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摘要:領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作要求以權(quán)威和可信的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，采用定量分析的方法。通過總結(jié)2017—2019年陜西省自然資源資產(chǎn)離任審計測繪技術(shù)保障工作經(jīng)驗，從測繪技術(shù)保障的角度探討技術(shù)保障的工作方案和指標(biāo)體系。其中，工作方案主要包括審計內(nèi)容、審計主體、審計對象、審計時間范圍、審計方法、工作程序和成果等內(nèi)容;以地理國情普查和地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源，提出一套進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計評價的指標(biāo)體系，形成通過量化指標(biāo)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計評價的技術(shù)方法。在此基礎(chǔ)上，通過計算自然資源資產(chǎn)離任審計綜合指數(shù)以及初期和末期的綜合指數(shù)差值，最終評價自然資源資產(chǎn)的整體變化。

關(guān)鍵詞:自然資源資產(chǎn)審計;離任審計;測繪技術(shù)保障;審計指標(biāo)

2017年自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作開始實施，試點工作的重要任務(wù)之一是積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評價指標(biāo)體系。由于自然資源資產(chǎn)依賴于國土空間，在管理效果評價和問題發(fā)現(xiàn)等方面均需要較強的空間地理信息基礎(chǔ)支撐，因此，在自然資源資產(chǎn)審計試點工作中，測繪地理信息部門作為技術(shù)支撐單位。自2015年以來開展的地理國情普查和地理國情監(jiān)測工作獲取了全覆蓋、無縫隙和高精度的地理國情數(shù)據(jù)［1］，為自然資源資產(chǎn)離任審計提供了客觀的數(shù)據(jù)支持，目前已將地理國情普查和地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)用于自然資源資產(chǎn)離任審計工作［2－4］。本文通過總結(jié)2017—2019年陜西省自然資源資產(chǎn)離任審計測繪技術(shù)保障工作經(jīng)驗，從測繪技術(shù)保障的角度給出離任審計的工作方案，并構(gòu)建出一套用于自然資源資產(chǎn)離任審計評價的指標(biāo)體系，形成了通過量化指標(biāo)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計評價的技術(shù)方法。

1技術(shù)保障工作方案

從測繪技術(shù)保障的角度，工作方案包括審計內(nèi)容、審計主體、審計對象、審計時間范圍、審計方法、工作程序和成果等內(nèi)容。自然資源審計著重開展土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領(lǐng)域的評價。

1．1審計內(nèi)容

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作應(yīng)根據(jù)各地主體功能區(qū)定位、自然資源資產(chǎn)稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)特點，確定審計內(nèi)容和重點，有針對性地組織實施。審計涉及的重點領(lǐng)域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等［5］。審計內(nèi)容包括對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計評價，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

1．2審計主體

自然資源資產(chǎn)離任審計工作的主體是審計機關(guān)，但由于審計內(nèi)容廣泛且專業(yè)性強，需要來自國土資源、林業(yè)、水利、環(huán)保和海洋等自然資源資產(chǎn)管理部門的相關(guān)數(shù)據(jù)作支撐，涉及多源空間數(shù)據(jù)分析和挖掘等技術(shù)工作。由于審計工作對數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性要求較高，通常需要有專業(yè)的第三方機構(gòu)協(xié)助開展技術(shù)保障工作。在我國已經(jīng)開展的試點工作中，測繪地理信息部門通常作為技術(shù)支撐單位，特別是2015年地理國情監(jiān)測工作開展以來，地理國情監(jiān)測成果為自然資源資產(chǎn)離任審計工作提供了大量數(shù)據(jù)資料。地理國情監(jiān)測服務(wù)于自然資源資產(chǎn)離任審計工作是利用信息化手段推進(jìn)這項工作的重要途徑。

1．3審計對象

自然資源資產(chǎn)離任審計的對象是各級政府中承擔(dān)資源管理職能和環(huán)境保護(hù)與污染防治監(jiān)督管理職能的部門，主要包括:1)自然資源管理職能部門，包括國土資源、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等行政主管部門和財政、發(fā)展改革部門。2)環(huán)境保護(hù)職能部門，包括環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生、建設(shè)和交通等行政主管部門。3)其他企、事業(yè)單位，包括從事資源勘查、開發(fā)、利用、保護(hù)的企業(yè)和事業(yè)單位，以及對生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接影響的企業(yè)和事業(yè)單位。目前，我國自然資源資產(chǎn)離任審計的對象是自然資源管理部門、環(huán)境保護(hù)部門和相關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位，不直接針對這些單位的領(lǐng)導(dǎo)干部。

1．4審計時間

范圍自然資源資產(chǎn)離任審計的時間范圍是審計對象在該職位的整個任期。考慮自然資源管理的綜合性和持續(xù)性，對審計時間范圍內(nèi)發(fā)生的自然資源資產(chǎn)變化后果，應(yīng)在分析其驅(qū)動因素和發(fā)生原因的基礎(chǔ)上界定審計責(zé)任，而不能單純地以結(jié)果定責(zé)任。由于自然資源資產(chǎn)離任審計需要以大量數(shù)據(jù)資料作為支撐，但在實際工作中，很難收集到任期起始時間和終止時間節(jié)點的數(shù)據(jù)資料。因此，主要設(shè)置初期年份和末期年份作為審計的始末，以“年”為單位開展此項工作。

1．5審計方法

自然資源資產(chǎn)離任審計工作要求以權(quán)威和可信的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，采用定量分析的方法。自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中，要充分使用信息化手段，利用最新的遙感、地理信息、全球定位和大數(shù)據(jù)挖掘等科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的信息化審計方式，加大自然資源資產(chǎn)業(yè)務(wù)以及財務(wù)數(shù)據(jù)的收集、挖掘和分析力度，進(jìn)一步推進(jìn)信息化審計，提升大數(shù)據(jù)審計工作水平，提高審計工作質(zhì)量和效率。

1．6審計工作

程序自然資源資產(chǎn)離任審計工作包括審計計劃制訂、任務(wù)發(fā)起、資料收集、審計分析核算、審計結(jié)果公布和定責(zé)等環(huán)節(jié)，測繪技術(shù)保障工作主要集中在資料收集和分析核算環(huán)節(jié)。測繪技術(shù)保障的工作流程:

1)審計調(diào)研。在審計工作開始前，審計機關(guān)和技術(shù)保障單位共同明確審計目標(biāo)、區(qū)域概況、資料情況和工作重點等內(nèi)容。

2)資料收集。審計機關(guān)和技術(shù)保障單位共同前往審計地區(qū)，了解被審計地區(qū)各部門數(shù)據(jù)情況，根據(jù)需要收集自然資源管理數(shù)據(jù)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)資料。

3)指標(biāo)評價體系構(gòu)建。根據(jù)審計內(nèi)容和重點，選取評價指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化等內(nèi)容，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)評價體系，從而建立起一整套定量化的評價方法。

4)自然資源資產(chǎn)審計評價。以地理國情普查數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感影像、基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，根據(jù)指標(biāo)評價體系，計算領(lǐng)導(dǎo)干部任職年度、年際的評價得分和評級。

5)審計結(jié)果核查。對年際變化較大區(qū)域中的耕地、林地、草地、建設(shè)用地和水域等典型圖斑進(jìn)行核查，主要是查看歷史影像數(shù)據(jù)或其他相關(guān)資料，對于不確定的區(qū)域要實地核查。

6)審計技術(shù)報告編制。在指標(biāo)評價和外業(yè)核查基礎(chǔ)上，編制被審計職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間的自然資源資產(chǎn)離任審計評價報告。

7)成果提交和技術(shù)服務(wù)。對評價過程中所需的各期數(shù)據(jù)集、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和質(zhì)量評價報告等進(jìn)行整理，提供給審計機關(guān)，不僅要提供審計機關(guān)所需的測繪地理信息數(shù)據(jù)，同時還要提供持續(xù)的地理信息技術(shù)支持和服務(wù)。

1．7審計成果

自然資源資產(chǎn)離任審計成果包括審計分析報告和審計結(jié)果報告。其中，審計分析報告是審計過程結(jié)果的綜合性文件，送達(dá)審計機關(guān)和審計對象進(jìn)行確認(rèn)。審計分析報告由審計小組撰寫，對審計工作的完成情況、審計查實的結(jié)果進(jìn)行歸納、分類和總結(jié)。審計結(jié)果報告由審計機關(guān)出具，是審計結(jié)果的最終表述，具有法律效力，反映了審計工作中發(fā)現(xiàn)的主要問題、責(zé)任劃定和處理方式等［6］。審計結(jié)果的使用依照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》等文件的相關(guān)規(guī)定。"

2自然資源資產(chǎn)審計指標(biāo)體系

2．1指標(biāo)體系

自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系可通過一個綜合指數(shù)來反映區(qū)域自然資源生態(tài)質(zhì)量的整體狀態(tài)。綜合指數(shù)由林草資源指數(shù)、土地資源指數(shù)、水資源指數(shù)、大氣資源指數(shù)、礦產(chǎn)資源指數(shù)等5個審計目標(biāo)指數(shù)和環(huán)境限制指數(shù)構(gòu)成。其中，環(huán)境限制指數(shù)用于指示突發(fā)性環(huán)境事件的影響，審計目標(biāo)指數(shù)下設(shè)置一個或若干個子目標(biāo)指數(shù)，如圖1所示。林草資源指數(shù)反映區(qū)域植被的覆蓋情況;土地資源指數(shù)反映土地使用和管理情況、耕地保護(hù)情況以及建設(shè)用地情況;水資源指數(shù)反映區(qū)域水資源量和水質(zhì)情況;大氣環(huán)境指數(shù)反映區(qū)域的空氣環(huán)境質(zhì)量;礦產(chǎn)資源指數(shù)反映區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)對地表環(huán)境的影響情況;環(huán)境限制指數(shù)則根據(jù)區(qū)域出現(xiàn)的嚴(yán)重影響人居安全的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行限制和調(diào)節(jié)。

2．2指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)體系包含綜合指數(shù)、審計目標(biāo)、審計子目標(biāo)和審計指標(biāo)4個層次，通過加權(quán)求和的方式，從低到高逐級獲得上一層的數(shù)值，再根據(jù)審計區(qū)域的情況估算各指標(biāo)的權(quán)重，最后利用專家打分法(Delphi)和層次分析法(AHP)確定各項權(quán)重。通過專家打分的方式獲得同級指標(biāo)之間的相對重要關(guān)系，從而構(gòu)建重要性矩陣，再通過層次分析法計算權(quán)重并進(jìn)行檢驗，這種方法能避免直接對權(quán)重打分造成的認(rèn)識偏差［7］。

2．3指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

測繪技術(shù)保障工作的主要任務(wù)之一是提供客觀、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)源。通過處理與計算，獲取各評價指標(biāo)的具體數(shù)值，進(jìn)而通過數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化，建立一個可作為比較的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，將各項指標(biāo)的數(shù)值范圍和量綱進(jìn)一步統(tǒng)一，使指標(biāo)間具有可比性和疊加性。對各項指標(biāo)進(jìn)行等級劃分，從而實現(xiàn)指標(biāo)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化。對指標(biāo)體系中每個指標(biāo)的數(shù)值從小到大劃分為5個等級，標(biāo)準(zhǔn)化分值對應(yīng)60、70、80、90和100，等級越高，對應(yīng)的分值越高，自然資源資產(chǎn)管理效果越好。標(biāo)準(zhǔn)化包括3種形式:正向效應(yīng)指標(biāo)、負(fù)向效應(yīng)指標(biāo)和限制性指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化。

2．4綜合評價

自然資源資產(chǎn)離任審計綜合指數(shù)ACI=w1×林草資源指數(shù)+w2×土地資源指數(shù)+w3×水資源指數(shù)+w4×大氣資源指數(shù)+w5×礦產(chǎn)資源指數(shù)+環(huán)境限制指數(shù)，指數(shù)計算逐級加權(quán)求和。其中，ACI為自然資源資產(chǎn)離任審計綜合指數(shù)，w1～w5為各個指標(biāo)在綜合評價中的權(quán)重。自然資源資產(chǎn)離任審計綜合指數(shù)差值ΔACI=ACIi－ACI0。其中，ACIi為審計末期自然資源資產(chǎn)離任審計綜合指數(shù)，ACI0為審計初期的綜合指數(shù)。

3結(jié)果分析

本文以陜西省某一地市為試驗區(qū)，以地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)資料為主要數(shù)據(jù)源，以2015年為審計初期，通過數(shù)據(jù)處理和統(tǒng)計、評價指標(biāo)計算、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)權(quán)重和自然資源資產(chǎn)生態(tài)質(zhì)量評價等過程，計算了2016年自然資源資產(chǎn)生態(tài)質(zhì)量綜合指數(shù)，并利用綜合指數(shù)進(jìn)行了2015—2016年自然資源資產(chǎn)離任審計評價。試驗區(qū)2015年自然資源資產(chǎn)生態(tài)質(zhì)量綜合指數(shù)(EQI)為81．86，2016年自然資源資產(chǎn)生態(tài)質(zhì)量綜合指數(shù)(EQI)為78．89。試驗區(qū)2015—2016年自然資源資產(chǎn)生態(tài)質(zhì)量綜合指數(shù)差值(ΔEQI)為－2．97。2015—2016年，試驗區(qū)自然資源資產(chǎn)生態(tài)質(zhì)量差值－3＜ΔEQI＜－1，說明在自然資源開發(fā)和利用過程中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量略微下降。

1)林草資源。2015—2016年，試驗區(qū)林草指數(shù)由80下降到79．93，林地面積和草地面積均有所下降，城市綠地有所增加。林草指數(shù)變化情況說明試驗區(qū)在審計期內(nèi)，林地、草地管理和保護(hù)效果一般，區(qū)域內(nèi)植被覆蓋有所下降，生態(tài)效益略有減弱。

2)土地資源。2015—2016年，試驗區(qū)土地資源指數(shù)由80下降到75．87，土地資源以開發(fā)利用為主要導(dǎo)向，發(fā)揮的生態(tài)作用有所下降。審計期內(nèi)4項土地規(guī)劃指標(biāo)存在超標(biāo)情況，且2016年超標(biāo)情況略有上漲。

3)水資源。試驗區(qū)處于黃土高原干旱區(qū)域，2015—2016年，試驗區(qū)水資源指數(shù)由90．63上升到92．56，審計期內(nèi)水資源情況有所改善，且飲用水源地水質(zhì)均達(dá)到飲用標(biāo)準(zhǔn)。

4)大氣資源。2015—2016年，試驗區(qū)生態(tài)格局指數(shù)由75．63下降到72．77，大氣環(huán)境質(zhì)量略有下降。2016年較2015年的空氣質(zhì)量優(yōu)良率雖然有所上升，但兩年的PM2．5值均未達(dá)標(biāo)，沙塵天氣數(shù)也有所增加。

5)礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源指數(shù)主要體現(xiàn)礦山開采對環(huán)境的影響程度，2015—2016年，試驗區(qū)礦產(chǎn)指數(shù)由81．86下降到78．89，審計期內(nèi)，露天礦區(qū)的數(shù)量和面積均有所增加，同時，禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)有露天采礦的跡象。

4結(jié)語

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的主體是審計機關(guān)，測繪地理信息部門通常作為技術(shù)支撐單位。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作要求以權(quán)威和可信的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，采用定量分析的方法開展。本文從測繪技術(shù)保障角度分析工作方案的主要內(nèi)容，同時總結(jié)自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)體系。指標(biāo)體系包含綜合指數(shù)、審計目標(biāo)、審計子目標(biāo)和審計指標(biāo)4個層次，通過綜合指數(shù)反映自然資源資產(chǎn)的整體狀態(tài)。審計目標(biāo)指數(shù)包括林草資源指數(shù)、土地資源指數(shù)、水資源指數(shù)、大氣資源指數(shù)和礦產(chǎn)指數(shù)。自然資源資產(chǎn)離任審計評價需要進(jìn)行指標(biāo)計算、指標(biāo)權(quán)重調(diào)查和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，通過計算自然資源資產(chǎn)離任審計綜合指數(shù)以及初期和末期的綜合指數(shù)差值，最終評價自然資源資產(chǎn)整體變化。

作者：張少偉 左飛航 王祖亮 單位：自然資源部陜西基礎(chǔ)地理信息中心