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一、訴調對接模式是社會糾紛多元化解決機制建設的需要

我國保險糾紛訴訟案件總量大且呈現出逐年增多的趨勢。據統計，2014年全國法院受理一審保險合同糾紛案件以及涉及保險的道路交通事故人身損害賠償糾紛案件892382件，是2009年年案件受理量的1.76倍；2013年至2015年，僅北京市東城區法院審理的保險糾紛案件數量就以40%的速度逐年增長。與保險訴訟糾紛增多相對應的是保險公司理賠理念嚴重滯后，這主要體現在如下兩個方面：第一，保險公司缺少積極主動的保險理賠服務意識，沒有積極組織或參與保險糾紛案件的調解。由于保險糾紛當事人缺少保險理賠及相關法律等方面的專業知識，當事人憑借自身之力協商調解化解矛盾舉步維艱，自行協商不成后，當事人自然會尋求法律幫助，通過訴訟維權。第二，保險公司理賠存在明顯的惜賠現象。目前的保險理賠仍停留在以往延續下來的做法，主要表現在保險理賠政策比較保守、賠償項目及賠償金額與法律標準相背離。特別是對于調解，保險公司錯誤地將調解的前提理解為調解賠償的金額必須低于法院判決的金額，甚至必須低于保險公司的核賠金額。這種錯誤的理賠理念，嚴重背離“重合同、守信用、實事求是”的保險理賠原則，將保險糾紛當事人拒之門外，并最終事與愿違地將案件引導向法院訴訟。人民法院“案多人少”現象突出，經對江蘇及上海地區基層法院民一庭受理案件類型進行調研發現，道路交通事故人身損害賠償糾紛案件受理量占到了法院總受理案件量的50%左右，這極大地占用了司法資源，導致法官疲于應對保險糾紛案件審理，工作負荷巨大，兼顧調解的精力受到了極大的限制。近些年來，保險理賠難成為社會熱議話題，人民群眾討論得多、指責得多，但是能夠有效化解保險理賠難的辦法不多，全社會層面迫切需要獲得更加便捷、公正、專業的矛盾糾紛化解渠道。

問題的累積、矛盾的升級，嚴重背離了中國人對待糾紛時傳統的“以和為貴”“調處息爭”的處世之道，訴調對接模式呼之欲出。我國保險糾紛訴調對接機制的建立是社會矛盾糾紛多元化解決機制建設發展的需要，是法制建設的進步，是司法民主的體現，是動員社會力量化解社會矛盾的一項機制創新，也是推動完善中國特色訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的一項生動實踐。訴調對接調解員是隨著我國訴調對接調解機制孕育而生的，其身份定位必須要切合糾紛訴調對接模式的需求及矛盾的指向。

二、調解員身份定位的意義

目前保險理賠難、訴訟率高的原因何在？如何打破這一“斯芬克斯”不解之謎？與問題的收集和分析相比，破解這一難題更需要勇于挑戰的先行者去實施。一方面，調解員通過在調解過程中的積極協調，建議并引導保險公司合理賠付；另一方面，調解員通過及時總結、歸納保險公司惜賠理念的主要表現，及時向當地保監局、保險行業協會、人民法院反饋，以便保險行業監管部門及司法部門查明問題，制定并采取有針對性的管控措施，督促保險公司回歸到實事求是、公平合理賠付的理賠理念，縮短保險公司理賠標準與法院判決標準之間的差距，逐步扭轉社會對保險理賠的負面評價。2006年7月1日交強險實施以來，我國保險糾紛訴訟案件量暴增，越來越多的人選擇訴訟方式維權，通過訴訟方式解決保險糾紛甚至成為了一種風氣。導致這種全民訴訟的風氣很大程度上是由于當事人缺少法律維權的渠道，缺少具有專業性和公信力的“老娘舅”來幫助其維權。保險糾紛訴調對接機制搭建了介于訴訟與非訴訟之間的調解維權平臺，為當事人提供了非訴訟的多元化的維權渠道，并通過調解員的組織協調，逐步引導當事人在訴訟以外化解糾紛。打破原有的制度或習慣，需要制度上的約束和改革，更重要的是需要有社會擔當的調解員去“補窗戶”，運用法律武器震懾保險公司以及訴訟掮客，令后者不敢拿起砸窗戶的石頭，以形成全社會共同去“補窗戶”的氛圍，從根本上提高保險公司的服務意識及理賠理念，引導各方當事人通過非訴訟方式化解矛盾，形成與高訴訟率相反的正能量現象，營造和諧協會。訴調對接工作若要借助調解員之手得以實現，準確的調解員身份定位、廣泛的調解員選用渠道、規范的調解員工作流程及工作職責是訴調對接工作有效開展的重要保障，調解員的身份定位是保險糾紛訴調對接模式機制建設中的重要一環，是訴調對接機制專業化、常態化、持久化發展的基礎。只有理解了調解員身份定位的重要性及其應有之意，才能準確把握調解員身份的定位，選擇符合訴調對接工作的調解員，保障訴調對接工作的有序開展。

三、調解員身份定位之亂象

（一）身份定位制度不健全最高人民法院與中國保監會《關于在全國部分地區開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）中沒有涉及調解員的身份定位問題的相關內容，各地在組織實施過程中下發的地方性文件中，也多是圍繞著《通知》中對于“工作目標、工作原則、工作要求”等內容開展，實施過程中側重于過程和結果，忽略了對調解員的選撥、聘用，以及調解員在訴調對接模式中所涉及的法律關系的深入剖析。空白的調解員身份定位是訴調對接模式中的重大缺失。

（二）身份定位法律關系不清從參與訴訟的當事人的角度上來講，訴訟案件理應由法官來協調當事人之間的矛盾，調解員參與調解當事人一般會對調解員的身份提出質疑。如何向當事人解釋調解員的身份并能夠得到當事人的接受是訴調對接工作開展的前提。在訴調對接實踐中，常見的三種調解員身份解釋及問題如下。調解員的身份定位解釋一定要建立在法律關系上的合法性以及調解員主持或參與調解身份的中立性兩個基礎之上。以上三種解釋均不準確，根源就在于沒有對調解員身份定位的法律關系進行準確的剖析。

（三）調解員選用來源的“拿來主義”保險糾紛訴調對接中的調解員需要具備法律、保險、醫學、司法鑒定、車輛損失評估等多方面綜合的專業知識，而目前社會上同時具備以上專業知識的專業人才匱乏，調解員的選用缺乏渠道。各地在保險糾紛訴調對接試點的過程中對于調解員的選用也呈現出多元化，但由于缺乏對調解員身份定位的正確理解，難以兼顧調解員對中立性、專業、專職等方面的要求，在調解員選用上或多或少存在一些問題。

四、調解員身份定位的必備條件

（一）法律上：合法性、公信力調解員參加調解工作的身份必須具備合法性，即調解員參加調解的身份需要得到法律上的認可，這是保障調解員參加調解工作公信力的前提，以便在最大程度上得到當事人及社會的接受和認可。

（二）制度上：回避利害關系為保證調解的公平、公正，調解員應參照與法官及其他有關人員關于回避制度的要求，在法律規定的情況下，如調解員與案件任何一方當事人有直接或間接利害關系的情形，調解員應退出對案件的調解。設立回避制度，直接目的在于保證案件得到公正調解，同時對于消除當事人的疑慮，維護司法形象，也能起到重要的作用。

（三）機制上：可復制性保險糾紛訴調對接機制通過三年的試點成效初顯。實踐證明，保險糾紛訴調對接機制是符合目前我國化解保險訴訟糾紛切實可行的制度。只有從訴調對接機制上解決調解員身份的可復制性問題，才能保障訴調對接模式的全面推廣。

（四）調解員自身：專業勝任、社會責任擔當訴調對接的調解員不僅需要具備綜合的專業知識、靈活的調解技巧、敬崗愛業的精神，還需要樹立正確的人生觀、價值觀，遵守調解員的職業道德，勇于擔當社會責任。

五、調解員身份定位的設想

（一）訴調對接的主體定位1.保險公司保險糾紛訴訟案件的特性是案件當事人中均直接或間接涉及保險公司，訴調對接工作的開展是在人民法院的主持下、各保險公司緊密參與配合的情況下完成的。簡單理解之，保險糾紛訴調對接工作開展的主要主體為人民法院與各保險公司。早在《通知》下發之前，部分地區人民法院與個別保險公司就保險糾紛訴調對接進行了嘗試。采取的方式為個別保險公司在人民法院設立臨時調解點，保險公司派員作為調解員調解本公司的訴訟案件；另一種方式是人民法院在個別保險公司設立臨時調解室，由法官擔任調解員，法官定期前往設立在保險公司的臨時調解室，集中調解該公司訴訟案件。這兩種做法都是訴調對接的積極嘗試，達到了一定的效果，但由于法院司法資源有限以及保險公司對接案件范圍的局限性，這種早期的訴調對接試點停滯不前，最終被摒棄。2.保險行業協會從對接的整體性及可操作性來講，人民法院與各家保險公司單獨對接基本不可取。由于保險糾紛訴訟案件具有比較強的行業特性，整合行業資源，由保險行業牽頭集中與人民法院進行對接的方式具有比較好的操作性。近些年隨著國內保險業迅速發展，保險經營主體不斷增加，保險行業協會在各地紛紛成立且普及率高。因此，以保險行業協會作為訴調對接的主體與人民法院進行對接的條件比較成熟。從對接的可控性及協調性來講，保險行業協會作為保險行業的自律組織，其通過會員單位共同協商制定的協會章程和規章制度來實現行業的自我管理、自我服務、自我監督，通過達成行業自律公約來限制和約束會員單位之間的行為，從而達成行業對內、對外統一的行為。我國訴調對接機制尚處于試點階段，試點過程中暴露出保險公司的很多問題，而這些問題表現出多樣性和差異性，這時需要借助保險行業協會的力量，將問題統一歸納整理、分析，訂立對行業內部會員有共同約束力的自律公約，及時改進問題，促進訴調對接機制的深入發展。因此，從對接的主體上來講，保險行業協會優于保險公司。另一方面，保險行業協會作為訴調對接主體也存在一定的問題。首先，保險行業協會不是保險業務的經營單位，也不是保險糾紛的當事人，其代表保險公司與人民法院進行訴調對接需要得到保險公司的授權；其次，保險行業協會做為行業自律組織，具備一定的調解職能，但應僅限于調解協會內部各成員之間的矛盾，而其作為訴調對接的主體參與會員以外當事人糾紛的調解需要延伸保險行業協會調解范圍的外延，或是借助一定的載體來實現。依據最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第三條、《民事訴訟法》第九十五條，從法律關系上講，保險行業協會作為訴調對接的主體，其與人民法院之間的關系為委托調解關系。保險行業協會作為訴調對接的主體所存在的問題通過委托調解的方式得以很好的化解。

（二）訴調對接的載體定位1.調解制度上的載體對比中國當代的調解制度主要包括人民調解、法院調解、行政調解和仲裁調解四種形式，這四大調解制度既相互獨立又相互聯系，各占有不同的地位，發揮著不同的作用，各顯其能，相得益彰，共同構成我國的調解制度體系。保險糾紛訴調對接制度應采用哪種調解制度呢？從調解制度分類的角度來講，法院調解屬于訴訟內調解，人民調解、行政調解、仲裁調解屬于訴訟外調解，訴調對接明顯屬于訴訟外調解的范疇。從調解人員身份資格認定的角度來講，法院調解、行政調解制度中對調解員身份做出了嚴格的限定，法院調解的法官必須是通過國家司法考試和法院系統公務員考試以及人大的任命才能具備辦理案件的資格，行政調解的調解員為國家行政人員，訴調對接調解員很難獲得這兩種調解身份資格，故法院調解和行政調解機制不適合訴調對接。從調解的受理范圍和效力上來講，仲裁裁決方式的選擇需要雙方當事人共同約定，因此仲裁案件受理的范圍有限。仲裁調解雖具有調解的部分特征，但“一裁終局”制的仲裁是一種“準司法”的糾紛解決機制，表現出了過多的司法性和強制性。另外，當事人選擇仲裁后，不再享有訴訟的權利，因此仲裁調解機制也很難符合訴調對接范圍廣、案件量大的要求，也無法體現當事人自愿平等、充分協商的要求。人民調解是真正意義上的民間調解，是實行群眾自治的一種調解制度。生效的人民調解協議不具有強制執行力，即只能依靠當事人自動履行。當事人就同一爭議，可以向人民法院起訴，因此人民調解對于糾紛的解決不具有終局性。通過以上對比得出，人民調解制度能夠充分體現訴訟與非訴訟的銜接，符合訴調對接對于調解與訴訟審理相結合在調解制度上的要求。2.對接主體上的載體保險糾紛訴調對接的主體是保險行業協會與人民法院，兩者對接需要借助于調解制度上的載體，即人民調解制度。人民調解制度的實施，需要在人民調解委員會的主持下完成，因此訴調對接主體之間需要與人民調解委員這一載體進行有效銜接。依據《中華人民共和國人民調解法》第八條，保險行業協會能否申請設立人民調解委員會呢？一方面，保險行業協會作為一個獨立的社會實體，并不以營利為目的，它以追求整個行業的總體利益為己任，通過指導而不干涉、協調而不強制、監督而不管卡的原則服務于整個行業，從行業協會的法律特征中，可以歸納出行業協會的本質屬性，即：社會團體法人。另一方面，從社會團體法人的角度考察，社會團體法人是指自然人或法人自愿組成為實現會員共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性社會組織。同時根據民政部《關于〈社會團體登記管理條例〉有關問題通知》的規定，行業性社會團體法人是社會團體法人重要組成部分，因此可以從法律上認定行業協會屬社會團體法人。事業法人是指為了社會公益事業目的，從事文化、教育、衛生、體育、新聞等公益事業的單位，其顯著特征是公益性和非營利性。社會法人團體與事業法人團體的共同外在特征均是社會公益性和非營利性，因此社會團體法人是體現為行業利益的狹義公益，事業法人團體是廣義公益，保險行業協會社會團體法人可以認定為具備事業單位法人團體狹義屬性的事業單位法人。基于以上分析以及對事業單位法人的廣義理解，保險行業協會可以申請設立人民調解委員會，因此，保險糾紛訴調對接主體上的載體為保險行業協會申請設立的人民調解委員會。3.組織形式上的載體保險糾紛訴調對接機制需要依托于人民法院的平臺，最直接的表現形式為調解的地點設置在法院內部的人民法庭或調解室，這也便于人民法院對調解員調解工作進行指導和監督。同時為了保證保險糾紛訴調對接機制的日常工作開展，調解員的設置必須為專職調解員，并成立專門的訴調對接機構，即訴調對接工作室。專職調解員進駐設置在法院內部的訴調對接工作室開展日常調解工作，保證了調解員身份的公信力，簡化了案卷移交對接流程，實現了調解與訴訟的無縫對接，提高了調解的效率。因此，訴調對接在組織形式上的載體為設置在法院內部的訴調對接工作室。

（三）調解員身份確認宏觀上調解員身份的定位需要依托于訴調對接的主體、載體得以實現，在訴調對接工作開展過程中，調解員參與調解過程中的身份確認，還需通過以下三個確認來體現。1.法律上確認調解員參與調解的身份以及參與調解的過程要在法院制作的調解筆錄等法律文書中進行記錄，如“本案我院委托××保險行業協會進行調解，××保險行業協會指派其設立的人民調解委員會聘用的人民調解員×××參與本案的調解工作”。這樣一來，調解員參與調解的法律關系非常清晰，當事人對調解員的身份容易理解，接受程度也更高。2.當事人確認當事人對調解員的選擇和身份確認分為前置確認和后置確認兩種方式。前置確認是指原告立案后可以從法院公開的調解員名單中選擇心儀的調解員參與調解。后置確認是指法院已經指定參與調解的調解員后，由各方當事人在調解前對調解員參與調解的身份進行確認。后置確認過程中，如果一方當事人以法院指定的調解員與案件當事人存在利害關系為由提出回避時，該指定的調解員應當依法回避。3.調解效力確認由于訴調對接調解員是以人民調解員的身份參與調解，在其主持下達成的民事賠償協議書不具備法律上的執行效力，為保證調解協議的履諾率及調解效力，訴調對接調解協議內容需要通過法院出具民事調解書及司法確認書予以確認。

六、引入專業社會第三方機構是動員社會力量化解社會矛盾的必由之路

（一）引入專業社會第三方機構的必要性1.政府調解服務供給力不從心由于我國現代保險業的發展時間較短，保險理賠政策相對落后，保險糾紛數量暴增，社會對于調解的需求旺盛。與此同時，政府單純依靠司法、行政供給調解服務的能力嚴重不足，選擇替代性的供給是全球化的趨勢，政府引入并購買專業社會第三方提供的調解服務是解決目前調解供需失衡的必然之選擇。2.調解員人才匱乏保險糾紛矛盾調解對調解員的專業要求非常高，當前社會上勞動供給方中具備調解保險訴訟糾紛綜合技能的人才嚴重不足，訴調對接機制面臨著用人荒。3.調解員專職化的需要目前從事訴調對接工作的調解員多為在某一領域擁有豐富經驗和特長的專業人才，這類調解員在其本職工作領域具有比較好的職業發展，原職業仍為其主業，其不可能專職從事保險糾紛調解工作。從保險糾紛訴調對接工作成效的角度出發，在調解員聘用形式上也更加傾向于專職調解。

（二）引入專業社會第三方機構的優勢首先，社會第三方機構是獨立于案件當事人之外真正意義上的第三人，調解身份上更加中立。其次，調解員是訴調對接工作開展的抓手，對調解員管控的水平決定著訴調對接工作的成效。再次，引入專業社會第三方機構，由保險行業協會設立的人民調解委員會聘用第三方機構輸出的專業勝任的高素質人才為人民調解員，從而解決目前調解員選用渠道匱乏的問題。引入專業社會第三方機構作為調解員的輸出機構可以充分利用第三方機構專業性、獨立性、契約性、增值性的特點，通過公司化、制度化的運營對調解員進行統一管理，有利于制定標準化的調解服務流程，便于制定統一的調解員考核指標，達到對調解工作的有效監管。另一方面，引入專業社會第三方機構可以針對訴調對接工作所涉及的專業知識進行定期或不定期的專題培訓，促進調解員技能提高，有利于調解員源源不斷的輸出，從而在專業上保障調解員的可復制性。

（三）引入專業社會第三方機構的社會意義引入專業社會第三方機構參與調解是動員社會力量化解社會矛盾的積極探索，是司法民主的進步，同時推動了政府職能社會化的發展，是政府職能社會化的創新。更為重要的是對于整個經濟社會而言，第三方服務是產業價值鏈不斷細分和市場經濟體制不斷深化發展的結果。第三方服務的蓬勃發展，意味著社會主義市場經濟體制建設趨于完善，優化市場結構取得重大進展，第三方服務的領域還將延伸到醫療事故、食品安全、公眾責任等方方面面。

（四）引入專業社會第三方機構的創新試點2013年4月，江蘇無錫保險行業協會率先將專業社會第三方機構引入到保險糾紛訴調對接機制中。保險行業協會通過與專業社會第三方機構簽訂合作協議，規范了合作雙方的權利義務，明確了專業社會第三方機構在調解過程中的行為規范及考核辦法，工作成效獲得了當事人、各級人民法院、省保監局、社會媒體廣泛的高度認可。目前江蘇已開展保險糾紛訴調對接工作的無錫、鎮江、泰州、南京、南通均采用聘用專業社會第三方機構的方式參與調解。2015年1月，上海市保險同業公會同時引入兩家第三方機構進駐普陀區人民法院開展訴調對接工作，首次在保險糾紛訴調對接工作中引入第三方機構的競爭機制。

七、結語

訴調對接模式豐富了多元化的保險糾紛矛盾化解渠道，調解員是訴調對接工作的執行者，準確的調解員身份定位是訴調對接工作開展的基礎。但由于法律是被動的約束和規范，單純依靠被動的法律制裁無法從根本上改變目前保險糾紛社會矛盾突出的窘境。保險公司當前的風險管控能力、保險服務能力跟不上保險業務的快速發展和保險消費者的巨大需求是導致目前保險矛盾糾紛社會問題的根源。保險理賠難這一“破窗”的修復，需要保險行業拿出積極主動的服務意識，改變以往惜賠理念下的錯誤做法；同時，保險行業監督管理部門應加大對不誠信理賠的處罰力度，增加保險公司不誠信理賠的成本，督促保險公司積極改善保險服務，讓民眾真正感受到期待已久且本應得到的保險保障服務，從而進一步推進我國現代保險業的發展，做好國家社會主義建設的穩定器。

作者：韓建順 高長青 單位：上海樂凡金融信息服務有限公司