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一、審計項目選擇

（一）立項背景

該城市道路工程建設項目是J市城市建設投資公司建設的投資較大的市政建設項目。為發揮審計“免疫系統”的建設性作用，核實該工程造價的真實性和準確性，避免結算價高估冒算，揭示工程實施過程中存在的問題，促進參建單位整改，審計部門對該工程進行了結算審計。

（二）審計重點和方法

1．工程結算價的真實性和準確性審計。

查閱竣工（施工）圖紙、合同文件、變更簽證、結算書。查看工程現場、取土場及棄土場，測量土方運輸里程、結構物斷面尺寸、苗木胸徑（干徑、蓬徑）等，核查路燈盞數、苗木株數等工程項目數量，審查結算工程量的真實性。查看變更單價、工程量計算底稿，檢查計價工程內容是否與施工工藝相符、工程量計算方法是否遵循計算規則。審查結算書中清單計價、規費及稅金計取的準確性，是否與合同價標準一致。

2．招標工程量清單及預算價的真實性、準確性審核。

查閱招標文件及標底預算書。檢查清單子目有無錯列、少列，是否與圖紙內容、清單計價規范相符；檢查綜合單價計價是否準確，計價定額有無錯選、重復計價等情況，計取的各項費率是否與規范文件相符。

3．招投標執行情況審計。

查閱招標公告、招投標文件、中標通知書和施工合同，檢查所有項目是否進行招投標，有無必須招標而未招標的項目。

4．合同執行情況審計。

查閱所有合同文件，審查合同雙方的責任、義務是否按規定履行，有無掛靠、分包行為，分包是否合法、合規。

5．工程變更情況審計。

查閱現場簽證、工程計量、設計變更、監理審核資料。檢查有無不按圖施工、隨意變更設計、增加造價的情況。

二、審計發現的主要問題和結果

（一）工程量虛報，變更單價錯誤，未按合同價結算等

1．工程量虛報，多計結算價676.84萬元。

（1）虛報河塘清淤工程量。該市政道路工程圖紙中河塘的面積為18969平方米，清淤量為28362立方米。送審結算的清淤量為75571立方米，清淤的面積為30325平方米，分別為圖紙工程量的2.7倍和1.6倍。審計中發現：一是清淤前河塘面積與圖紙面積相仿，但清淤后每個塘的開挖面積卻大了一圈，有的達原塘面積的2倍以上，河塘的一圈都為淤泥包圍。二是淤泥頂面標高與原地面（塘埂）標高相差無幾，最多也只相差0.7米，與圖紙平均水深1.7米相差1米。審計對虛報的清淤工程量22825立方米予以核減，對應核減碎石土回填、石灰土回填、淤泥棄運、缺方內運清單子目工程量，共核減結算價278.66萬元。

（2）監理單位未按實簽證多計工程量。

一是假簽暗塘挖棄工程量。該工程有一段為二級公路改造，就在改造段，有一暗塘挖棄的簽證：原公路路面結構層破除開挖后，其底下為不適宜土，需挖棄后用石灰土回填。原公路路面結構層下應為路床，最終監理單位承認該簽證不實，共核減相關結算價23.13萬元。二是土方超運距簽證與實際不符。缺方內運與余方棄置監理單位簽證的運距分別為8公里和5公里。經現場審計查看，簽證運距分別多計3公里和2公里，多計結算價324.45萬元。

（3）多計未實施道路工程平交道口工程量。

該市政道路設計圖紙預留兩處平交道口，因規劃調整，兩道口取消而未實施。送審道路工程結算按圖紙工程量結算，未實施部分沒有扣除。平交道口為主車道結構層，路面結構層從石灰土底基層到瀝青混凝土上面層，單價合計263.34元/平方米，該項結算多計50.6萬元。

2．監理單位對N施工單位申報的工程變更單價審批錯誤，多計結算價468.30萬元。

變更增加的填筑石灰土子目與合同內摻石灰清單子目施工工藝不同，其單價應不能直接套用。合同內摻石灰施工工藝為：路基開挖土方運至拌料場，摻石灰拌合后再運回現場攤鋪、碾壓。變更增加的填筑石灰土施工工藝為：攤鋪、拌灰及碾壓（運輸等計入缺方內運）。兩項目工藝相差兩次裝車、運輸，單價相差23.39元/立方米，此項核減結算價468.30萬元。

3．結算單價與合同單價不一致，多計結算價414萬元。

未按合同價結算的工程項目主要為：人行道工程中花崗巖道板清單子目；綠化工程中胸徑20厘米廣玉蘭喬木栽植、胸徑18厘米銀杏喬木栽植清單子目；路燈工程中路燈安裝及給水工程中鑄鐵管鋪設清單子目。其結算單價中主材單價、管理費、利潤等都與合同單價標準不相符。

4．其他原因共核減275.04萬元。

（1）土方工程：清表、挖土方工程量沒有扣除河塘及老路所占部分；缺方內運、余方棄置、灰土填筑工程量多計。

（2）排水工程：挖溝槽土方計算時沒有扣除清表量；填方及棄方工程量多計。

（3）橋涵工程：混凝土基礎厚度、墻身工程量多計。

（4）整個工程現場安全文明施工措施費未考評，不予計取現場考評費。

（二）招標單位招標工程量

清單編制、標底計價不夠規范

1．部分標底清單單價高出定額預算單價。

如路面工程瀝青混凝土單價，依據2004版《J省市政工程計價表》和市場的材料價格編制的6厘米粗粒式瀝青混凝土、4厘米細粒式瀝青混凝土單價，比標底清單價分別低3.86元/平方米和4.32元/平方米。另有檢查井、碎石土、喬木栽植等標底清單單價高于定額預算單價，總計393.36萬元。

2．招標清單漏項，錯列入招標費。

如老路面拆除、石灰土填筑、排水管管徑1米和0.8米出水口等清單子目招投標清單中未列，清單漏項價共計388萬元；在工程量清單中錯列入招標費項目52萬元，該費用應由公司與建設單位進行結算，不應計入施工單位的建安費中。該工程招標項目最高限價合計7576.02萬元，錯誤金額為833.36萬元，錯誤率為11%。

（三）應當招投標的工程未進行招投標

直接發包給施工單位進行施工建設單位未進行招投標，直接與施工該項目土方、道路、橋涵、排水工程的N施工單位另簽施工合同，將給水工程，合同價429萬元交由其施工；直接與C施工單位簽訂路燈工程施工合同，合同價302萬元。兩工程分別已達到《J省工程建設項目招標范圍和規模標準規定》第八條，“施工單項合同估算價在100萬元人民幣以上”必須招標之規定。

（四）人行道工程分包給無資質的個人施工

建設單位與N施工單位商定，將其合同工程中的人行道工程，送審價262萬元，指定分包給某個人組織施工。工程分包只能分包給具備相應資質條件的單位，分包給無資質的個人是法律不允許的。

（五）土方工程未按圖施工

該項目土方工程中，根據圖紙說明，路基開挖土方應利用填筑。N施工單位在土方工程開工時，在未作任何理由說明的情況下向監理提出了變更：開挖的土方除用做人行道素土填筑外，全部棄運；路基填筑5%石灰土全為借土填筑。監理單位審批同意了此變更，該利用的挖方棄運，增加工程投資88.5萬元。

三、審計建議

1．提高相關人員的責任心和業務水平，嚴把工程簽證關，提高投資控制水平。

有關人員每接受一項工程時，首先要對施工圖及合同等有關規定進行認真學習和了解。其次要經常深入施工現場，了解施工中的異常情況或施工工藝的變動對工程造價的影響。建立完善的簽證管理制度。明確規范領導、施工技術、結算等有關人員的責任、權利和義務，只有責權利明確了，才能規范各級工程管理人員在工程簽證的管理行為，提高其履行職責的積極性，有效控制工程投資。

2．建議審計機關開展對政府投資和以政府投資為主的建設項目招標機構編制的工程量清單及預算價進行審核的工作。

為保證招標時工程量清單及預算價的合法性（預算編制是否符合相應定額、標準和有關規定，能否作為簽訂工程施工合同的合法依據，使其具有法律效力）、真實性（預算與施工圖紙是否一致）、準確性（各項計算是否符合有關規定，內容、計算結果是否合理、準確，是否存在虛假與錯誤，驗證預算編制的可靠度）和完整性（各分項工程項目是否完整以及資料的完整、齊備程度），在工程招投標之前需對其進行審核。審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目工程量清單及預算價實施同步審計，可以改變傳統的審計方式，由弱效性的事后審計變為跟蹤審計，強化了審計事前監督職能，響應了政府對審計部門的要求，確保了被審計建設項目標底編制的質量，在維護建筑市場經濟秩序，提高經濟效益方面有著十分重要的意義和作用。因審計法及相關法規、文件沒有對該項審計工作予以明確，各地方政府應出臺相關文件，為該項審計工作的開展提供依據。

3．工程招投標（承發包）是非常嚴肅的商業活動，具有行政法律屬性，須依法行事。

建設單位應嚴格遵守招標投標法等相關法律法規的規定，對必須招標的項目進行公開招標，不得直接發包。

4．建設單位應嚴格執行《合同法》，規范合同管理。

依法將總包單位的部分工程分包給具備相應資質條件的單位，不得分包給個人。

5．建立健全變更設計審批機制，避免不必要的浪費。

在審批設計變更時，應進行統籌考慮，確定其合理性、可行性及必要性。建立健全變更設計審批機制等內部控制制度，做好變更設計管理臺賬，以求在工程項目建設過程中能合理使用人力、物力、財力，取得較好的投資效益和社會效益。

四、審計成效

本次審計不僅對高估冒算的工程結算價款予以核減，還指出了在工程設計變更、招投標程序、合同管理、投資控制等方面存在的問題及產生的影響，并提出了相關意見，取得了較好成效。

1．對違反《招標投標法》的行為，有關部門對其進行了處罰。

對未能盡責的單位及相關人員，有關單位予以批評、教育或換崗。

2．促進強化了規范管理。

建設單位很快出臺了相關內部控制制度和管理辦法，進一步規范了項目管理行為；在監理合同投資控制部分增加了虛假簽證的處罰條款；在施工合同專用條款中，對送審結算價核減超10%部分，明確由施工單位支付相關審計費用。

3．根據審計報告撰寫的審計信息提交政府領導后，引起政府領導和相關部門高度重視。

很快就制定了《J市政府投資項目跟蹤監督管理暫行辦法》。其第九條針對工程監理，明確對不負責任亂簽字或與施工方一起虛報工程量等的監理人員給予處罰。第十二條關于工程變更控制，投資調整額度在總投資的10%以內的，由業主單位進行控制和報批；超過（含）10%的，報原審批單位審批。

五、經驗與體會

1．在項目結算審計過程中不應只關注造價的真實性、準確性

還應該對應項目實施過程，從施工圖設計（圖紙是否審核、設計單位有無資質）、招投標程序（是否有規避招標、直接發包）、簽訂合同（合同條款是否實質性違背招標文件）、內部控制制度建立執行情況等方面入手，全過程多角度發現問題。

2．對綜合單價高、變更工程量大的工程子目進行重點審計，這些是施工單位高估冒算、偷工減料的“常發部位”。

如市政道路的瀝青砼路面工程，其綜合單價在每立方米千元以上，審計時應對其面積、厚度、油石比及碎石級配等進行詳盡調查；路基石灰土的工程量都在幾萬立方米以上，審計時不僅要核實其工程量計算的準確性，還應對其施工工藝、灰劑量進行調查，與合同單價的清單描述、投標書施工組織設計進行核實。本次審計中，路面結構層及路基石灰土工程核減額占總核減的40%以上。

3．隨著社會經濟的發展，對審計人員提出了更高的要求,審計方式也隨之轉變。

作為一線審計人員，應不斷加強學習、總結，不光學習更新相關法律法規知識，還要學習相關專業知識，逐步提高自身專業技術水平，以適應和滿足社會發展進步的要求。

作者：梅志芳單位：江蘇省句容市審計局