚴守能源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線的剛性要求，針對領導干部在決策、執行、監管中的主體責任，進行客觀、公正的評價，明確各級領導干部責任追究的情形。情節輕微者，可以對其批評教育；造成生態環境嚴重損害者，無論其調離、提拔還是已經退休，都應當嚴肅追責，嚴加懲處。

（六）堅持循序漸進、逐步完善的原則。當前，對領導干部實行自然資源資產離任審計尚處于試點階段，各級審計機關還沒有成功的經驗可以借鑒，因此，要在實踐中不斷加以探索、研究和總結。自然資源資產離任審計是一項全新的工作，涉及面廣，情況復雜，短時間內達到審計評價體系的規范嚴密不太現實，要循序漸進，在試點的基礎上，不斷加以改進和完善，進而逐步形成比較成熟、符合實際、行之有效的自然資源資產離任審計評價體系。

二、自然資源資產離任審計評價的基本內容

（一）對地方政府黨政負責人自然資源資產離任審計評價的基本內容。自然資源資產離任審計試點期間，審計對象主要是地方政府黨政領導干部。在我國現行的行政體制和產權制度之下，地方政府黨政領導干部承擔著雙重受托責任，一是受政府委托，承擔著對國有自然資源資產的行政管理職責，二是受全體國民委托，代行自然資源資產的所有權職責，可謂是責任重大，使命光榮。對地方政府黨政負責人自然資源資產離任審計評價的基本內容主要包括：一是評價地方政府黨政負責人對自然資源資產的重視程度。地方政府是否將生態環境建設和生態環境保護列入政府的中心工作來抓，是否制定了地方生態環境建設和保護規劃，是否制定了關于生態環境建設和保護的制度和規定，是否成立了相應的組織機構，經常性地組織對規劃、制度和規定進行落實、檢查和監督。二是地方政府黨政負責人對與自然資源資產相關的財政資金管理及使用情況。對各級地方政府來說，要審查與自然資源相關的財政收入是否足額收取，財政資金是否按規定合理使用到自然資源的保護與利用方面，財政資金的撥款進度是否與自然資源項目的進展相適應，地方政府是否按規定編制自然資源資產負債表，其所反映的自然資源信息是否真實可靠。三是地方政府黨政負責人在自然資源重大項目中的履職情況。首先要審查領導干部對自然資源相關法律法規和國家相關政策的落實執行情況，其次要審查領導干部在自然資源重大項目中是否存在失職、瀆職情況，是否有權錢交易、貪污受賄等腐敗行為，是否發生破壞自然資源的重大責任事故，有無對生態文明建設中的違法違規行為進行掩蓋、包庇甚至縱容等行為。四是地方政府黨政負責人在行使自然資源資產的行政管理權和使用權中，為國家、為國民、為社會所實現的經濟效益、社會效益和生態效益情況。要審查國家和地方政府在自然資源方面的投入是否取得明顯的經濟效益，國民在自然資源的保護與利用方面是否得到實惠，生活環境、自然環境、生態環境是否得到實實在在的改善。

（二）對政府主管部門負責人自然資源資產離任審計評價的基本內容。在我國現行體制下，不同類型的自然資源由不同的政府主管部門負責管理。按照“誰主管，誰負責”“誰審批，誰負責”的原則，這些政府主管部門負責人對自然資源資產承擔著極其重要的經濟責任和社會責任，特別是土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等領域。對政府主管部門負責人自然資源資產離任審計評價的基本內容主要包括：一是審查政府主管部門負責人在制定特定類型自然資源資產的政策、規劃和制度時，是否科學、是否合理、是否規范，在政策、規劃、制度出臺后，是否及時加以監督和落實，在執行中發現問題是否及時加以調整、修訂和完善。二是審查政府主管部門負責人對分管領域自然資源資產的財政資金收支情況是否監管到位，對特定類型自然資源的資金使用是否合理，有無將用于自然資源的資金挪作他用。三是審查政府主管部門負責人對分管領域自然資源資產的保護、利用與發展情況，要通過一些特定的考核指標來評價其在生態文明建設等方面的工作績效。四是審查政府主管部門負責人是否存在利用掌握行政審批權等，搞“權力尋租”，變相吃拿卡要，或者直接搞官商勾結和權錢交易。

（三）對相關企事業單位主要負責人自然資源資產離任審計評價的基本內容。與自然資源資產關系密切相關的企事業單位負責人，對自然資源資產的開發、保護與利用負有直接責任，因此，除了對地方政府黨政負責人、政府主管部門負責人進行自然資源資產離任審計外，對相關企事業單位主要負責人也要進行自然資源資產離任審計。主要包括：一是審查相關企事業單位主要負責人對自然資源資產相關法律法規、政策、措施的執行與落實情況。二是審查相關企事業單位對自然資源資產的取得、使用、管理與保護情況。三是審查相關企事業單位對自然資源資產進行會計核算時的真實性、合規性、合法性情況。四是審查相關企事業單位對自然資源資產開發、利用以及出讓、出售中的合規性、合法性和效益性情況。

三、自然資源資產離任審計評價的基本指標

（一）自然資源資產存量指標。反映領導干部在任期內所轄區域、部門、單位所擁有和掌管的自然資源資產期初存量情況。無論是地方政府黨政負責人、政府主管部門負責人還是相關企事業單位主要負責人，在上任初始，必須摸清所轄范圍內自然資源資產的現有情況，要做到心中有數，了如指掌。如果領導干部連“家底”都搞不清，很難想象其能管好、用好、保護好各種資源和資產。存量指標是對領導干部自然資源資產離任審計評價的基礎性指標，審計時應特別注意本期領導干部的期初存量與前期領導干部的期末存量之間的連續性和關聯性。

（二）自然資源資產消耗量指標。反映領導干部在任期內為推動和促進地區經濟和社會發展，所付出的自然資源及其環境的代價和成本。消耗量指標既包括單位消耗量，也包括消耗總量。前者如單位GDP資源消耗指標、單位產品能耗指標等，后者如水、煤炭、石油、天然氣等能源的消耗總量、農田消耗總量、森林采伐消耗總量等，審計時應特別注意區分可再生資源和不可再生資源的消耗對經濟和社會的影響程度。

（三）自然資源資產利用效益指標。反映領導干部任期內在自然資源資產利用方面所產生的經濟效益、社會效益和生態效益情況。以城市土地為例，其利用效益指標主要包括：（1）土地利用經濟效益指標。如國有土地使用權出讓收支比例、單位GDP建設用地占用量、閑置土地處置率等。（2）土地利用社會效益指標。如城市人均居住面積、城市人均道路面積、公共設施用地比重等。（3）土地利用生態效益指標。如城市人均綠地面積、城市人口居住密度、城市濕地公園面積等。

（四）自然資源資產極限值指標。反映領導干部在任期內對各種資源的保有量、消耗量以及使用效率是否達到或突破所設定極限值的情況。從國家層面來講，我國首次設置了能源消耗上限，如計劃在2020年前把能源消耗控制在50億噸標準煤當量內；在2016—2020年5年間，把每個GDP增長單位使用的能源量削減15%以及碳強度削減18%；在2020年之前把碳強度減少到2015年水平的40%—50%。這些指標將會層層下壓、層層落實，必定會成為領導干部自然資源資產離任審計的重要考核與評價指標。

（五）自然資源資產惡化狀況指標。反映領導干部在任期內由于主客觀原因造成自然資源嚴重破壞、自然環境嚴重惡化的情況。為改變過去只重發展不重環境的弊端，必須將生態文明建設放在黨政領導干部績效評價的重要位置。審計時應注意區分是客觀原因導致的還是人為因素造成的，從而實事求是地界定領導干部應承擔的責任。

四、自然資源資產離任審計評價的基本方法

（一）數值評價法。數值評價法不是指單一的一種評價方法，而是指利用一些絕對值、相對值以及數學模型來評價自然資源狀況的各種方法。比如環境質量評價方法主要有：指數評價法、概率統計法、經濟分析法、等效數值評價法等，目前對大氣環境質量、地表水環境質量等的評價采用的都是等效數值評價法。

（二）考核評議法。根據數據來考核不是自然資源資產離任審計評價的唯一方法。因為自然環境與人民群眾的生產生活息息相關，所以應積極吸納社會公眾參與評議，廣泛聽取群眾意見，這樣既可以調動社會大眾保護生態環境的積極性，又可以實事求是地評價領導干部生態環境責任的是非功過，既“接地氣”又“接人氣”。

（三）報表分析法。自然資源資產負債表反映了自然資源在核算期初、期末的存量水平以及核算期間的變化量。該表是自然資源資產離任審計評價的重要依據，也是對領導干部任期內政績考核的重要依據。此外，審計人員還應根據國土資源、環保、水利、農業、林業等自然資源主管部門以及統計部門的報表及有關資料信息，梳理分析自然資源資產的增減變化及原因，從而對領導干部自然資源資產履職情況做出有理有據的評價。

（四）綜合分析法。由于自然資源資產涉及面很廣，影響因素很多，因此，開展自然資源資產離任審計，應當從不同角度、根據各種指標、結合有關方面來綜合分析和評價。既要注重自然資源規模數量的變化，更要注重其質量狀況；既要全面地進行考量，又要有針對性、有重點地進行剖析；既要考慮客觀因素，更要關注人為因素；既要肯定成績，也要如實地反映問題和不足。

五、自然資源資產離任審計評價結果的運用

（一）實行審計評價結果公告制度。前已述及，各級領導干部在自然資源資產的管理、開發及利用方面，承擔著雙重受托責任，即一方面受政府委托，應對國家負責，另一方面受全體國民委托，應對人民群眾負責，因此，自然資源資產離任審計結束后，既要向政府報告審計結果，也要向社會公眾公告審計評價結果。實行審計評價結果公告制度，有助于維護政府對領導干部的管理監督權，也有助于保障人民群眾的知情權和監督權。

（二）建立和完善審計評價結果運用的協調配合機制。審計機關與組織人事部門、紀檢監察機關等除日常工作需相互配合、相互協助外，審計機關在自然資源資產離任審計中如果發現被審計單位或領導干部有違紀、政紀行為的，應按照干部管理權限，及時移送紀檢監察機關，情節輕微的，應書面告知組織人事部門；紀檢監察機關對審計機關移送的案件，應根據權限范圍，及時調查處理，并將處理結果書面反饋給審計機關。這種協調配合機制既要保證溝通協調渠道暢通，又要避免相互之間脫節或扯皮，從而確保審計評價結果運用的效果。

（三）建立和完善審計評價結果問責機制。中央提出了自然資源資產審計的三條標準與要求，即“資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”，這就意味著，無論是地方政府黨政負責人，還是政府主管部門負責人，以及相關企事業單位負責人，如果在任期內，當地GDP資源消耗突破上限、環境質量突破底線、生態保護踏越紅線，作為領導干部就要追究其領導責任。要明確各級領導干部責任追究的情形，并根據情節輕重、責任大小進行責任追究。尤其是對于造成生態環境嚴重破壞，給國家和人民群眾的生命財產造成嚴重損害的領導干部，不論是已經調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責，終身追責。

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[5]蔡春，畢銘悅.關于自然資源資產離任審計的理論思考[J].審計研究，2014，（5）.

作者:曲偉強 單位:山東行政學院

第四篇：自然資源資產離任審計的思考

摘要:

目前我國領導干部自然資源資產離任審計剛剛起步，本文闡述了此類審計的內涵，詳盡地分析了開展審計面臨的困難。在此基礎上，提出了開展自然資源離任審計的若干思考。

關鍵詞:

自然資源資產;離任審計;領導干部

一、自然資源資產離任審計概述

自然資源亦稱天然資源，是指在其原始狀態下就有價值的物種，是實物性自然資源和舒適性自然資源的總和，可劃分為土地資源、生物資源、礦產資源、海洋資源、森林資源和水資源等。自然資源資產指基于現階段的科技條件和認知水平基礎，可以產生經濟效益而且在核算體系中能通過貨幣進行計量和確認的自然資源。領導干部自然資源資產離任審計(以下簡稱資源審計)，是審查、鑒證和總體評價領導干部任期內轄區的自然資源資產開發利用以及保護狀況。開展資源審計，是推動生態文明建設的需要，是促進領導干部樹立科學的發展觀、政績觀，促進經濟持續健康發展的需要，也是審計部門履行職責的需要。

二、自然資源資產離任審計面臨的問題

(一)審計對象和內容模糊

資源審計是對原有離任審計內容的延伸和補充，相較于過往的經濟責任審計，其范圍和審計難度都有所提升。同時，因為資源審計屬于新的審計內容，無法借鑒過往經驗，無法按照既定審計程序操作，因此在審計對象和審計內容方面往往具有一定的不確定性。由于我國當前的行政體制原因，不同副職分管不同資源，因此一旦出現責任問題，追責對象難以界定到底是由一級領導還是分管領導承擔。另外，現階段在審計內容上也不夠清晰，審計內容、審計重點等都還需要進一步明確才能更好的開展資源審計工作。

(二)缺乏相應的法律法規體系和切實可行的操作程序

在我國現行的法律法規中與自然資源有關的，如《中華人民共和國水法》，《中華人民共和國森林法》等，都是針對具體資源的使用和管理而頒布的，并未深入涉及到領導干部資源審計等方面的內容。因此在資源審計方面實際上是缺少規章制度和法律法規可以遵循的，且沒有成熟的操作程序。這樣的后果就是導致資源審計在實踐中容易流于形式。

(三)缺乏科學完善的保障體系

第一，信息技術得不到保障。首先，自然資源的復雜性和時空分布的不均衡性決定了需要地理信息技術的配合才能有效開展資源審計工作;其次，因為不同自然資源的管理由不同的政府部門負責，資源資產信息是分散于各部門中，需要信息技術的支持使各部門之間能夠實現信息共享;最后，先進的信息技術保障也能為自然資源的監測提供支持。第二，缺乏專業的資源審計人才。自然資源資產信息多而散，對相關信息的搜集和獲取本身就需要大量人力物力投入才行。但是我們現階段培養的審計人員，其教育經歷和知識結構都是經濟審計相關的內容，在自然資源方面的知識儲備并不多，不具備合理分析自然資源信息的能力。因此也就導致資源審計的專業人才比較匱乏。第三，缺乏充分完備的審計資料和審計證據。資源審計的順利開展需要完善的審計資料和證據的支撐才行，比如完備的自然資源資產負債表。但是因為自然資源價值難以具體量化，而且編制自然資源資產負債表的工程又比較繁雜，所以這也對資源審計工作的開展造成了一定的困難。

三、完善開展自然資源資產離任審計的思考

(一)更新思想理念，重視生態文明建設

領導干部要樹立生態文明理念，重視自然資源合理利用開發以及環境保護，充分認識到“保護自然資源就是保護生產力”的觀念。在開發利用自然資源資產的過程中，要做到制度完善、程序合規、目標可行、內容合法、結果有效，同時還要做好監督考評工作。此外，在自然資源的保護方面，還應該積極倡導全社會共同參與，形成合力，更好的推動領導干部還要動員全社會力量保護自然資源，積極推進“資源節約型、環境友好型”社會建設。

(二)加強行政立法，完善相關的政策法規體系

在重點領域，要建立和完善保護開發利用自然資源資產的政策法規體系，從制度上提供保障。具體而言，如建立自然資源環境質量評價體系、自然保護區管理措施、生態旅游管理規范、環境脆弱區評估辦法等有關的法規和標準;分類研究、制定和完善城鄉生產生活污水以及垃圾處理標準及規范;建立健全自然資源資產保護經濟政策體系;探索建立遺傳資源獲取與惠益共享機制;對于礦山生態恢復、濕地保護、生態養殖、污水處理以及秸稈綜合利用等保護生態環境的行為，可以從政策上給以一定的鼓勵和扶持。

(三)推動體制、機制改革創新，形成合力

首先，對現行的自然資源保護管理體制進行改革，優化政府部門設置，推動職能轉變，避免交叉行政，這樣既可以使行政成本降低，又可以讓行政效率得到提升;自然資源資產的綜合管理要根據生態系統的特點進行，在生產、流通和消費等各領域都嚴格貫徹保護自然資源和生態環境理念;把自然資源開發利用與保護分離開來。其次，推動自然資源資產管理體系的構建，建立并完善與自然資源資產相關的產權制度、統計制度、用途管制制度、節約集約實用制度、自然資源區域保護制度等一系列制度。

(四)嚴格自然資源保護制度

第一，從全局的角度出發，加強對生態文明建設相關重大問題的整體把握和頂層設計;第二，根據生態文明建設的要求，在經濟社會發展評價體系中納入資源消耗、環境損害、生態效益等相關指標;第三，建立空間規劃體系，嚴格落實用途管制;健全能源、水、土地節約集約使用制度;健全國家自然資源資產管理體制;完善自然資源監管體制等;第四，建立生態環境損害責任終身追究制，在地方黨政領導的政績考評體系中納入生態文明建設和環境保護成效的指標。

(五)增強自然資源保護和開發利用的科技支撐

與自然資源資產保護和開發利用有關的技術課題研究可以優先安排;積極推進生態縣、生態鄉鎮、生態農村建設工作，深化生態建設示范，從而帶動自然資源保護和開發利用;在技術創新目標體系中納入資源生態效益，對生態化技術評價和獎勵制度進行改革，調動各方力量積極參與到自然資源保護中來。

(六)資金投入渠道多元化

第一，政府公共資金投入加大，為自然資源的保護提供充足的財力、物力和人力支持，推動執法到位、監管到位，更好地達成促進自然資源資產保值增值的目的;第二，生態補償、自然保護區和主體功能區建設、財政轉移支付等專項資金的安排以生態文明建設指標的完成情況為依據;第三，利用市場機制建立健全合理的、多元化的自然資源開發利用投入機制;第四，加強宣傳，鼓勵民間資本投入自然資源保護與開發利用。

(七)探索編制自然資源資產負債表

自然資源資產負債表應側重于按照會計等式進行關系核算，強調對自然資源資產、負債的記錄、計量，實現自然資源存量最真實客觀的反映;強調自然資源相關資產、負債的數量對應關系，以反映生態資產、生態負債的內部經濟關系為側重點，并將之作為以責任主體生態建設成效評價的依據。

(八)深化經濟責任審計

對地方主要黨政領導執行經濟責任審計時，除傳統的考核指標外，還應該納入生態環境責任審計，對因為決策失誤、責任不到位、行政不作為和管理不力等原因導致的環境污染、資源浪費及國有資產流失等問題進行調查披露。同時，經濟責任審計要與財政、投資、金融、企業、外資等專業審計相結合。

作者:雷莉萍 卜祥磊 單位:國網山西省電力公司財務資產部