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一、審計資源整合機制的理論基礎

西方國家運用審計學、經濟學、管理學的理論對審計資源的整合進行研究，整合審計資源也逐漸演變成國際通行的做法。從西方發達國家的政府審計情況看，政府審計機關中工作人員的總體數量都相對較少，部分審計項目實施外包，由符合政策規定并有執業資格的社會審計機構對外包項目進行審計，這種做法大大節省了審計人力資源。國內學者從審計人力資源整合概念（賴秋平，2005）、審計人力資源整合機制（辛玉娟，2004；陶航平，2006；王如燕，2005）的視角對審計人力資源的整合利用等方面進行了討論，提出了提供法律保障、改進體制問題、完善人員配置、強化上下級及同級間聯系等合理化建議，以建立健全資源整合機制，提升整體效率，從而有助于通過有限的人力資源更好地保質保量地完成工作任務。本文擬基于管理學和經濟學等多學科理念，探尋審計機關人力資源整合的理論支撐。管理學的本質主要強調的是一種整合，為了強化審計人力資源整合，必須將管理的思想本質靈活運用到整合機制當中，同時應當把整個審計體系中的資源結構進行優化，并將各個層次間的人力資源進行有機的配比。中央審計機關應不斷強化對各司局、派出局間的審計人力資源整合，完善內部機構人員流動化政策，同時也要加強與地方各層級審計機關間的審計人力資源整合，適時進行抽調，完善人員配備。

當前，中央與地方審計工作發展存在著不平衡，東西部各個地區審計工作上存在較為明顯的差異，同時基層的審計工作問題也比較多，因此，只有繼續加強各層級審計工作的整體協調配合，鞏固并強化各層級審計機關的協作關系，促進審計人力資源的有效整合，才能更有利于推動政府審計工作的發展。經濟學中把資源看作投入到生產經營活動中能夠創造物質財富的要素。政府審計間的資源整合，出于客觀需要，必須優化資源配置，為社會公眾提供高質量的審計服務，將審計力量和審計對象更好地進行最優化結合，以彌補當前資源整合中的不足，從而在提高政府審計效率的同時降低審計的成本。對于任何一項審計任務來說，如果需要的人員越多并且耗費的時間越長，過程中所產生的審計成本就會越高，反之產生的審計成本就會越低。審計成本會受到各種因素的影響，包括實施審計任務需花費的時間、人力、資金等等。政府審計為最高效地實現審計目標，應逐步力求耗費最小的審計成本，強化監督職能，為履行職責提供更優質的服務。為有效降低審計工作成本并且提高審計工作效率，需要考慮以下影響因素：審計機關需要加強審計的組織管理過程及增進上下各層級審計機關之間的協調配合，科學化地安排實施審計項目，避免造成同一項審計任務的重復審計；力求高效地進行資源配置以及資源運用，從而減少審計資源的閑置和浪費；對審計成果應當實現信息化共享，增強審計成果的利用，以便于日后審計工作的進一步開展。

二、審計人力資源整合的機制建設構想

人力資源是審計機關最重要的資源，要時刻本著“以人為本”的思想原則，通過科學化模式對人力資源進行整合。通過整合不僅可以提高任務完成效率，更有助于完善為組織提供有效保證的審計職能。“十八大”明確指出，“各級審計機關在積極主動加強自身建設的同時，上級審計機關應為基層審計機關排憂解難，一方面要在分配計劃和任務時充分考慮基層承受能力，另一方面要加大審計培訓的投入和力度，加大各級審計機關專業人才隊伍培養力度”。所以筆者對協調審計人力資源作如下設想：

（一）出臺法規政策，有效提供制度保障在管理思想中，若想保障工作任務的順利開展，必須首先強調所依照的規章制度能嚴格執行。良好的制度是完成工作任務的必要保證，這樣的法規政策不僅具有權威性還具有一定的約束力，最重要的是可以保證下達任務的嚴格執行，所以審計機關應該出臺相應的法規政策，使得審計資源整合能夠獲得配套政策的保障，以保持持續的機制創新，更有利于強化整合機制。為解決審計任務繁重與力量不足之間的矛盾，應按照適當、適度原則，充分利用社會審計資源。哈爾濱市審計局2010年5月出臺了《哈爾濱市審計局政府投資建設項目審計聘用社會審計組織管理辦法（試行）》及《哈爾濱市審計局政府投資建設項目審計招投標管理規定》、《哈爾濱市審計局選聘社會審計組織參與政府投資建設項目審計資格評分辦法（試行）》等子辦法，明晰委托方式、范圍、內容，并經過招投標完成了11個社會中介組織參與政府投資建設項目審計的聘用工作。同時著力培養自己的固定資產投資審計管理人才和業務骨干。近年來該局嚴把“入口關”，招錄多名建筑工程專業人才，同時加大教育投入，分批派出審計干部參加工程項目管理、工程量清單及固定資產投資審計等專業培訓，使審計干部進一步掌握固定資產投資審計方法及建筑工程識圖、材料、施工、造價等知識，全面提高了業務能力和審計質量控制能力，從而通過嚴格約束和管理外聘中介機構和專業人員的執業行為，確保中介機構安全有效發揮作用。

（二）上下層級聯動，彌補體制漏洞我國審計機關采用“雙重管理體制”，該體制框架上具有垂直的管理關系，上級審計機關可以依靠其所屬職權對下級審計機關進行指導，有利于上下級的協調配合，發揮各自職能。受這種體制本身的約束，我國采取條塊分割化的管理模式，每個審計部門有屬于自身的管轄范圍，地方審計機關無權管轄中央所屬單位，更無權對其審計；地方各層級審計機關強調上下對口，根據行業不同而設置不同的細化機構部門，各機構也有著不同的局限性，很難再對整體部門實施有機的協調。另外地方審計機關在人員任命和組織規劃等配置方面都受到同級政府的管理，存在著地方政府和審計機關間錯綜復雜的聯系，難以完善對審計資源的整合。針對我國審計體制上存在的弊端，審計署不能僅對地方審計機關實行業務上的指導，還應加強對審計機關管理上的協調配合，從而加強交流，完善整合機制。湖北省武漢市審計局不斷加強對區、縣審計局的業務領導和工作指導，2010年起在民政、教育、醫療衛生等重點行業、重點資金的審計項目中，采取上下聯動的工作模式，從下級區縣審計機關調動相關人員，最大限度發揮審計機關的整體效能，實現兩級審計機關審計成果的綜合利用。如在城鄉居民最低生活保障金審計中，實行“四統一”，即統一方案、統一實施、統一報告、統一完成時間。在審計實施中，該局多次組織下級審計機關的審計人員召開審計業務和計算機審計研討會，加強信息交流，共享計算機審計方法，并將審計疑點交由下級審計機關進行延伸，實現了審計線索共享和審計疑點聯動查證核實，取得了較好效果，為提高審計質量和效率提供了保證。

（三）解決人員問題，促進資源整合1.完善政府審計機關人員引入方式，增強人員儲備目前我國政府審計機關審計人員的結構上普遍存在年輕工作人員比例偏低及審計人員學歷偏低等問題，因此，政府審計機關在引入人才時，應當根據專業背景和學歷層次，選擇技能優勢較強的年輕人才，逐漸改進審計隊伍的學歷、專業和年齡結構，并使之合理科學化。在滿足專業要求的同時，增加新引進人才的數量，從基層審計工作開始，逐步緩解目前人力資源不足的社會現實，既要改善人力資源的人員結構，又要解決人員不足與任務需求大的矛盾。以山東省審計廳為例，自2009年以來，全廳通過考試錄用了41人，均為專業人員，其中碩士研究生以上學歷達27人。目前廳機關具有中高級專業技術職稱人員152人，占人員總數的73.8%。為改善隊伍的知識結構和學歷層次，增加了在職委托培養等計劃。目前廳機關干部隊伍的結構大學本科以上學歷192人，碩士研究生以上學歷81人，分別占干部人員總數的93.3%和41.5%。2.著力素質提升，完善人員培訓和激勵制度《中華人民共和國國家審計準則》（審計署第8號令）第二十二條指出：審計人員應當具備與其從事審計業務相適應的專業知識、職業能力和工作經驗。首先，建立健全審計人員教育培訓制度，每年對全體審計人員進行教育培訓，定期要求資深專家對審計人員進行指導，以此提高審計人員各方面的整體素質。同時，通過領導與下屬之間的傳幫帶效應，帶動審計人員整體素質的不斷提高。其次，加強學習審計工作中不斷涌現的新知識和技能，并汲取提高計算機科技中的審計知識，實現審計方法與技能手段的不斷創新。再次，要培訓出一批精通審計理論并擁有大量實際經驗的復合型人才，實現“單一型”審計人才向“復合型”審計人才的轉變，以此適應并滿足審計事業發展的現實需要，日后出現審計人力不足的情況時能及時進行調整。如：湖北省孝感市審計局于2009年按照湖北省審計廳下發的《關于統籌全省審計工作發展的若干意見》，一是定期對各縣市區審計局和市局各科室的信息宣傳、審計統計、審計信息化情況進行通報、考核，并根據考核結果予以適當的獎懲，實現全市綜合工作的統籌；二是每年定期在全市范圍內組織審計項目質量抽查和審計項目評優，針對抽查和項目評優中發現的不足，抓細節、抓程序、抓法規的運用，開展審計業務培訓，實現全市審計項目質量的統籌；三是在業務“淡季”有針對性地組織全市審計機關開展業務培訓或集中整訓，同時采取以會代訓、上派掛職鍛煉、選派骨干參加省廳組織的業務培訓等方式，提高全市審計人員的整體業務素質，實現全市審計隊伍的統籌。

（四）打破科室界限，消除審計盲區以各層級審計機關內部科室部門為單位，綜合部門加以匯總是當前審計資源配置的主要方式。這樣的配置模式主要通過專業細致的分工來保證審計完成效果、提升整體工作效率，但同時也暴露了科室部門功能簡單化的問題。科室間只能負責某些專屬領域范疇內的問題，一旦工作性質發生改變，以及出現工作任務重疊等問題時，就很可能導致各科室工作職能紊亂，從而影響各科室間的協作交流，極易造成審計盲區的擴大。審計資源配置應以審計項目為單位，而不是以審計機關科室為單位。只有打破科室間的業務分工界限，才能更好地促進科室的均衡發展。為有效整合局內人力資源，黑龍江省哈爾濱市審計局注重處理好歸口審計和資源整合的關系，一般性審計項目由歸口處室盡職盡責完成，充分發揮專業分工在保持審計連續性和對行業特點把握深入性等方面的優勢作用；重點審計項目則根據需要強化審計目標，打破處室界限，增強重點審計項目的全局性、整體性和系統性，統籌安排審計力量，確保全面完成審計任務。同時，為多崗位培養“一專多能”的復合型人才，積極推行干部交流制度。2009年末，在綜合分析各處室專業結構、年齡結構及審計干部自身特點的基礎上，交流了26名干部，并帶動各科室人員協同完成任務，促進了各處室的均衡發展和全局各項工作的深入推進，改善了人力資源的不足。

（五）為應對突發情況，靈活整合資源在好的管理機制中，能否在應急情況下靈活迅速地整合資源是衡量機制運行的重要因素。審計人力資源的整合，不僅體現在審計任務繁重時，更體現在突發情況來臨時人員是否能夠及時調動，這既關系到審計層面的監督職責與義務，又關系到對國家經濟利益事項穩定的保證。2013年4月20日8時02分在四川省雅安市蘆山縣（北緯30.3度，東經103.0度）發生7.0級地震，震源深度13千米。地震發生后，四川省審計廳、審計署駐成都特派辦、雅安市及各縣區審計機關迅速行動起來，積極投入到抗震救災各項工作中，展開了一場爭分奪秒的救援與自救行動。四川省審計廳在地震發生后的第一時間迅速聯系災區審計機關，了解災情，要求做好自救工作，把災害減少到最小，同時借鑒汶川地震搶險救災和災后重建跟蹤審計經驗，及時跟進審計工作，為災民服務，為政府分憂。審計署駐成都特派辦迅速通過各種渠道了解災情，第一時間向審計署黨組報告，并組織成立專門的協調領導小組到省財政廳、民政廳等相關部門調查了解救災資金和物資的接收、撥付等情況，部分參審人員分赴蘆山、寶興兩個重災區，對抗震救災資金和物資的分配、管理和使用等實施現場審計，確保救災款物真正用于受災群眾。雅安市審計局行動迅速，在快速了解單位職工情況、落實避險措施的同時，組成抗震救災領導小組，領導班子成員分三組，立即趕赴受災縣。蘆山縣、寶興縣、天全縣的審計局派出監督組，及時對全縣民政救災物資進行監督。上下級人員緊密配合，打通層級間管轄范圍的界限，匯聚一切力量保證捐贈資金和物資的使用效果，促進救災物資分配的公開、公平、公正，并嚴肅查處各種違法違紀行為，促進廉潔救災。

作者：毛洋時現單位：南京審計學院審計與會計學院