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摘要：自然資源資產離任審計，是近年來從環境責任審計發展而來的一大分支，是對原經濟責任審計的補充，目的在于加強領導干部的環境責任，實現環境責任審計和經濟責任審計的有機統一。為此，通過分析當前自然資源資產離任審計面臨的困境，探析強化自然資源資產離任審計的實現路徑，以期對自然資源資產審計理論探索與實踐有所裨益。

關鍵詞：自然資源資產；離任審計；實現路徑

一、引言

為了實現全面深化改革的總目標，全國各省市級單位已積極開展落實審計試點的各項工作。2018年7月，審計署頒布了《領導干部自然資源資產離任審計操作指引》，這對離任審計具有建設性的引導作用。到了2018年，我國自然資源資產離任審計常態化的局面基本形成。自然資源資產離任審計能夠有效考核領導干部的環境責任履行情況，對領導干部處理自然資源的方式進行監督和制約，能夠使其在追求經濟效益的同時注重環境的保護，以達到保護環境的效果。基于此，合理解決自然資源資產離任審計過程中的實現困境成為促進國家資源可持續利用的關鍵，對推動審計的發展具有建設性作用。

二、自然資源資產離任審計面臨的困境

（一）自然資源資產審計對象存量不清、范圍不明

對自然資源準確地進行確權登記是必不可少的。因為確權登記是在空間范圍上對登記單元進行確定，并對價值進行準確估算，是在法制層面上清楚界定領導干部任期內應負責任的重要基礎。但此登記制度會嚴重觸及原權力劃分和產權所有，嚴格的生態紅線在很大程度上會制約當地經濟的發展，種種原因都局限了確權登記的進一步開展。2016年12月，我國職能部門聯合頒布通知，在12個地方開展自然資源確權登記試點。但是，在具體操作自然資源確權登記時，如何進行科學的分類還需深入探討。由于自然資源定義不明晰，部分省份為如期完成登記工作，不可避免地會回避或是簡化確權工作，這會導致登記的效果不佳，嚴重影響后續審計進行。我國有些地方審計對進行自然資源資產離任審計所必需的數據準備不夠，具體包括在任期前后轄區內自然資源資產的開發使用的變化量和保護情況的相關數據。要有效地進行審計，搞清楚自然資源審計對象的具體存量和范圍是開展審計工作的前提。強化自然資源資產離任審計的思考

（二）自然資源資產基礎數據收集困難

自然資源資產基礎數據獲取較為困難，主要有以下三個方面：一是基礎數據分散和不全面。當前我國自然資源資產管理職能實行條塊分割制度，各項數據分散在各地區、各職能部門，且部門之間相互獨立，導致數據沒有進行匯總。同時，隨著生態經濟的提出，許多數據首次出現在審計內容中，使得現有數據統計不全面，如小型水庫及山塘存量和地下水水質情況沒有監測資料，無法計算。檢測地下水水質情況也只能依據地表水水質進行分類統計。二是不同責任主體的部分基礎數據統計口徑不統一，存在重復統計或者是缺失統計的現象，實施審計時需從各地收集相關數據，而獲取完整數據較為困難。環保部門和水利部門的數據計算在口徑上存有差異。對于土地資源，國土部門是依據標準分為10個等級，而農業部門則是分為15個等級。保護的側重點也有所不同，農業與國土部門重耕地保護，林業部門卻是重林地保護。三是各種基礎數據收集的間隔時間不同。現有的各類型自然資源資產的數據收集間隔年限有所不同，例如森林蓄積量等相關數據為全國普查五年一次，而國土則是十年全國普查一次。但是，數據部門均不能按月度提供數據。數據采集的時間間隔不同，致使當前基礎數據不利于客觀評價領導干部的管理責任，達不到離任審計的數據要求。

（三）自然資源資產審計評價體系不健全

自然資源資產審計評價體系是準確評估和量化審計對象的前提，是審計人員最后得到恰當審計結論的基礎。自然資源資產審計評價體系應便于客觀評價領導干部的履職情況和決策事宜。但是，自然資源資產的價值難以評估。土地、水、森林等均歸屬于自然資源，由于這部分資源自身的獨特性以及考評體系不健全，對存量、變化量、具體價值和質量水平的考評難度較高。通常情況下，與自然資源資產保護有關的項目投入大且周期較長，要達到目標生態效益進程較為遲緩，導致項目的建設期、收益期不能與領導干部的考核評價相同步。許多環境破壞的時間較長，而任期較短，導致應承擔的責任難以劃分。

三、強化自然資源資產離任審計的實現路徑

開展自然資源資產離任審計關鍵要解決審什么、如何審、如何評價的問題。審計人員進行審計時，應拓展基礎數據收集渠道，采用現代化審計技術，對審計對象和內容進行分析、評價，揭示領導人在任期間自然資源資產管理過程中存在的問題或潛在風險，以期實現自然資源資產的可持續發展。

（一）明確自然資源資產離任審計對象與內容

各地方的審計機關要與自然資源資產監督管理部門深入溝通，收集信息，了解并調查自然資源資產的分布及管理情況，明確領導干部對生態環境損害的問責范圍，對各級黨委和政府有關部門的環境保護責任歸屬權問題進行明確具體劃分。自然資源資產離任審計的對象通常包括:一是礦產資源，如煤炭、天然氣等，屬于不可再生資源；二是水資源，水是生命之源，是我們日常生活及工作過程中不可替代的能源；三是國土資源，如林耕地、居民用地等各類用地；四是海洋資源，是指海底礦產、海岸線以及和海底、海面等有直接關系的資源；五是森林資源，對于人類的活動具有重大影響；六是生態環境保護，其中主要包括環境質量、排放量控制以及生態紅線的防控。在審計業務工作過程中，審計人員需要依據審計轄區內的主要功能區定位、自然資源資產特征、環境保護的重點等情況，依照可查證、科學可行、可操作的原則，明確自然資源責任審計的內容，公正、準確地進行審計，評價領導干部的履職情況。依照自然資源資產的獨特性，對目前跨區域的自然資源資產采用直接治理的形式，對當前產權界定清楚的資源，委派當地政府機構管理，由地級領導干部承擔該部分資源的管理責任。自然資源資產離任審計中的被審對象主要是指各級黨委及政府領導干部。黨委進行決策，政府主導實施，生態環境的維護由決策者和執行者共同承擔。為避免決策者“指揮無責”的情況發生，要貫徹落實主體責任，實行“黨政共擔”“一崗雙責”是推進生態文明改革的重要舉措。

（二）拓展自然資源資產基礎數據收集渠道

目前，依據自然資源資產負債表審計是我國離任審計的主要審計模式之一。領導干部要依據自然資源資產負債表建立可行的數據收集渠道，進行有針對性和代表性的離任審計。例如在沿海省份，要重點審計海洋資源。由統計局帶頭，結合各職能部門掌握的數據，先編制基礎數據較為完善的自然資源。對于各部門現存數據不一致的情況，應先整合各種基礎數據，及時補充缺失的相關數據，統一標準，建立可行的數據采集途徑。將統計局編制負債表所需基礎數據和自然資源資產離任審計所需基礎數據聯系起來，有助于自然資源資產負債表的完善，拓展審計數據采集的通道。此外，在收集基礎數據的過程中要同時關注資源的數量和質量。在對自然資源資產進行量化時，還可以參考國外的相關制度，結合國情進行具體審計工作。例如在編制水資源資產負債表時，需結合我國水資源的實際狀況，對水質的登記、量化和信息公示等有關問題進行深入研究探討，制定、實施符合我國國情的水資源會計準則，在全國形成對水資源全面計量、有效監管和準確的報告體系。

（三）完善自然資源資產離任審計評價指標體系

對領導干部實行離任審計，涉及的內容復雜，綜合程度較高。另外，不同地區和部門的側重點不一致，導致審計評價指標也會有所不同。現階段我國許多地區已經逐步按照當地實際情況建立了評價指標體系，但由于個別地區存在特色資源，地區之間的評價指標體系存在差異，導致評價結果也會有所不同，不適用于分析比較。為降低地區之間的差異化水平，我國政府應當在制度上采取保障措施，建立統一的自然資源資產離任審計評價指標體系，保證量化指標合理可行，統一評價的依據，并在全國推行。將評價依據的內容根據自然資源資產資金管理的決策、執行和監管責任進行劃分，結合主要功能區定位設計指標，建立分層次的自然資源資產評價指標體系，并放入政績考核之中，根據評價結果和履行情況進行考評，有助于離任審計的順利實施。

（四）提升現代審計技術運用能力

在大數據時代的大背景下，自然資源資產離任審計需要依靠大數據的支持，探索出適應時展的審計模式。進一步擴大收集資料和分析數據的范圍，才能更高效地得出審計結論。大數據分析能夠為實現審計全覆蓋提供技術支持，因此要做好頂層數據部署，消除各部門、企業之間的橫向壁壘，實現數據互通。審計部門還需要加快提高云計算的能力，對收集到的大量數據進行有效處理，通過對數據的整理分析，找出自然資源資產信息存在的異常，如結合地理信息系統和影像時間維度進行分析，充分利用航拍圖、歷年影像圖、內業分析與野外調查等數據進行核實，比對往年數據，通過綜合應用形成審計數據，完成自然資源資產數據在審計過程中的可視化分析處理。此外，審計人員需要主動學習各類行業的基本數據業務流程，了解數據字段關聯結構，創新數據建模工作的開展，還要及時總結歸納數據分析現存的問題及重難點，突破技術瓶頸，進一步提升大數據審計工作能力，促進審計效能的提高。

參考文獻：

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[3]吳勛,樊鈺.領導干部自然資源資產離任審計：制度梳理與實踐[J].財會月刊,2021(3):85-89.

作者：邱高松 瞿茂林 單位：湖南工商大學