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一、網(wǎng)絡(luò)輿論政府規(guī)制的合法性基礎(chǔ)

從形式和外延上看，合法性首先意味著，網(wǎng)絡(luò)輿論的政府規(guī)制措施應(yīng)該有代議機(jī)關(guān)通過的法律作為依據(jù)，這是法治對(duì)公權(quán)力存在和行使的約束性要求。當(dāng)然就整體而言，我國(guó)已經(jīng)初步建立起較為完善的網(wǎng)絡(luò)輿論規(guī)制法律體系。上世紀(jì)90年代以后，我國(guó)先后頒布實(shí)施了以《中華人民共和國(guó)電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》《中文域名注冊(cè)管理辦法》《中文域名爭(zhēng)議解決辦法》等為代表的出版業(yè)法律規(guī)范，而一些地方立法機(jī)關(guān)也根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，制定頒布了一些地方性法規(guī)、規(guī)章。這些法律規(guī)范成為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論政府規(guī)制體系的重要組成部分，對(duì)于加強(qiáng)政府規(guī)制的力度，提供了有效的法律依據(jù)和手段，同時(shí)，對(duì)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論健康發(fā)展起到了重要的保障作用。但是，合法性本身有著更為深刻的內(nèi)涵，它意味著某種事物或價(jià)值本身包含著正確和正義的特質(zhì)，因而為人們所認(rèn)可和自覺自愿地服從。對(duì)于政府規(guī)制而言，任何一種手段或者措施必須依靠它自身的合法性的支撐，政府規(guī)制才會(huì)求得規(guī)制對(duì)象與社會(huì)公眾的自覺認(rèn)同與服從。所以，這就存在兩個(gè)層面的問題：第一，網(wǎng)絡(luò)輿論政府規(guī)制的必要性。應(yīng)該說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)輿論政府規(guī)制的基本出發(fā)點(diǎn)在于純粹市場(chǎng)機(jī)制的失靈。網(wǎng)絡(luò)輿論屬于公共物品，具有強(qiáng)烈的外部效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)在催生傳播自由的同時(shí)，產(chǎn)生了大量的虛假信息和不良信息，再加上受眾不合理的個(gè)人偏好，在短期內(nèi)可能出現(xiàn)判斷失誤，選擇劣質(zhì)信息，進(jìn)而決定自己的行為選擇。網(wǎng)絡(luò)場(chǎng)景中，既有健康向上的資訊，也有充滿著色情、危害國(guó)家安全與公共安全、煽動(dòng)民族分裂、制造社會(huì)緊張與公眾心理恐慌的各類信息，如果不對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，不僅社會(huì)發(fā)展的連續(xù)性、穩(wěn)定性會(huì)受到破壞，個(gè)體的身心健康也會(huì)蒙受其害。互聯(lián)網(wǎng)不是洪水猛獸，但也絕非無(wú)懈可擊，其缺陷和優(yōu)點(diǎn)并存，它所制造的，是哈貝馬斯所說(shuō)的“虛假的公共性”，因?yàn)樘摂M環(huán)境中的匿名發(fā)言難以培養(yǎng)起公民深層次的道德自信心和社會(huì)責(zé)任感，所以網(wǎng)絡(luò)輿論的政府規(guī)制正在成為許多國(guó)家的政策選擇。第二，網(wǎng)絡(luò)輿論政府規(guī)制是否合理限制公民的權(quán)利。從已有網(wǎng)絡(luò)輿論的政府規(guī)制法律規(guī)范觀察，存在較為明顯的不足性，以《互聯(lián)網(wǎng)站從事新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》為例，此規(guī)定雖然對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的相關(guān)輿論進(jìn)行了規(guī)范和約束，但是，該規(guī)章卻只有為數(shù)不多的18條，而且規(guī)定對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容規(guī)定的十分明確，而其違法后的責(zé)任追究則一概回避，甚至缺乏有關(guān)權(quán)利救濟(jì)的條款，所以有時(shí)也產(chǎn)生了對(duì)于遇到的一些實(shí)際問題無(wú)法解決，甚至出現(xiàn)監(jiān)管不到位的現(xiàn)象，而這也就提醒我們，有必要對(duì)現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)政府規(guī)制的法律體系進(jìn)行完善和檢討，不僅要消除其中可能存在的沖突，更要對(duì)法律規(guī)范的品質(zhì)認(rèn)真反思，否則由于其不完善和完備性，就有可能造成政府規(guī)制對(duì)網(wǎng)路輿論的監(jiān)管缺失或者不到位，因此對(duì)法律規(guī)范的內(nèi)部檢討和外部審查不可避免。

二、政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論的合法化進(jìn)路

我國(guó)已經(jīng)在法律層面網(wǎng)絡(luò)輿論的政府規(guī)制確定了基本的規(guī)則，但是仍然面臨著大量的問題需要解決：一方面，亟需出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)傳播法》，由全國(guó)人大制定法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的政府規(guī)制進(jìn)行明確規(guī)定。這種建議出于兩個(gè)方面的考慮：一是根據(jù)《立法法》第8條第5款的規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。”網(wǎng)絡(luò)輿論屬于言論自由范疇，而言論自由又屬于憲法明確規(guī)定的公民基本政治權(quán)利之一，非經(jīng)多數(shù)民意的認(rèn)可不能被隨意剝奪。所以對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的限制需要法律層面的明確規(guī)定，否則大量的法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件將陷于違法境地，不免受到各種指責(zé)。二是制定基本法律的過程之中必然會(huì)涉及到對(duì)不同層次的法律規(guī)范中涉及的與上位法沖突、不符合法制統(tǒng)一原則的規(guī)制規(guī)范進(jìn)行清理，以形成和諧一致。相互協(xié)調(diào)的規(guī)制法律體系，這對(duì)于解決前述規(guī)制規(guī)范品質(zhì)不高問題，將起到極大的推進(jìn)作用。另一方面，“徒法不足以自行”，法律的本質(zhì)不在于空洞的原理或者抽象的價(jià)值，將立法背后的理念落實(shí)完全寄托于法律條文的精確與法律體系的完善，僅僅是不切實(shí)際的單方期待而已。“法律是什么、能夠是什么，以及應(yīng)該是什么，取決于制定、解釋和實(shí)施法律過程的特性”。所以，網(wǎng)絡(luò)輿論的政府規(guī)制除了解決法律依據(jù)與法律位階問題，還必須充分關(guān)注規(guī)制機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。其一，規(guī)制機(jī)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論的體制呈現(xiàn)分頭管理、分段管理的格局，“條塊分割”的色彩極為明顯，宣傳、文化、新聞出版、光電、新聞辦、公信辦、公安機(jī)關(guān)等部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理。但是，網(wǎng)絡(luò)輿論暴露的問題卻具有明顯的外溢性，單靠某一機(jī)構(gòu)，規(guī)制的任務(wù)很難實(shí)現(xiàn)，這就要求各機(jī)構(gòu)進(jìn)行“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”。“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”的達(dá)成首先需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)之間職能的整合，將各機(jī)構(gòu)承擔(dān)的相同、相似和相近的職能進(jìn)行歸并，成立大部門體制專司負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)制，將過去的外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)作，提高問題解決的效率；其次，對(duì)于涉及到黨政關(guān)系、某些機(jī)構(gòu)專有職權(quán)因而不宜歸并的職能領(lǐng)域，或者網(wǎng)絡(luò)輿論問題的跨區(qū)域情形，有必要通過信息共享、聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)席會(huì)議等多種方式，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)工作。其二，規(guī)制方式的軟硬兼施。從我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)制方式看，事前的審批、事后的處罰與強(qiáng)制占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，這些不利性的行政處理，就像懸在利害關(guān)系人頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，使其基于對(duì)負(fù)面法律后果的畏懼，遵守有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿論的法律規(guī)范。但這些硬性規(guī)制手段的缺點(diǎn)在于執(zhí)法的成本過高，也極易在管制機(jī)構(gòu)與管制對(duì)象之間形成緊張的對(duì)立關(guān)系。早在2004年，中紀(jì)委監(jiān)察部對(duì)一百多名網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員進(jìn)行培訓(xùn)，由其監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)輿論。這些經(jīng)過選拔和考核的具有一定的理論素養(yǎng)和堅(jiān)定的政治素質(zhì)，在各大網(wǎng)絡(luò)媒體上以普通網(wǎng)友的身份發(fā)表評(píng)論引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的走向。相較制裁措施，這種方式不僅更為柔和，更易達(dá)到目的，其實(shí)類似的方式不僅僅是網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員制度，因?yàn)槠洳⒉痪哂袕?qiáng)制力后果，無(wú)須遵守法律保留、法律優(yōu)先等原則，這就為規(guī)制活動(dòng)的多元化選擇提供了廣闊的空間，柔和的規(guī)制方式有待規(guī)制機(jī)構(gòu)的具體實(shí)踐中進(jìn)一步摸索，一般情況下，懲戒應(yīng)該是最后的迫不得已的選擇。其三，規(guī)制手段的技術(shù)創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)輿論具有較高的擴(kuò)散性，因而需要在規(guī)術(shù)上不斷創(chuàng)新建立起多層次的規(guī)制體系。許多地方規(guī)制機(jī)構(gòu)往往設(shè)置一個(gè)內(nèi)容龐大的搜索引擎終端，對(duì)轄區(qū)的網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行全方位監(jiān)控，各網(wǎng)站還有專門的管理人員對(duì)網(wǎng)站的輿論內(nèi)容進(jìn)行審查，實(shí)踐中還有關(guān)鍵詞過濾、限制IP地址、安裝綠色上網(wǎng)軟件等多種手段，這些手段為輿論規(guī)制提供了強(qiáng)有力的工具，但是由于網(wǎng)絡(luò)具有較高技術(shù)層次，規(guī)制手段的采納應(yīng)該不斷發(fā)展，保持對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論現(xiàn)實(shí)問題的高度回應(yīng)。必須注意，不能因?yàn)榧夹g(shù)手段的引入過早或者過度干涉公民的言論自由，這是一個(gè)極難把握但又必須高度注意的問題。

三、政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論的限度

《行政許可法》第十三條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”該條不僅了規(guī)定了行政許可的范圍，也為國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、公權(quán)與私權(quán)之間劃定了界限，同時(shí)為我們理解政府在網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)制限度上提供了一種思路。網(wǎng)絡(luò)輿論出現(xiàn)負(fù)面現(xiàn)象后，首先要考慮有沒有成本更低、效果更好的糾偏機(jī)制，而不是一味的建立規(guī)制甚至強(qiáng)化規(guī)制，畢竟規(guī)制的另一端是對(duì)公民言論自由的壓制，一旦使用了規(guī)制，機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)行成本、社會(huì)公眾的服從成本，都可能相當(dāng)高昂。規(guī)制可能有用，但未必符合“良好治理”的基本理念。個(gè)體的網(wǎng)絡(luò)道德、行業(yè)的內(nèi)部自律在解決某些問題上處于更為有利的地位，至少應(yīng)是行為上的選項(xiàng)之一，這是政府選擇或者不選擇規(guī)制措施的基本考量。即便有政府規(guī)制的必要性，仍然存在規(guī)制手段的確定與規(guī)制時(shí)機(jī)的介入等許多問題，在此，行政裁量權(quán)也并非毫無(wú)限制，平等、比例、信賴保護(hù)、正常考慮等公法原理構(gòu)成其必須遵守的界限。

作者：程團(tuán)衛(wèi)杜國(guó)強(qiáng)單位：陜西廣播電視臺(tái)西北政法大學(xué)